防治返貧鞏固脫貧攻堅成果調查研究
——以貴州省黔東南州為例

黔東南州作為貴州省深度貧困地區脫貧攻堅的主戰場，脫貧戶返貧已成為脫貧攻堅期間的新問題。為防止出現一邊脫貧一邊返貧現象，在貧困縣、貧困村、貧困人口確定退出后，相關扶貧政策在一定時期內要保持不變，以防止和減少返貧現象，鞏固脫貧攻堅成果，確保脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

一、黔東南州防治返貧鞏固脫貧攻堅成果面臨的的現實問題

根據調研數據顯示：自2014年實施精準扶貧以來，黔東南州脫貧狀況相對改善，脫貧質量穩步提高。但是黔東南州16個縣市均屬國家14個集中連片特困地區之一的滇桂黔石漠化集中連片特困地區，在貴州省貧困發生率最高，由于貧困人數多、貧困面大、貧困程度程度深、脫貧后續不穩定，從而導致返貧致貧。

（一）致貧返貧的現象仍然存在

2018年脫貧戶返貧274戶，因病返貧140戶，占比51.09%，因學返貧51戶，占比18.61%，因災返貧43戶，占比15.69%，因殘返貧29戶，占比10.58%。貧困戶致貧85054戶，主要是缺技術、缺勞力、缺資金，因病致貧、因學致貧、因殘致貧亦有占比。

（二）一定比例貧困戶的收入水平難以提高

貧困家庭獨立經營能力低下，生產經營效益有限，幾乎完全依靠幫扶政策維持生活。部分貧困戶的收入水平增長緩慢，甚至出現負增長。筆者對兩組貧困戶樣本進行了調查分析。2014-2018年增加值分別為-1063元和-475元，年均增長速度分別為-2.79和-2.20，其中工資性收入、經營性收入、財產性收入均為負增長。

(三)貧困邊緣戶生活改善有限

在精準識別過程中，有相當一部分家庭與列入精準扶貧的貧困戶家庭總體上在經濟收入和生活水平差異并不大，但因略高于貧困線得不到幫扶，這個群體屬于貧困邊緣戶。貧困邊緣戶與貧困戶收入差距并不大，但是自精準扶貧啟動以來，貧困邊緣戶無法享受到扶貧相關政策，有的實際生活比貧困戶還艱難，嚴重影響脫貧攻堅的進程和質量。

二、黔東南州防治返貧鞏固脫貧攻堅成果存在問題的分析

（一）農民內生動力不足，思想落后

農民自身原因導致貧困或返貧是最普遍的，也是最難克服的。受之前各種惠農政策影響，依賴心理強，“等、靠、要”思想嚴重；農民大多在理財和消費方面觀念淡薄，得過且過，掙多少錢就花多少錢；還有一些因征地而獲得現金補償的農戶，存在“小富即安”心理，沒有創業的愿望，成天賭博、喝酒、玩樂度日，甚至滋生“沒錢了再出去打工”的消極心態。

（二）產業扶貧帶動能力不強，發展滯后

當前州內特色產業發展能力不足，資源優勢尚未轉化為產業經濟優勢，反而成為農村貧困人口脫貧增收的瓶頸。同時政府的投入能力、農民的抗風險能力都非常有限，加上產業補助方面存在“只管生娃、不管養娃”的現象，不注重后續產業發展扶持，很大程度上影響了發展產業的積極性和產業規模的迅速擴大。

（三）就業扶貧推動效果不顯著，缺乏創新

近年來東西部勞務協作、就地就近就業吸納了部分農村勞動力，但是效果不太明顯。主要表現在：駐外勞務聯絡站作用發揮還不夠好，就業、扶貧、移民等部門協作的力度還需加大，培訓師資隊伍建設有待加強等。調研中發現，有能力的農村勞動力大都是自行邀約外出務工，各縣每年組織的技能培訓作用無法得到發揮。

（四）貧困線阻隔貧困邊緣戶，懸崖效應凸顯

隨著脫貧攻堅力度的加大，扶貧政策和扶貧資金的傾斜，貧困戶和非貧困戶之間的矛盾日益凸顯?！安换脊讯疾痪保恍┓秦毨艏葲]有小康戶的經濟實力，又得不到享受精準扶持的政策紅利，幫扶達不到，帶動又輪不上，由此引發的心理不平衡和相對剝奪感，在一定程度上會影響精準扶貧政策的執行力和公信力，特別是那些收入略高于貧困線的邊緣人群，隨時有可能成為新的貧困戶。還有一個更關鍵的問題值得重視：貧困戶獲得的收入有相當部分并不是靠自身勞動付出所得，甚至有的貧困戶好吃懶做，坐享幫扶，此行為無不刺激著原本認為勤勞可以致富的貧困邊緣戶。

（五）因學因病因災返貧致貧，加重農民負擔

1.上學壓力大，因學返貧。義務教育法的實施，減輕了大部分農村家庭孩子上學費用支出的負擔，但從高中到大學階段的學費，則沉重地壓在不少家庭身上。以公辦教育為例，公辦普通高中三年學費、住宿費、興趣費、生活費等大致需要花費4萬元左右；至于大學的費用就更為驚人，普通一本高校本科生4年至少花費8萬元到10萬元。高額的教育費用支出，使得不少農村家庭為了讓孩子到好的高中，考上好的大學而紛紛舉債，“不上大學等著窮，上了大學很快窮”成為當下一些農村的流行說法，以致因學致貧返貧。

2.醫療負擔重，因病因傷返貧?！耙虿≈仑殹⒁虿》地殹笔情L期以來困擾貧困戶脫貧致富的主要問題之一。2016年、2017年、2018年的因病返貧戶數分別是10.12%、38%、51.09%，呈逐年上升趨勢。農村家庭一般得病要么忍，要么拖，實在扛不住才入院醫治，這時就會花上幾千塊甚至更多的醫療費。除此之外，外出務工意外致傷致殘導致家庭生活陷入拮據的情況也時有發生?！靶列量嗫啾夹】?，生場大病全泡湯”，沉重的醫療費使得脫貧戶返貧，非貧困戶致貧。

3.自然災害頻發，因災返貧。黔東南民族地區自然條件復雜、地理環境特殊，自古就是自然災害頻發之地。僅2018年上半年累計受災64633人次，從受災人口看，低溫冷凍受災人口最多，達2.6萬余人；從災害造成的直接經濟損失看，因農村80%以上的住房為木質結構，農村住房火災最高，直接經濟損失達2335萬元；從區域受災程度看，劍河縣最重，直接經濟損失達921萬元。2018年因災致貧2167戶，脫貧戶因災返貧43戶，返貧人口短期內大量增加，導致“苦心幫扶好幾年，瞬間回到扶貧前”。此外，也存在著少數因婚喪嫁娶生致貧返貧現象發生。

三、黔東南州防治返貧鞏固脫貧攻堅成果的對策建議

習近平總書記多次強調 “要更加注重提高脫貧效果的可持續性”。黔東南州要從戰略高度認識防治返貧的重要性和緊迫性，確保穩定脫貧，優化防治返貧機制，做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

（一）完善致貧返貧風險的預警機制，確保建檔立卡不落下一戶一人

致貧返貧現象雖然具有普遍性，但是并不意味著不可預防和控制。首先，瞄準貧困人口精準識別。精準識別的對象要全面覆蓋，不僅要精準識別初次致貧人口，還要精準識別重新返貧人口；不僅要精準識別收入貧困線以下的人群，也要識別收入貧困線邊緣的人群。其次，開展脫貧人口跟蹤監測。堅持“摘貧不摘監管”，對近幾年來的脫貧人口開展“回頭看”，建立常態化的脫貧人口網絡化跟蹤監測機制，對照貧困標準，排查返貧風險，及時采取幫扶措施。第三，創建政府部門聯動幫扶機制。剛剛脫貧的貧困戶、貧困村以及薄弱村都相對脆弱，面臨的返貧概率大。村干、駐村工作隊、網格員要與貧困戶、非貧困戶、邊緣戶等協作，還可以加強與醫療、教育、移民、就業、住建、生態等部門的信息共享、溝通協調機制，利用大數據進行分析，加強對他們的后期扶持，阻斷返貧現象發生。最后，健全預防控制貧困發生機制。嚴格執行《黔東南苗族侗族自治州農村消防條例》，加強對木質結構房屋的檢查和防范；認真落實《中共黔東南州委黔東南州人民政府關于推進防災減災救災體制機制改革的實施方案》，深入推進統籌協調、屬地管理、災害參與體制機制改革，全面提升綜合防災減災能力。

（二）健全長效穩定的社會保障機制，推動社會全面進步

健全社會保障機制是遏制貧困戶脫貧后再次返貧的有效保障。實現“兩不愁”相對容易，實現“三保障”難度較大，要把工作往深里做、往實里做，結合《黔東南州解決“兩不愁三保障”突出問題工作方案》，加快完善相關扶持和保障措施，用制度體系確保貧困群眾真脫貧、穩脫貧。

1.完善各類社會保障制度。健全完善各項社會保障制度，建立區域貧困人口法律援助、教育救助、人文關懷制度，完善留守人群扶持措施。深化醫藥衛生體制改革，推動優質醫療資源向基層下移，切實提升農村醫療衛生服務水平，全面落實“三重醫療保障”制度，保證“有地方看病，有條件看病，有醫生看病，要看得起病，要方便看病”。完善教育扶貧機制，建立從學前教育到大學教育的獎、補、減、貸扶助體系，阻斷貧困的代際傳遞。堅持住房安全保障標準，以建檔立卡貧困戶為重點，逐村逐戶核查驗收，防止因建（重建）房過重負債返貧。

2.健全貧困人口就業保障機制。通過優化就業創業服務、深化東西部勞務協作、促進就地就近就業、引導返鄉下鄉創業帶動就業、開發公益性崗位托底安置等方式，牢牢抓住促進貧困勞動力就業為重點，創造性開展扶志轉勤、扶勤轉能、扶能轉富“三扶三轉”行動，促進就業創業增收致富。

3.探索創建鄉村振興政策普惠機制。過大的差異化對待，容易激發群眾之間的矛盾。為保障脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，不要硬性區分貧困戶和非貧困戶，讓廣大農民共享鄉村振興成果。

（三）激活群眾的內生動力機制，鑄就新時代新型農民

穩定脫貧、預防返貧，需要激發群眾永續脫貧的內生動力。一要先扶志。充分發揮貧困群眾自愿脫貧的主動性和創造性，激發其脫貧致富的干勁和決心，在政府的引導下，靠自己的努力改變貧困落后的命運。二是必扶智。授人以魚不如授人以漁，立足“扶智”提升貧困勞動力生產技能和就業技能。同時，組織專家、技術員深入貧困鄉村，開展產業規劃、示范推廣、技術培訓、產銷對接等科技服務，提升貧困群眾的科學技術素質和產業發展能力。三是揚優秀。健全正向激勵機制，獎勵表彰自愿脫貧、提前脫貧的貧困群眾。廣泛宣傳脫貧攻堅先進典型，增強感恩教育。推廣丹寨“三轉”經驗，編排苗語、侗語《懶漢脫貧》《扶貧干部》等小品，開辦苗語漢語、侗語漢語“雙語廣播”，張貼“勤勞致富”“脫貧光榮”等宣傳標語，激發貧困群眾從思想上“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變。四是除陋習。通過修訂《村規民約》，引導貧困群眾建立科學的消費觀念，培養健康的生活習慣；適時給農民打“預防針”，勸導他們有病及時治療，以減少小病拖成大病的風險；提倡勤儉持家，堅決剎住婚喪嫁娶上的鋪張浪費和攀比之風等。

（四）加強產業融合機制，開創鄉村振興新格局

產業扶貧是實現穩定脫貧的必由之路，是防治返貧的重要舉措。抓住產業扶貧這個根本，落實好“五步工作法”和產業革命“八要素”，全方位、多渠道推進脫貧攻堅。一是建立農業經營主體與貧困戶之間的利益聯結機制。緊密的利益聯結機制，是穩定脫貧、防止返貧的重要保證。二是積極推進農村集體產權制度改革。以股份或份額的形式將農村集體經營性資產量化到本集體成員，發展多種形式的股份合作，探索設立“公益股”“扶貧股”，保障貧困戶獲得收益和共享發展機會。三是扎實推進三變改革。盤活農村集體資源、資產和資金，激活農村各類生產要素潛能，發展股份合作。黔東南州在產業發展中要將產業扶貧與產業興旺銜接起來，利用好“民族文化”和“生態環境”兩個寶貝，大力發展鄉村旅游、生態產業，深入推進“農文旅一體化”，促進三產融合發展，從而增加貧困戶收入，推動群眾實現脫貧致富。