推動(dòng)綜合行政執(zhí)法體制改革成果落地見(jiàn)效

貴州省遵義市播州區(qū)先行先試，摸著石頭過(guò)河，著力推動(dòng)綜合行政執(zhí)法和城市管理深度融合，工作取得一定成效，得到了省市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可。同時(shí)，在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的過(guò)程中，也面臨一些困難和問(wèn)題，一定程度上制約了綜合執(zhí)法體制改革向縱深推進(jìn)。面對(duì)這些新形勢(shì)和新情況，筆者就怎樣推進(jìn)綜合執(zhí)法改革作了思考并提出建議。

一、堅(jiān)定改革信心，不走回頭路

中央、省、市對(duì)推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的精神是明確的。2016年以來(lái)，貴州省出臺(tái)《關(guān)于市縣推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全省推開(kāi)綜合行政執(zhí)法體制改革工作。2018年，中央先后印發(fā)深化市場(chǎng)監(jiān)管等五個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革文件，為做好改革工作銜接，切實(shí)解決推進(jìn)改革中的有關(guān)問(wèn)題提供了政策支撐。全國(guó)均在開(kāi)展綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作，由于各地情況各異，推進(jìn)改革的步驟、方式不一致。這屬于正常現(xiàn)象，但同時(shí)也反映出各地對(duì)改革精神的理解和推進(jìn)力度不一致。面對(duì)新的困難和問(wèn)題，我們不能觀望和退縮。現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，并不是改革方向錯(cuò)誤或偏差，而是我們推進(jìn)改革的步伐不堅(jiān)決，還有畏難情緒。一些部門對(duì)中央綜合執(zhí)法改革政策理解不透徹，沒(méi)有給改革執(zhí)行者試錯(cuò)糾錯(cuò)的空間和機(jī)制，導(dǎo)致綜合執(zhí)法體制改革在某些區(qū)域客觀上存在推進(jìn)困難。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出：深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)。進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。實(shí)施綜合行政執(zhí)法體制改革，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然舉措；繼續(xù)探索和深化綜合執(zhí)法體制改革，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要一環(huán)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力武器。我們必須要增強(qiáng)繼續(xù)推進(jìn)改革的信心和決心，不觀望，不等待，穩(wěn)扎穩(wěn)打，乘勢(shì)前進(jìn)，使中央綜合執(zhí)法體制改革精神落地見(jiàn)效。

二、吃透精神，積極向上爭(zhēng)取政策

改革出現(xiàn)的問(wèn)題，有的需要更高層次決策機(jī)構(gòu)才能解決，自上而下加快推動(dòng)改革步伐。

一是自上而下理順歸口管理關(guān)系。遵義市綜合執(zhí)法和其他省市改革大框架無(wú)異，省級(jí)層面都未設(shè)專門的主管部門，而市級(jí)以下則有龐大機(jī)構(gòu)和眾多人員，這對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、隊(duì)伍建設(shè)、政策傳遞都非常不利。需要爭(zhēng)取中央政策支持，解決部門歸口管理問(wèn)題，理順管理關(guān)系，擴(kuò)大改革成果。

二是輔助執(zhí)法人員身份問(wèn)題成為優(yōu)秀執(zhí)法者的難以逾越的“門檻”。播州區(qū)整合并劃轉(zhuǎn)了25個(gè)部門執(zhí)法人員，但人員身份各不相同，出現(xiàn)了待遇不一的窘?jīng)r。也是由于身份問(wèn)題，全局305個(gè)正式人員中，僅有171個(gè)辦理了執(zhí)法證，其中部分在機(jī)關(guān)，一線持證上崗僅有100多個(gè)，加上人員業(yè)務(wù)素質(zhì)能力問(wèn)題，導(dǎo)致全局持證執(zhí)法人員比例太少，有的中隊(duì)僅有1名人員持證，工作困難程度可想而知。其實(shí)全局共85名工勤編制人員中，有相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、素質(zhì)好的同志卻無(wú)執(zhí)法資格，只能參與輔助執(zhí)法行動(dòng)，更不要說(shuō)提拔使用了。建議建立健全考試考核制度，突破體制障礙，為因身份限制不能獲得執(zhí)法資格的人員開(kāi)通一條晉級(jí)通道。

三是打破執(zhí)法人員編制界限，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍真正有機(jī)融合。為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的有機(jī)融合，播州區(qū)綜合行政執(zhí)法局在各支大隊(duì)之間實(shí)行人員交流，在此過(guò)程中，被交流人員融合程度并不盡理想，原因是很多人都戀原來(lái)的大隊(duì)，思想像浮萍一樣沒(méi)有落根。這說(shuō)明，各支大隊(duì)因事而立形成崗位編制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了人員的自然流動(dòng)，而各大隊(duì)因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)及難易程度不同，自然而然形成了一種人員流動(dòng)的隱性趨勢(shì)。既然是綜合執(zhí)法，為什么要用崗位編制來(lái)限制人才流動(dòng)呢？

為此，我們建議，在不改變?cè)腥藛T身份性質(zhì)的前提下（對(duì)人員待遇未產(chǎn)生影響），實(shí)行統(tǒng)一的編制管理，也就是說(shuō)，全體執(zhí)法人員編制均屬于執(zhí)法局，編制管理單位不再是大隊(duì)。在執(zhí)法人員流動(dòng)的隱性趨勢(shì)下，建立健全干部的選拔任用機(jī)制，做好干部?jī)?chǔ)備和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)工作。

四是推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉。根據(jù)中辦、國(guó)辦《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，要全面加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法檢查、受立案、調(diào)查、審查、決定等程序和行為。這就要求，要以更有力的措施和機(jī)制體制保證執(zhí)法分局隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格確定行政執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象，確保權(quán)力不被濫用。而事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局在人員配制、裝備供給等方面并不盡如人意，一定程度上限制了執(zhí)法重心下移，制約了前端執(zhí)法力量。這說(shuō)明，我們涉及綜合執(zhí)法體制改革的系統(tǒng)性思考不足，體制機(jī)制的建設(shè)有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道與縣直部門行政執(zhí)法案件移送機(jī)制也有待加強(qiáng)，鞏固縣鄉(xiāng)兩級(jí)綜合執(zhí)法的配套改革和協(xié)同辦案機(jī)制。

五是自上而下建立健全執(zhí)法人員末位淘汰制度和準(zhǔn)入制度。綜合執(zhí)法改革后，并入綜合執(zhí)法局的人員眾多，素質(zhì)參差不齊。如果單一從素質(zhì)教育培訓(xùn)入手，可能在短時(shí)間內(nèi)很難把隊(duì)伍素質(zhì)提升到新的高度。如果仿效公安建立健全執(zhí)法人員末位淘汰制度，相當(dāng)于用獅豹來(lái)提升斑馬羚羊的奔跑速度，最終那些不求上進(jìn)、工作懈怠者將被淘汰出局，從而有效提升隊(duì)伍的奔跑能力（素質(zhì)）。

行政執(zhí)法工作執(zhí)法人員素質(zhì)要求高，因此必須建立執(zhí)法人員的招聘考錄制度，嚴(yán)把執(zhí)法人員素質(zhì)關(guān)，提升執(zhí)法隊(duì)伍辦案能力和思想道德素質(zhì)水平，建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

三、擔(dān)當(dāng)作為，啃下改革硬骨頭

綜合執(zhí)法改革除了吃透改革精神，還需要激發(fā)改革內(nèi)生動(dòng)力，有所作為，啃下硬骨頭。

一是加快執(zhí)法工作信息化建設(shè)。信息化是當(dāng)前繼續(xù)深化綜合執(zhí)法體制改革的戰(zhàn)略選擇，要把信息化建設(shè)放在科技強(qiáng)兵智慧執(zhí)法的重要位置。執(zhí)法信息化是執(zhí)法戰(zhàn)斗力跨越式發(fā)展的必然選擇，也是科技強(qiáng)兵的重要方面。依托信息化建立海量信息的大數(shù)據(jù)平臺(tái)、無(wú)縫對(duì)接的視頻監(jiān)控和網(wǎng)絡(luò)細(xì)分的辦案系統(tǒng)，打造智能化、扁平化、可視化的現(xiàn)代執(zhí)法指揮體系，有效提升執(zhí)法人員快速反應(yīng)和應(yīng)變能力，減少執(zhí)法行政成本，大幅度提升執(zhí)法效率。

二是進(jìn)一步明晰監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)邊界。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，行政主管部門和執(zhí)法部門之間配合得并不默契，甚至與個(gè)別單位之間出現(xiàn)了較大的分歧，原因就在于行政主管部門和綜合行政執(zhí)法部門之間職責(zé)邊界沒(méi)有厘清。應(yīng)該進(jìn)一步明晰職責(zé)邊界，建議強(qiáng)化信息互通和協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步明確在行政檢查、行政執(zhí)法以及在案件移交過(guò)程中的職責(zé)邊界，減少管理盲區(qū)，用制度規(guī)范案件查辦過(guò)程中的移交程序。

三是出臺(tái)臨聘人員長(zhǎng)效管理機(jī)制。由于種種原因，執(zhí)法隊(duì)伍中有幾乎和正式職工數(shù)量同等的臨聘人員（不含環(huán)衛(wèi)工人），臨聘人員在實(shí)際工作中發(fā)揮了積極作用，而且從事的都是較苦較累的工作，發(fā)揮不可替代的作用。現(xiàn)實(shí)狀況是由于財(cái)政緊張，待遇偏低，導(dǎo)致臨聘人員流動(dòng)性大，很難保證人員和隊(duì)伍穩(wěn)定。在縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局既無(wú)資金來(lái)源又無(wú)政策支撐調(diào)平其待遇上的差距，人員穩(wěn)定難以保證，有隊(duì)伍穩(wěn)定的漏洞隱患。

四是實(shí)現(xiàn)城市管理和綜合執(zhí)法分離。現(xiàn)行體制下，綜合行政執(zhí)法局行使綜合執(zhí)法和城市管理職能，在實(shí)際工作中，城市管理和綜合執(zhí)法由于體制原因客觀上存在“兩張皮”現(xiàn)象，既要管又要罰，這和綜合執(zhí)法改革前行業(yè)主管部門統(tǒng)一管罰的表現(xiàn)形式完全一樣，加重了城市執(zhí)法工作的負(fù)擔(dān)，限制了綜合執(zhí)法改革的深度和廣度。如果實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法輕裝前進(jìn)，理順執(zhí)法體制機(jī)制，“管罰分離”是一個(gè)不可逾越的體制障礙。應(yīng)盡快理順工作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“管罰分離”，真正使綜合執(zhí)法體制改革持續(xù)向縱深推進(jìn)。