鄉村振興戰略下農村養老模式問題研究

杜易洲，沈小尉*，孫競瀚

（1.山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東濟南250000；2.山東第一醫科大學（山東省醫學科學院），山東濟南250000）

0 引言

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的提出旨在激發鄉村發展活力，促進農村經濟發展，而農村社會養老保障是農村經濟和社會發展的重要保證。養老問題一直是備受我國社會和政府關注的一大熱點問題，關系到全面建設小康社會，事關社會公平與穩定，影響國民經濟發展水平。在這一背景下，隨著老齡化現象的愈發嚴重，農民對養老保障的需求、服務以及觀念等都發生了變化，農村養老矛盾日益尖銳。要想促進鄉村全面發展，讓農民安居樂業，就必須重視農民的養老保障問題，使農村不僅在制度上保障農民生活，還要在經濟文化上下功夫，從根本上不斷解決農民的養老問題。

1 農村現有主要養老模式及問題

1.1 農村家庭養老

家庭養老模式是我國農村養老最普遍的方式，是中華傳統美德的具體表現形式。家庭養老是指老人們可以生活在自己熟悉的環境中，依靠子女提供養老保障。農村家庭養老經濟花費比較少，不僅對子女的經濟條件要求比較低，而且子女能夠給父母更多的精神照料和心理慰藉［1］。

不足之處：在勞動力不斷流失，空巢化日益加劇的今天，家庭養老模式首當其沖，在菏澤等人口輸出大市，照顧缺失是家庭養老模式比較普遍的現象。隨著二孩政策的放開，中國農村家庭由“4-2-1”模式向“4-2-2”模式轉變，家庭撫養經濟壓力推動著松散的家庭養老模式向更加集約經濟的養老模式轉變。

1.2 農村社區養老

根據2015年的《社區老年人日間服務基本要求》則將其修改為“社區老年日間照料中心是為社區內自理、半自理老年人提供膳食供應、個人照料、保健康復、精神文化、休閑娛樂、教育咨詢等日間服務的養老服務設施”。

根據社區養老含義，相關學者對一些概念要素也達成了共識：一是日間照料的地點應坐落在社區層面，滿足社區老年人在地老化需求；二是服務內容的多元化，除了為中心內老年人提供整合型服務之外，還為居家老年人提供拓展性服務；三是日間照料中心的接受人群有著一定的限制，針對功能障礙者入住社區日間照料中心需經過嚴格的評估［2］。

面對空巢化、老齡化帶來的農村老年人口養老雙重壓力，各地積極發展社區集中養老模式破解農村“空巢老人”養老難問題，大力興建日間照料中心和幸福院，滿足了老年人養老不離家的意愿。

不足之處：在日間照料中心的運行過程中存在以下幾個方面的問題。在當前廣大農村地區經濟發展水平低下的客觀實際下，農村社區養老完全依靠村集體、政府組織的籌資才能實現社會化養老運轉。

政府為建設日間照料中心投入大量資金，但農村社區養老設施的運營、人員使用尚缺乏成型措施。正如《問政山東》中曝光的濰坊地區日間照料中心空置現象，問題極具代表性。此外，已有農村社區養老機構工作人員多是缺乏專業護理知識的農村留守婦女，農村社區養老模式中專業養老護理人員較為短缺，對于有自理能力和半失能老人，能夠給予留守老人更好的日常生活照料，但對于失能老人的日常護理，社區養老模式難以達到其目的。

1.3 醫養結合模式

“醫養結合”是指醫療資源與養老資源相結合，實現社會資源利用的最大化。其中，“醫”包括醫療康復保健服務，具體有醫療服務、健康咨詢服務、健康檢查服務、疾病診治和護理服務、大病康復服務等；“養”包括生活照護服務、精神心理服務、文化活動服務等。“醫養一體化”的發展模式，是集醫療、康復、養生、養老等為一體，將養老機構和醫院的功能相結合，把生活照料和康復關懷融為一體的新型養老服務模式［3］。從醫養結合養老模式的定位來看，更利于提高老年人的生活質量和養老品質。與傳統的農村養老模式相比，作為新興模式的醫養結合模式具有很多優點：第一，醫學資源與養老服務的結合，能有效解決失能或半失能老人的長期養護治療。第二，從基層醫療資源的應用角度，養老服務的開展有利于盤活以衛生院為代表的中小型醫療資源，鞏固基層衛生醫療體系，提高財政資金有效利用率。

不足之處：醫療資源本身的專業性、醫療主體的積極性、社會接受意愿及程度都是影響醫養結合養老服務模式在農村開展的重要影響因素。在農村層面，受制于經濟、人才、扶持政策等因素影響，民營醫養結合機構發展還處在萌芽階段，醫養結合養老模式的主要實施機構是鄉鎮衛生院，其本身的缺點影響了養老功能的發揮。一方面，鄉鎮衛生院醫療資源配置水平普遍較低，醫療技術在農村群眾中認可度不高，從根本上影響了群眾對鄉鎮衛生院“醫養結合”養老服務的接受度。另一方面，受制于資金、人才、政策等方面的限制，近年來鄉鎮衛生院執業(助理)醫師持續減少，人力結構仍不合理，護理人員相對更少。在當前雙向轉診實現“慢病”“康復”回基層、鄉鎮衛生院開展“醫養結合”的新形勢下，護士隊伍的作用無可替代［4］。按照現有的60周歲以上老年人人口在總人口中占比，在一般得鄉鎮規模3萬人口計算，老年人口就達6 000多人規模，對衛生院的工作強度是一個極大的挑戰，極大地限制了醫養結合模式服務方式的多樣性，須盡快補充完善并不斷加強護士隊伍建設。在不改革現有經濟條件、人才引進、扶持政策、薪酬制度的情況下，農村“醫養結合”養老模式作用發揮，很難做到有的放矢。

2 對策建議

2.1 加大國情教育，做好宣傳引導工作

轉變農村群眾養老觀念勢在必行。廣泛地開展養老意識宣傳，開展農村老齡化國情教育，通過各種社會媒體、村鎮宣傳欄等形式，結合現階段我國經濟社會發展情況，宣傳農村養老服務新觀念，逐漸轉變農村陳舊的養老觀念。

中國經濟進入新常態，農村舞臺大有可為。習近平總書記指出現在市場要素雙向流動、城鄉之間流動更加活躍了。不僅是本土大學生返鄉，也有很多海歸到鄉村去尋找創業機會，鄉村、現代農村農業發展的空間仍然是一片大有可為的土地。

2.2 激發農村土地活力，提升農村經濟造血功能

農村養老問題歸根結底是經濟問題。農村養老服務體系的建設，必須充分考慮農村的經濟實力。現階段，受到農村集體經濟薄弱、農村老年人支付能力不強、農村養老消費觀念等因素影響，農村養老服務市場供給與需求存在嚴重的不匹配問題。一方面是農村養老產業亟須提升，另一方面現有的養老機構床位空置率居高不下，究其根本原因，養老對象及其家庭支付能力才是其選擇養老方式的根本因素。

土地是農村養老群體的主要經濟收入來源，一旦他們失去勞動能力，生活也就失去了保障［5］。農村土地具有社會保障功能，對維護農村的社會穩定和經濟安全起著重要的作用。隨著鄉村振興戰略的實施，對農村土地發展提出新的要求，各地區應結合自身實際情況，轉變農業發展方式，適應現代農業發展規律，推動農村產權制度改革，鼓勵引導社會工商資本進入農村產業，培育新型農業經營主體，發展特色種養殖、休閑農業等高效農業，通過集體資產股權量化，促進農民身份向股東身份的轉變，切實發揮土地收益對農民基本養老的保障作用。

2.3 吸引人才返鄉創業，壯大養老服務經濟基礎

現階段，提升現有的農村養老模式，關鍵是人才。各地政府應因地制宜宣傳產業扶持、財政補貼、金融保險、人才激勵、社會保障等政策支持和機制保障，讓務農有錢賺、有保障，讓人們對“農民”認識從身份轉變為職業，逐步引導有能力、有技術、有熱情的人們回歸農村發展農村，讓農民真正成為有吸引力的職業。

通過產業發展、服務完善、政策支持等多種措施，吸引技術人才、管理人才返鄉創業，進而帶動鄉村產業升級、管理升級和效益增加，形成鄉村產業強、人氣旺、鄉村再建的新局面，進而鞏固中國農村養老基礎。

加強農村職業教育，夯實做大農村經濟體的人才儲備，通過與職業護理院校、家政服務機構合作培養專業化養老服務人才，形成規模化、產業化養老服務人才體系，發展農村養老產業，改善“醫養結合”中衛生院養老服務人員不足問題。

2.4 農村養老服務供給多元化

養老服務體系包括服務的公益性與服務的經濟性兩方面。服務的公益性表現在社會主義經濟的發展為了人民，依靠人民，發展成果由人民共享，在農村養老體系中，不讓一位群眾掉隊。服務的經濟性要求在社會主義初級階段，經濟基礎還不夠強大的時候，應充分發揮市場在資源分配中的基礎性作用，遵循農村養老服務市場的運行規律，調動各類社會資源投入到農村養老服務體系。農村養老服務對象需求的多樣化要求養老服務供給的多元化，充分考慮到農村被撫養對象的經濟條件，建立包含個人、政府、社會營利組織與非營利組織共同參與的多層次養老服務機構，提升農村養老品質。供給主體的多元化能緩解國家的財政壓力，提高老年人的生活水平，滿足老年人的多樣化需求，完善養老服務體系。

2.5 立足城鄉居民基本養老保險，加強推廣商業養老保險

樹立自我養老意識，破除我國農村大多數居民依靠兒女、政府、社會養老的傳統思維。正視經濟基礎差異，對濟南、青島、煙臺等農村家庭供養水平較高的地區，在鞏固城鄉居民養老保險制度基石作用的同時，積極學習美國、德國、日本等發達國家做法，政府與保險企業合作推行發展適合本地區的個人年金、自愿養老保險等商業養老金融產品。

2.6 堅持以需求為導向，發揮政府在農村養老體系建設主體地位

農村養老服務作為一項重要的社會福利事業，必須以政府為主導，堅持以百姓的實際需求為工作導向。在農村地區，經濟基礎相對較差，養老服務的市場參與度小，如果沒有政府的主導，因為經濟因素必將影響到農村養老服務的質量。2019年9月，山東省民政廳發布了《山東省養老服務條例（草案征求意見稿）》，條例指出：縣級以上人民政府應當根據國土空間總體規劃和詳細規劃，安排養老服務設施年度用地計劃。政府舉辦的敬老院、福利院等養老服務設施用地，應當采取劃撥方式供應；其他非營利性養老服務設施用地，經依法批準可以采取劃撥方式供應。營利性養老服務設施建設用地，可以采取出讓、租賃等方式供應。符合國家和省規定要求的，可以使用農村集體建設用地建設養老服務設施。為適應農村老齡化發展進程，鄉鎮政府機構應相應的調整機構設置，開設專職的養老產業部門，積極構建以村鎮為主體的農村養老體系建設，將養老服務產業納入鄉村振興建設的總體規劃中，進行系統性、前瞻性的制度設計。同時，設立養老健康醫療產業引導基金，為開辦農村養老機構的社會力量提供信貸支持和融資平臺，在政府的主導下，加大土地、稅收、財政方面政策扶持，完善運行監管機制，推動農村產業創新，鼓勵金融、醫藥、地產等企業進入農村養老市場，探索生態康養模式、旅游康養模式，發展PPP模式農村養老服務產業。充分利用農村閑置集體經營性土地、廢棄廠房、林地等土地資源，以地做資本積極引進有資質、專業化的民間養老機構投身農村養老事業，通過發展農村養老服務產業，提高本地區養老服務質量，降低服務價格。創新基層用人機制，在農村社區養老、衛生院醫養結合項目面向社會開設農村養老服務的公益性崗位，調動專業護理人才參加農村養老服務積極性。

3 結語

農村養老服務模式的探索是鄉村振興戰略下維護農村經濟社會和諧穩定的基礎，這既需要政府對營利組織和非營利組織在財政補助、政策扶持、人才培養等方面給予極大的支持，也需要養老體系下的每一位成員的參與。充分調動各種要素壯大農村集體經濟基礎，提高農民收入是解決農村養老的根本途徑。