民族事務治理能力現代化的歷史探索
——以1952-1953年民族政策檢查為中心

張少春

（中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京 100081）

中國共產黨第十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。已有的研究主要面向未來，希望在將來建成某種“現代化”的治理體系和治理能力。而忽視了中國共產黨在領導中國革命、建設、改革的各個時期不斷進行治理實踐，推進治理體系建設探索，發展適應時代要求的治理能力，也是一個不斷“現代化”的歷史進程。因此，討論治理體系和治理能力現代化不僅要向前看，還要回溯歷史，了解源頭和歷史基礎，總結梳理出中國特色社會主義制度及其執行能力發展的歷史。新中國成立初期的一系列制度建設和民族工作實踐奠定了中國特色解決民族問題正確道路的制度基礎和政策體系。同時，通過一系列工作實踐保障了制度的確立和政策的落實，在當時條件下提升了民族事務治理能力，奠定了人民民主國家政治條件下民族事務治理現代化的堅實基礎。1952年到1953年在全國范圍內開展的民族政策執行情況檢查，正是在當時嶄新的治理體系基礎上提升治理能力的重要事件。本文將梳理此次檢查的過程以及檢查如何改進當時的民族工作，揭示其間中央與地方的往來互動、制度與實踐的激蕩發展，為理解中國共產黨建設民族事務治理能力現代化的歷史基礎提供一個案例。

一、1952年前后的民族工作

理解1952年到1953年民族政策的執行情況檢查，必須回到新中國建立之初的民族工作實踐中，回到當時的時代環境去。1949年經中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》 確立了民族平等、民族團結的基本原則，規定了民族區域自治的基本制度，奠定了人民共和國處理民族問題的基本原則和基本制度。在這一基礎性綱領的指引下，新中國在制度建設、政策制定等方面進行了廣泛的探索與實踐。

《共同綱領》規定“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治”[1](P1)，確立了民族區域自治這一解決民族問題的基本制度。根據這一基本制度的設計，新中國初期立足于少數民族聚居區和雜居區的差異，分別實施了區域自治和民族民主聯合政府兩種方案。1951年2月中央政府發布《中央人民政府政務院關于民族事務的幾項決定》，其中第一條就要求“各大行政區軍政委員會（人民政府） 須指導各有關省、市、行署人民政府認真地推行民族區域自治及民族民主聯合政府的政策和制度”[1](P13)。同年3月22日的《人民日報》社論對這兩方面的制度規劃進行了具體闡釋。少數民族聚居地區實行的區域自治即“各民族在共同綱領基本精神和中央人民政府統一領導之下，按照他們的大多數人民的意志，經過他們所愿意采取的形式，去管理本民族自己的事務……經過人民代表會議建立自治機關”；民族民主聯合政府建設主要在民族雜居地區展開，需要通過各民族參與的人民代表會議，實現各民族共同參與的聯合治理[1](P16)。1951年10月23日召開的中國人民政治協商會議全國委員會第三次會議上，周恩來在政治報告中強調兩種方案必須“依據民主集中制和人民代表會議制的基本原則”[1](P3)。

在基層政權建設過程中，民族區域自治地方廣泛建立。根據1951年所作的統計，新中國成立兩年后西北地區已建立了8個自治區；西南地區已建立85個自治區，163個民族民主聯合政府；中南地區建立了6個自治區，2個民族民主聯合政府。“總計全國各地，兩年來已建立民族自治區一百一十三個，民族民主聯合政府一百六十五個，大的相當于專區，小的相當于縣、區和鄉”[1](P100)。到了1952 年6月，全國范圍內已建立民族自治區130個，其中既有相當于專區或縣的，也有相當于區或鄉的；建立民族民主聯合政府200多個[2](P92)。在廣泛推行民族區域自治制度建設的同時，民族自治地方的整合也同時進行。1952年10月，全國已建成省級的內蒙古自治區，30個專署區級至鄉級的民族自治區人民政府，51個專署區級至鄉級的民族民主聯合政府[1](P2)。到了1953年3月，全國范圍內建立了縣級及以上民族自治區47個[2](P100)。看似自治地方的數量在減少，實際上反映的是民族區域自治制度的規范和完善，全國范圍內的民族區域自治地方逐步納入了全國統一的行政體系。

《共同綱領》規定“人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業”[1](P1)，明確了各級人民政府推動民族發展的主要方向。根據《共同綱領》的精神，1951年《中央人民政府政務院關于民族事務的幾項決定》就明確提出了培養少數民族干部，召開有關少數民族的衛生、教育及貿易三個專門會議。迅速開展針對少數民族的衛生、教育和貿易等工作，不僅是人民政權改善民族關系的要求，也是當時少數民族群眾對于人民政權的迫切希望。1950年赴北京參加第一次國慶節的少數民族代表團通過中央人民政府民族事務委員會提出的要求中，就包括了“各民族的區域自治要快點進行”“多辦民族學校，大量培養干部”“多用少數民族的文字出版書報和翻譯著作”“多給各區衛生和醫療設備”“加強貿易工作，把少數民族的土產輸出，生活必需品輸入”[1](P24)等方面。1951年1月26日，沈鈞儒在代表西北訪問團向政務院提交的報告中提及，西北少數民族的希望包括經濟上“發展鐵路交通，便利物產交流”等；文化教育上“發展各民族語言文字，用各民族語文出版書籍、雜志、報紙，尤其是各民族文字的教科書更感迫切需要”等；醫藥衛生上“實行免費的醫療制度，更盼在衛生人員、醫療設備上，尤其是在撲滅性病及發展獸醫上予以協助”等[1](P34-35)。可見，圍繞這些方面開展工作既是黨中央的要求，也是各地各民族對于人民政府的期望。

政治方面，為了更好地實現各民族當家作主，大力推進民族干部培養。早在1950年11月，政務院就批準了《培養少數民族干部試行方案》，提出“從中央至有關省縣，應根據新民主主義的教育方針，普遍而大量地培養各少數民族干部”[1](P6)。立足于民族區域自治廣泛推進的現實需求，《方案》對于當時條件下少數民族干部培養的課程方案、教學語言、機構設置、經費來源、學生待遇均作出了細致的規定。新中國成立兩年后，西北、西南、中南軍政委員會及東北人民政府委員會中共有少數民族委員26人，各省市人民政府委員會中共有少數民族委員100多人[1](P100)。據統計，脫離生產的少數民族干部西北地區有27000多人，西南有18000 多人，內蒙古有10000多人，東北有7000多人，綏遠有1000多人[1](P105)。

經濟方面，為了快速改善人民生活，突出民族地區的貿易工作，1951年8月率先召開了全國民族貿易會議。會后《中央人民政府貿易部關于全國民族貿易會議的報告》確定了當時在民族地區開展貿易工作的方針和政策，包括“根據不同情況有計劃地積極地建立與發展國營貿易企業機構”“團結正當私商”“貫徹公私兼顧、公平合理的價格政策”“積極訓練與培養少數民族貿易干部”[1](P65-67)等方面。在實行了一系列政策措施之后，民族地區日用品供應和物產銷售均有了明顯改變，初步改善了少數民族的經濟生活。新中國成立兩年后，土特產價格較解放前提高了1～4倍，有些物產甚至提高了10多倍；各地貿易部門在民族地區已先后設置了750個企業機構；吸收了1700多個少數民族干部參加貿易工作[1](P102)。

衛生方面，為了解決民族地區缺醫少藥的問題，突出衛生機構建設和防疫工作，1951年8月召開了全國民族衛生會議。會議在研究民族地區主要疾病和衛生工作情況的基礎上，確立了當時衛生工作的計劃和政策。包括“逐步建立衛生機構”“配備與培養衛生干部”“分別地區及疾病的實際情況，實行收費、減費、或免費治療”“要求首長負責”[1](P77-79)等方面。此次會議還通過了《關于建立和發展少數民族地區衛生工作的決定》 《少數民族衛生工作方案》等文件。新中國成立兩年期間，中央人民政府先后派出8個防疫大隊和醫療大隊幫助少數民族群眾建設衛生事業。各地方人民政府也相應組織了防疫隊，西北有6個，西南有26 個，中南有11個，內蒙古有11個，綏遠有2個。各民族地區的衛生機構也逐步建立，西北建成衛生院（所） 80所，西南建成衛生院（所） 161所，內蒙古建成衛生院（所） 25所[1](P103)。

教育方面，為了發展少數民族教育，突出教育體制建設工作，1951年9月召開的第一次全國民族教育會議明確了少數民族教育的總方針為堅持新民主主義。會議還提出了多項具體的工作安排，包括“在中央人民政府教育部和有關的各級人民政府教育行政部門，建立少數民族教育機構”“少數民族教育目前應以培養少數民族干部為首要任務”“少數民族學校的教學計劃，教育大綱應以中央教育部的規定為基礎”“少數民族教育中的語文問題”“少數民族地區的教育經費”[1](P72-74)等方面。會議還通過了《關于加強少數民族教育工作的指示》等4個文件草案，提出了針對少數民族教育行政機構、少數民族師資、少數民族學生的具體政策。在這些正確政策作用下，少數民族教育也取得了顯著的成績。新中國成立兩年后，全國民族地區已有大學1所，學員480人；小學9100 所，學生866000余人；中學130多所，學生35600 余人[1](P103)。

新中國成立到1952年，民族事務治理的制度建設、政策設計與落實取得了顯著成就。民族工作迅速打開局面得益于人民政府軍令如山的執行力，但隨著民族工作的體系化和深入開展，對治理能力提出了更高的要求。在民族工作領域之外，當時新中國還陸續開展了土地改革和民主改革、鎮壓反革命運動、抗美援朝運動、“三反”“五反”運動和第一個五年計劃等重要政治活動。因此，民族政策的執行情況，民族事務的治理能力就不僅關系到民族工作，還會對各個方面的全局性工作產生影響。民族政策執行情況的檢查就是在這樣的歷史背景下提出的。

二、民族政策執行情況檢查的發起

民族地區基層政權建設不斷推進，民族政策體系逐漸建立，顯示新中國逐步建立了一套新的民族事務治理體系。但在這個過程中也出現出一些新的問題，主要是政策執行和思想認識問題。1950年董必武在總結建國1年的民族工作時，就指出：“我們政府中亦有少數工作人員在執行政策中發生偏差或在工作作風上有缺點，使得我們在民族團結工作上在某些地區曾遭到困難和阻礙。”[2](P6)1951年12月，李維漢在總結民族區域自治施行情況時，進一步提出當時無論是漢族還是少數民族對于實行民族區域自治均有誤解和疑問，阻礙了民族政策的正確推行[1](P86-87)。王維舟也在這次會議上指出了西南地區存在“有些干部對于民族民主建政的重要意義認識不足，認為‘無此必要’‘徒添麻煩’，顧慮‘民族分裂’‘鬧民族獨立’，因而強調條件不夠，消極拖延”等現象[1](P127)。李德全在1951 年11月《中央民族訪問團訪問中南地區少數民族的總結報告》中整理了中南地區干部隊伍對于民族民主建政問題的三類錯誤認識，并提出“要進行民族民主建政工作，首先要糾正這些不正確的看法，統一干部思想”[1](P56)的建議。1952年8月13 日《人民日報》 社論將這些情況總結為：“最主要的問題是某些干部忽視各民族的特點，不善于把共同綱領的基本精神和各個民族地區的具體情況相結合，而簡單地搬用漢族地區的經驗和辦法。”[1](P181)

這些問題的背后，首先是執行能力的問題，即干部隊伍的問題。干部隊伍中對于區域自治制度和民族政策存在的認識不清和執行不力，存在于漢族干部和少數民族干部兩個方面。烏蘭夫在1952 年8月8日向中央人民政府委員會報告《區域自治實施綱要》草案時指出，漢族干部如果對于民族區域自治缺乏全面正確的認識，就會產生“民族壓迫已經取消，民族平等已經實行，還要實行區域自治嗎”等錯誤認識。而少數民族中也有誤解，比如“區域自治是獨立自主，不要上級人民政府的領導”[1](P173-174)。不同層級的干部之間因為經歷、經驗的差異，在政策執行過程中也會表現出差別。張執一在1951年12月總結中南地區民族工作時指出，當時民族地區的干部隊伍以縣鄉為線可以分為兩種。其中縣級以上行政部門的干部多是外來干部，很少甚至從未接觸過少數民族，容易滋生大民族主義，例如在政權建設上“有的同志認為要求實行區域自治是少數民族人民在‘鬧分裂’‘鬧宗派’‘人民政府就是為人民的，就是各民族人民的，何必又什么自治不自治。’”[1](P159-160)鄉級以下的部門中干部又多數是本地成長起來的新干部，不自覺地會產生狹隘的以本民族為中心的錯誤思想。根本上來說，上述政策執行過程中出現的問題正是治理能力的問題。在制度建設、政策建設快速推進的同時，政策執行者和執行能力的問題就浮出水面了。

民族工作領域出現治理能力問題的同時，中央還陸續推動了一系列重大的制度建設活動。1952 年2月22日政務院第一百二十五次政務會議通過了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，后來8月8日中央人民政府委員會批準了這個《綱要》。同次會議還通過了《關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》 《關于保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》。為解決已有的政策執行問題，落實中央新的制度設計和治理體系規劃，教育干部隊伍宣傳民族政策就成為亟待處理的議題。

為了推進治理體系建設的新內容，1952年8月13 到14日《人民日報》 先后刊發了上述法律法規，并輔以烏蘭夫和李維漢的專門報告。8月18日，中央人民政府政務院發出關于學習民族政策的通知。通知強調這三個文件是依據建國3年來民族工作的經驗和《共同綱領》 的原則而制定的，提出“需要在各有關地區開展一個民族政策的學習運動”[3](P90)。隨后8月23日中共中央轉發了政務院的通知，并要求有關地區、部門將在學習過程中發現的問題報告中央。可以看出，這次民族政策學習運動有兩點值得注意：一是學習的內容以3個文件為中心，并要求結合李維漢與烏蘭夫的專門報告；二是開展的范圍限制在“有關地區”，而并不是全國。這兩方面在后續的相關運動中都有明顯的變化。

在從上到下開展民族政策學習運動的同時，部分地方也已經開展了當地民族政策執行情況的檢查。1952年7月，中共定西地委根據當地土地改革中存在的問題，發出了《檢查土改當中存在和遺留問題的通知》，要求注意民族政策執行情況和民族團結情況。根據這個通知，中共靖遠縣委在檢查打拉池鄉的上三村后，發現當地存在民族政策執行不準確的現象，甚至有民族歧視事件[4](P102)。

中共定西地委在接到靖遠縣委工作組的匯報后，在轄區各縣進行了通報，并要求各縣立即進行一次貫徹民族政策的深入檢查。甘肅定西地委在靖遠縣二區打拉池鄉檢查的基礎上完成了一份《關于執行民族政策情況的檢查報告》 （以下簡稱《報告》）。《報告》指出當地民族關系出現問題主要是因為民族政策貫徹不到位，“由于貫徹民族政策很差，回漢團結仍未基本解決，干部及漢民大民族主義殘余思想仍深”[5](P521)。《報告》最后特別提出，“民族政策宣傳不夠，漢民認為事事要照顧回民，共產黨的政策優待回民，不平等。回民只知道有宗教自由，加上過去具體工作中的偏差，對我黨的民族政策認識很差。總之，過去民族工作口頭講得多，具體貫徹差，布置多，檢查少。以上情況，各縣一定均存在，我們已指示各縣委，立即組織較強干部，進行一次深入檢查提出今后工作意見報告地委”[5](P522)。

1952 年8月22日，中共定西地委將這份報告上報甘肅省委，甘肅省委在轉發各地委時提出了“望各地委都能像定西地委一樣將民族政策執行情況進行一次深入檢查，認真解決發現的問題，并將檢查結果報告省委”[5](P520)的要求。8月27日甘肅省委將這個報告上報西北局，西北局批示：“望有關黨委亦能在民族雜居地區，認真檢查一次民族政策執行的情況，訂出切實改進辦法。”[5](P520)9月4 日西北局進一步將該報告上報中央。就這樣，中共靖遠縣委在自發的民族政策執行情況檢查中發現的問題被傳遞到了中央。而這份來自地方的報告之所以引起中央注意，是因為8月23日中共中央剛剛指示各地在干部中開展一次民族政策的學習運動。這份來自基層土地改革過程中民族政策執行情況的報告切中了當時中央關注的焦點。而且報告中詳細的細節顯然比之前各地反映的宏觀問題更能引起毛澤東的重視，他向來看重“解剖麻雀”式的調查研究。

圍繞定西地委的報告，中共中央政策研究室起草了《中央批轉甘肅省定西地委執行民族政策的檢查報告》，并于1952年9月16日批轉各地方。《報告》中要求：“中央希望西北、西南、中南每個有少數民族聚居或雜居地區的縣委及地委都和甘肅靖遠縣委及定西地委一樣，于切實檢查所屬區鄉的工作情況后，向中央寫一個報告。”[5](P520)根據這份文件，民族政策執行情況檢查在相關地區陸續地開展起來。

地方實踐形成的經驗教訓同中央的工作安排聯系起來，推動了新中國第一次民族政策執行情況的檢查。目前的研究將1952—1953年民族政策執行情況檢查的起點確定為1952年9月16日中央向各地轉發定西地委的報告。這是自上而下的視角，應該認識到，任何政策的出臺都不是中央突然提出的。也不能將8月22日定西地委將報告層層上報作為起點，具體的事件或基層的行動雖然起到了引線的作用，但只有同中央的治理體系運作結合起來，才能啟動一個全國范圍內的政策執行過程。第一次民族政策執行情況檢查的啟動，正是中央發動的民族政策學習運動同基層政府提供的實踐經驗相碰撞的結果。

三、民族政策執行情況檢查的展開

此次民族政策執行情況檢查也不是單純地由中央發動地方執行政策的過程，而是中央與地方密切互動，不斷調整檢查范圍和檢查內容的政策實踐。從1952年9月中央指示開展民族政策執行情況檢查，到1953年7月第四次全國統戰工作會議召開，其間檢查先是在西北、西南和中南等少數民族人口集中的區域展開，后來又擴展到少數民族較少地區。檢查的內容也從對民族政策的具體執行情況擴展到對黨內存在的錯誤思想傾向的認識，從而豐富發展了中國共產黨反對“兩種民族主義”的理論方法。

根據1952年9月16日文件的要求，各地陸續開展了對民族政策執行情況的檢查。例如，12月27日，中南行政委員會發出檢查民族政策執行情況的指示，要求“以《共同綱領》第六章以及《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》 《政務院關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》《政務院關于保障一切散居的少數民族成份享有民族平等權利的決定》為檢查的依據”。檢查內容主要包括“關于實行民族區域自治；關于民族地區政治、經濟、文化工作；關于民族關系等方面的問題”[6](P35)。

地方在檢查過程中發現的問題不斷上報，特別是民族聚居區之外的少數民族人口較少地區的情況引起了中央的重視。西康省鹽邊縣委的檢查報告提出了少數民族較少或很少地區的民族關系和政策執行問題。在前期此類報告的基礎上，12月16 日中央發出《關于少數民族較少地區必須檢查民族政策執行情況的指示》，指出“少數民族較少的地區，最易發生不尊重少數民族風俗習慣、忽視或侵犯少數民族利益的事，因此必須提起注意”[6](P35)。前期的檢查中發現，這些地區民族政策執行不力的原因“主要是那里的黨委和干部錯誤地以為他們那里的少數民族很少，‘已經沒有問題了’或‘問題不大’，因而不注意研究和貫徹黨的政策，忽視民族工作所致”[4](P103)。在這樣的判斷基礎上，中央決定在9月《指示》所要求的聚居區、雜居區以外，“專門進行一次民族政策執行情況的檢查……在少數民族較少甚至很少的地區也是必要的，不可缺少的”[4](P103)。至此，這次檢查由西北、西南和中南的民族地區擴展到了全國范圍，由此全國大部分地區都先后進行了民族政策執行情況的檢查。

在各地的檢查報告中，張執一于1953年1月30日提交的反映河南情況的報告引起了中央的重視。報告提出河南省回漢民族關系存在明顯問題，主要表現為“不尊重宗教信仰自由及生活習慣”“民族間新的互相尊重互相團結的關系還未全面建立起來”“回民群眾對民族的前途仍有顧慮”[7](P130-131)等問題。在提煉當時河南執行民族政策所存在的六方面問題之后，他的報告分析這些現象的原因是漢族黨員、干部和人民中間仍然存在著嚴重的大漢族主義思想，妨礙了民族政策的貫徹執行。因此該報告建議“在全省范圍內進行一次民族政策的學習和檢查，批判大漢族主義的思想和行為”，并希望通過學習檢查在干部和群眾中樹立黨的宗教政策和民族政策[7](P130-131)。隨后馬杰在2月21日提交給中央人民政府民族事務委員會的報告中建議在河南的民族工作中重申民族區域自治、尊重民族習慣、解決民族發展問題等基本的民族政策。該報告提出的第一條建議也是“在全省范圍內開展一次民族政策的學習和檢查，求得民族政策的落實”，并具體提出了召開團結會的工作方式[7](P131-132)。

中央在收到張執一的報告之后，又聽取了馬杰的匯報，對中南行政委員會派出到河南檢查訪問的成果給予了肯定。兩份報告也引起了毛澤東的重視，他先后在3月16日和27日對此進行了批示。毛澤東在3月16日修改中央指示時，對此類問題進行了定性。他提出“張執一、馬杰兩同志的報告所反映的問題，以及二三年來在各地所發現的問題，都證明大漢族主義幾乎到處存在”，各地檢查中反饋的問題“并不是什么大漢族主義的殘余的問題，而是嚴重的大漢族主義的問題”[7](P128)。這是中央在此次檢查中首次提出反對“大漢族主義”的性質問題。為凸顯這一判斷，毛澤東專門將指示的名稱修改為《中央關于在民族問題上在黨內和人民中進行馬克思主義教育批判大漢族主義具體地解決少數民族中仍然受歧視受痛苦的問題的指示》。從此開始，這次檢查就不單是民族政策執行情況的檢查，也增加了進行民族政策教育和批判“大漢族主義”的內容，標志著檢查由對單純的民族政策執行情況的檢查轉向了對黨內外錯誤思想作風的檢討。

同時，毛澤東對于地方的檢查工作也作出了具體要求，如對于已經發現問題的河南，要求“對大漢族主義思想，應進行嚴肅的批評，并向干部和人民進行民族政策教育”[7](P127)。對于其他省區，則要求派出熟悉民族政策的干部“率領訪問團，前往訪問，認真調查研究，幫助當地黨政組織發現問題和解決問題”[7](P128)。為了擴大檢查的影響，廣泛教育干部和群眾，毛澤東還提出“應在報紙上根據事實，多寫文章，進行公開的批判，教育黨和人民”[7](P129)。應該說，毛澤東的批示并不單是基于河南的兩份報告，而是檢查以來甘肅、新疆、西康多地所發現問題的匯總分析。關于反對“大漢族主義”和深入檢查執行情況的部署，也推動全國的檢查進入了新的階段。

1953 年3月15日，中共中央轉發了西北局對甘肅臨夏縣檢查民族政策執行情況報告的批復。文中指出領導機關是否重視民族工作和民族政策執行情況是決定民族關系好壞的重要因素[6](P39)。西北局在給甘肅省委的復文中指出，“根據臨夏縣的檢查報告，目前存在于漢族干部和漢族群眾中主要的是殘余的大民族主義傾向”[7](P141)。毛澤東于3月19日在這句話之后批注道：“在民族平等還未基本實現，民族隔閡還未基本消除的地方則大民族主義還是嚴重地存在，不能說只是殘余。”[7](P140)這個批注指出當時主要的錯誤思想是“大漢族主義”，進一步明確了檢查要以反對“大漢族主義”為指導。

總之，1952年到1953年開展的民族政策檢查工作可以分為4個階段。首先是1952年8月推動的民族政策學習運動；第二階段是9月啟動的民族地區政策執行情況檢查；第三階段是12月擴展到全國民族人口較少地區；最后是1953年3月開始的以反對“大漢族主義”為主題進行檢查。每一個階段都是由地方上報的具體情況報告所引發，然后中央根據全局情況及時進行調整，展現了中央和地方的密切互動。

四、民族政策執行情況檢查成為治理體系的組成部分

經過全國各地廣泛的檢查教育，中央層面的總結也提上了日程。1953年5月27日，中央統戰部發出“關于1953年度全國統戰會議議程及其他事項”的通知。《通知》將“民族政策執行情況的檢查總結”列為會議的第二項主要議題[8](P123)。1953 年6月25日第四次全國統戰工作會議召開，至此這次民族政策執行情況檢查在全國范圍內基本結束。中央共收到地方黨委關于民族政策執行情況的檢查報告192份，包括大區報告8份，省級報告46份，專區報告51份，縣級報告75份，市報告12 份[8](P165)。

這次會議上中央統戰部提交了《關于黨的民族政策執行情況的初步檢查》，毛澤東特別提出將主題改為《關于過去幾年內黨在少數民族中進行工作的主要經驗總結》 （以下簡稱《總結》），可見他不僅將這項工作視為民族政策執行情況的檢查，更看重通過檢查總結提煉建國初期民族工作的經驗教訓。在“講清了一些思想問題和策略問題”的基礎上，毛澤東、劉少奇認為這個報告“是綱領又是政策”[8](P127)。

《總結》 從推行民族區域自治、民族地區土地改革、少數民族黨建工作、培養少數民族干部、少數民族上層統戰工作、少數民族宗教信仰問題、處理民族地區的叛亂7個方面總結了建國初民族工作領域的經驗教訓[8](P173-188)。在此基礎上，《總結》 專題論述了如何“糾正一部分漢族干部中的大漢族主義、主觀主義與命令主義的思想作風及防止地方民族主義思想”。該《總結》 還指出在進行馬克思主義和民族政策教育、批判大漢族主義思想、進行系統調研和研究工作、加強民族工作、全局性部署或決定等方面，均應根據民族情況做出具體的安排，還要經常開展檢查與總結工作，并要加強黨的團結和不斷改進民族工作的具體方法[8](P188-191)。

這份《總結》經全國統戰工作會議通過后，又幫助一些地方進一步檢查總結了各地的民族政策執行情況，形成了新的檢查報告。匯總這些信息，經修改的《總結》于1954年10月24日批示下發全國。中央在批示下發《總結》時，認為這個報告具有兩方面的重要意義：一是立足于檢查“系統地總結了過去幾年內黨在處理民族問題方面的主要經驗”；二是依據過渡時期總路線“正確地闡明了過渡時期黨在民族問題方面的任務和政策”[8](P164)。首先，它是“向后看”的成果，總結了建國初期民族工作領域取得的經驗和教訓。再者，又是“向前看”，通過中央將《總結》批示下發各地，此次民族政策執行情況檢查又具有了改造民族工作的重要意義，指明了過渡時期民族工作的路線和方法。《總結》 將檢查作為改進民族政策執行的重要經驗，明確提出“這次民族政策的學習和執行情況的檢查的經驗證明，結合政策學習，有重點地自上而下地檢查與總結工作，是幫助領導機關發現、解決問題，教育干部和改進工作的有效辦法。因此今后一切有關的黨、政領導機關應把檢查與總結民族政策執行情況和民族地區的其他的工作，定為自己的經常任務之一”[8](P191)。

中國共產黨推動以檢查促進民族事務治理的努力并沒有止于1953年。此次檢查也具有一定的局限性，“基本上限于各有關民族地區和有關部門，其他許多業務部門，包括中央的一些部門在內，并未受到民族政策的教育”[4](P105)。比如隨后的1954 年6月，中央林業調查隊在甘肅甘南州調查期間，隨意居住寺院，引起了宗教人士的不滿。鑒于此，中央在9月5日就此事件指示“過去有些在少數民族地區進行調查、勘測的單位，只顧執行任務，不管民族政策，有的甚至違法亂紀，對少數民族侮辱歧視，造成了對黨極不利的政治影響。這是必須嚴加糾正的……各部門派往少數民族地區的工作隊，必須認真學習民族政策，并以嚴格遵守民族政策為工作守則之一”[4](P105)。這是對1952—1953年民族政策檢查工作的延續，也是一次補充。

20 世紀50年代中期，全國合作化運動迅速發展，同時也出現了不尊重民族特點，照搬漢族地區經驗等問題。基于此，中央在1956年4月14日再次提出進行民族政策執行情況的檢查，要求全國涉及少數民族的各級黨委和解放軍“像1952年到1953 年那樣，進行一次關于民族政策各方面的執行情況的檢查”[6](P84)。隨后的4月25日，毛澤東在《論十大關系》的講話中指出要經常進行民族政策教育和民族關系檢查，并重申“現在應當再來一次。如果關系不正常，就必須認真處理，不要只口里講”[9](P93-94)。中共中央于12月26日又發出《關于進一步開展統一戰線工作檢查和民族政策執行情況檢查的指示》，再次強調了4月14日指示的檢查要求，并明確提出“反對主觀主義、宗派主義、驕傲情緒和大漢族主義，提高思想，糾正各種不良現象，進一步加強統戰工作和民族工作”[6](P95-96)。這次檢查不同于1952年，重點是民族地區在開展土地改革和合作化運動中出現的問題。檢查的方法也有了發展，“一般是先組織干部學習有關的政策文件和材料，并首先由各地領導機關進行檢查，然后組織一些干部到有關地區和部門進行重點檢查”[4](P110)。到1957年7月底青島民族工作座談會召開，標志著此次檢查結束。周恩來在會上所作《關于我國民族政策的幾個問題》的重要講話，系統地總結了檢查中發現的問題。

1952 年到1953年的民族政策執行情況檢查是新中國第一次在全國范圍內開展系統的民族政策檢查，開創了以檢查促進民族事務治理的路徑。這次檢查很大程度上改進了當時和后來的民族工作。通過多次檢查，中央和地方系統地清理了建國初一段時期內民族政策執行方面的問題，宣傳了中國共產黨的民族政策，教育了從事民族工作的干部隊伍。更具歷史意義的是，這次檢查的成功使得民族政策執行情況檢查成為民族事務治理體系的重要內容，對后來民族事務治理體系的完善和治理能力的提升產生了深遠的影響。

五、結語

1952 年至1953年的民族政策執行情況檢查解決了新中國成立初期制度建設同能力建設之間不同步的問題。在思想層面，檢查中發現的問題歸因為“大漢族主義”思想和殘余，為《論十大關系》 《關于正確處理人民內部矛盾的問題》等重要文獻積累了實踐認識，推動了反對“兩種民族主義”等理論的發展；在制度層面，檢查對民族區域自治的基本制度及其堅持，以及民族事務治理體系的完善產生了重要影響，自此政策執行檢查成為提升民族事務治理能力的重要方式；在隊伍建設層面，檢查推動了民族工作干部隊伍建設的深化，對少數民族干部培養、改進工作作風等問題形成了系統的認識。這幾方面，也為當今推進民族事務治理能力現代化提供了借鑒。

回顧民族事務治理體系和治理能力現代化的歷史基礎，可以發現此次檢查只是治理體系和治理能力建設的一個案例。中國共產黨一直善于根據社會矛盾的變化和民族工作的實踐，進行治理體系和政策調整，推動治理能力現代化。不斷地發展理論、完善制度、改造隊伍，實現民族事務治理體系的自我調整，使治理能力符合時代的階段性要求，是中國共產黨處理我國民族問題的成功經驗。重新理解中國共產黨推動民族事務治理體系、治理能力現代化的歷史過程，既有助于汲取歷史經驗提升治理能力，還可以了解黨的民族政策的來龍去脈，破除市面上各種歷史虛無主義的錯誤認識。