鄉村振興視域下地方立法存在的問題及矯正研究

宋才發

（貴州民族大學 法學院，貴州·貴陽 550025）

一、地方立法釋義及主要任務

（一） 地方立法是地方權力機關創制法規的活動

地方權力機關行使地方立法權的法源，源自于《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱《憲法》）和《立法法》 等法律的確切規定和明確授權。1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國地方組織法》，首次明文規定省、自治區、直轄市的人大及其常委會，可以根據本行政區范圍內的實際情況和實際需要制定地方法規。“八二憲法”以國家根本大法的形式賦予地方立法權。2000 年3月九屆人大三次會議，賦予“經濟特區”所在地的市，以“較大的市”的名義行使地方立法權。2015年3月修改的《立法法》，則賦予所有設區的市的地方立法權。地方立法“是指具有立法權的地方國家權力機關，依法制定抑或變動效力不超出本行政區管轄范圍的規范性法律文件的總稱。”也就是說，各省、自治區、直轄市、設區的市的人大及其常委會，都依法有權根據當地經濟社會的實際情況制定地方性法規，用以解決當地經濟社會發展中的實際問題。地方立法權從屬于國家立法權，行使地方立法權的主體不能是中央設在地方的國家機關，必須是也只能是地方國家機關，地方立法是構成國家立法體系不可或缺的重要組成部分。我國“地方立法體系”由一般地方立法、民族區域自治地方立法和國家設立的特區地方立法（“特區地方立法”又分為“經濟特區”立法和“特別行政區”立法兩種） 三個部分組成。地方立法權的行使不像國家立法權那樣能夠開疆辟土，可以創制各種各樣重要的法律規范性文件。從立法權屬上看，地方立法基本的、實質性的內容，是指地方權力機關（人大及其常委會） 進行的立法，也包括地方行政機關（人民政府） 的立法。

在過去相當長的一段時期內，人們對地方立法存在諸多理解偏差和誤解，如有的把地方立法直接視為國家權力機關的立法；有的把地方立法主體隨意擴大到過多的地方國家機關；有的把地方立法僅僅視為變動地方性法規的活動；有的把所有地方國家機關制訂的規范性文件，均視為“地方立法文件”。這些認識和理解都存在程度不同的偏差和誤解，因為地方立法活動是指在其專屬的、特定的立法范圍內行使制定、修改和廢止相關法律規范的活動。換句話說，地方立法就是執行抑或補充國家立法的活動，地方立法機關制定的立法文件，只能在本行政區域范圍內實施，超出本行政區域范圍無效。地方立法機關的立法活動主要分三種類型：一是一般地方立法。一般地方立法是指各省、直轄市、省級政府所在地的市、經國務院批準的“較大的市”的人民代表大會及其常委會制定地方性法規的活動，這些權力機構可以依法行使國家立法機關、上級權力機關授予的單項法規立法權。任何地方立法機關制定的地方性法規，都不得與國家憲法、法律和行政法規相抵觸，必須報全國人大常委會和國務院備案[1]。二是民族自治地方立法。《憲法》 《民族區域自治法》都明確規定，自治區、自治州和自治縣的立法機關，除了依法享有一般地方的立法權限之外，還享有制定“自治條例”“單行條例”的立法權。法律明確規定，凡自治區制定的“自治條例”“單行條例”，報全國人大常委會批準后實施；凡自治州和自治縣制定的“自治條例”“單行條例”，須經省或自治區人大常委會批準，再呈報全國人大常委會備案后才能生效。三是特別行政區地方立法。原有的經濟特區以及港澳臺回歸后成立的特別行政區的立法，與一般地方和民族自治地方立法又有所不同，因其特殊性和適用范圍的特定性這里不展開探討。

現行的《立法法》使得地方立法權擴大到全國所有設區的市，其重要價值和現實意義，就在于破除了長期以來地方立法權配置的“特權化”，實現了權力配置的源頭平等[2]。截至目前，全國擁有地方立法權限的行政區為22個省、5個自治區、4個直轄市、22個省會城市、5個自治區首府城市、18個較大的市和4個經濟特區市[3]。依據《立法法》規定，所有設區市的人民代表大會及其常委會均可根據本市經濟社會發展的實際需要，“對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。”[4]

（二） 地方立法的基本內涵、主要特征及運作規程

十九大之前地方立法主要集中在以下幾個方面：經濟方面，主要制定促進中小企業發展、自主創新促進、電子交易以及勞動合同諸多方面的法規；社會方面，主要制定就業援助、工傷保險、老年人權益保障、殘疾人權益保障諸多方面的法規；文化方面，主要制定歷史文化名城保護、非物質文化保護、公共文化促進諸多方面的法規。十九大之后地方立法主要集中在以下幾個方面：經濟方面，引領推動當地經濟社會全面深化改革發展，制定自由貿易試驗區、粵港澳大灣區、長江經濟帶、京津冀一體化等方面的法規；民生方面，制定與修改人口與計劃生育、制定修改養老機構、醫療救助等方面的法規；生態環境保護方面，制定保護山河湖泊生態資源、修改環境保護、水資源管理、飲用水保護、大氣污染防止等方面的法規；城鄉建設與管理方面，制定社會文明促進、社會信用、食品安全、軌道安全運營、提升城鄉建設與管理精細化水平等方面的法規[5]。

地方立法的特征及運作規程集中體現在4個方面：第一，從立法特征方面看，地方立法主要是解決中央立法不能解決抑或不便于解決的特殊的、具體的問題，始終堅持從本地區實際出發、保持地方特色。從某種程度和意義上說，地方立法比中央立法更具艱巨性和復雜性，調整的社會關系事項更多、更具體，多數是屬于不宜由中央立法解決的現實問題。當然這并不是說任何一種地方立法，都會比中央立法更復雜。第二，從立法權限方面看，在2015年之前只有省、自治區、直轄市和49個地級市（即22個省會市、5個自治區首府市、4 個經濟特區市和18個經國務院批準的地級市） 具有地方立法權，修改后的《立法法》則賦予所有設區的市和自治州的地方立法權。截止2015 年4月初，全國共有設區市286個[3]。4個暫未設區的廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市，依據《立法法》規定，比照設區的市行使地方立法權。這里需要特別提到一件大事，就是2020年4月18日國務院批準三沙市設立享有地方立法權的“西沙區”和“南沙區”。《立法法》規定地方立法機關可以就以下事項制定法律規范：凡本行政區域范圍內為執行國家法律、國務院行政法規需要的，可以依據本行政區域范圍內經濟社會發展的實際情況，有的放矢地做出具體的規定事項；屬于處置地方性事務需要的，可以制定地方性法規的具體事項。第三，從立法事項方面看，除了現行《立法法》第八條規定的立法事項外，其他屬于國家尚未制定法律或者行政法規規定的事項，各省、自治區、直轄市和較大的市立法機關，可根據本行政區域范圍內的具體情況，先行制定地方性法規予以規定。國家新制定的法律或者行政法規生效后，地方法規規定的具體條款一旦與其發生抵觸情況的，地方立法機關必須及時予以修改抑或廢止，否則該地方立法事項無效。地方性法規案、“自治條例”案和“單行條例”案，向本級人民代表大會提出、審議和表決通過的程序，由本級人民代表大會予以規定。第四，從立法審批權方面看，凡省級政府所在地的市、經國務院批準的較大的市制定的地方性法規，必須報省級人民代表大會常務委員會批準。省、自治區的人大常委會對報請批準的地方性法規，依據《憲法》 《立法法》 的相關規定，對其進行“合法性審查”。凡報請批準的地方性法規，只要不與憲法、法律、行政法規和現行地方性法規相抵觸的，人大常委會就應在收到材料的4個月內予以批準。如果在進行“合法性審查”的時候，發現報請批準的地方性法規有與上述規定相抵觸情形的，也必須在4個月內做出處理決定。屬于本行政區范圍內特別重大事項的地方性法規，必須由同級人民代表大會批準。其他設區市制定地方性法規的制度安排，由所在省、自治區的人大常委會綜合考量當地的人口數量、地域面積、經濟社會發展狀況、立法需求和立法能力諸因素予以確定，并報全國人大常委會和國務院備案。

少數民族自治區制定的“自治條例”“單行條例”，報全國人大常委會批準后才能生效；自治州、自治縣制定的“自治條例”“單行條例”，報所在的省、自治區、直轄市的人大常委會批準后才能生效。經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常委會依據全國人大常委會授權，根據經濟特區經濟社會發展實際情況制定的法規，依法在經濟特區范圍內貫徹實施。從法規發布規定方面看，《立法法》規定，凡屬省、自治區、直轄市人民代表大會制定的地方性法規，由其大會主席團發布公告予以公布；凡屬省、自治區、直轄市人大常委會制定的地方性法規，由人大常委會發布公告予以公布；較大的市的人民代表大會及其常委會制定的地方性法規報經批準后，由較大的市的人大常委會發布公告予以公布；少數民族自治地方制定的“自治條例”“單行條例”報經批準后，分別由自治區、自治州、自治縣的人大常委會發布公告予以公布。所有地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，應當及時在同級人大常委會公報、本行政區范圍內發行的官方報紙上予以刊登。

（三） 鄉村振興視域下地方立法及法治建設的主要任務

在中共中央、國務院“關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制”“關于新時代推進西部大開發形成新格局”“關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制”三個指導意見發布實施后，無論從解決鄉村民事糾紛、化解鄉村社會矛盾的視角看，還是從促進鄉村經濟社會文化發展的視角看，都離不開鄉村治理法治化的促進作用，需要運用法治思維、法治方式和法治手段保障鄉村全面改革順利推進。當下必須盡快改變過去某些錯誤的立法思維定式，促使地方立法更加有利于“接地氣”“便民化”。在鄉村振興視域下保護公民的基本權利，而非限制和制約普通民眾的合法權利，尤其要避免損害公民基本權利的“奇葩立法”。地方立法也不能搞“為立法而立法”那一套，必須充分考量當地經濟社會發展水平、人文背景、歷史傳統和風俗民情，盡最大努力回應當地群眾的切身利益和地方訴求。

2020 年中央1號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》指出：“2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年。黨中央認為，完成上述兩大目標任務，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克，全面小康‘三農’領域突出短板必須補上。”[6]地方立法必須以全面建成小康社會為目標，以利于執法和司法機關發揮法治保障作用，確保脫貧攻堅戰圓滿收官并與鄉村振興實現圓滿對接。概括地說，鄉村振興視域下農村法治建設的主要任務有以下8點：一是完善地方立法、執法和司法的法治體系，推動社會治理和服務重心向農村基層下移，把更多、更好的優質法治資源，下沉到廣大的鄉鎮和村寨，扎實提高鄉村治理效能；二是健全鄉村治理工作體系，強化村民自治組織的“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”功能，完善村規民約，推進村民自治制度化、規范化、程序化，建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度，健全統一管理服務平臺，對關涉老百姓現實利益的事項實現一站式辦理；三是組織開展“一村一法律顧問”的法律服務，暢通農民群眾訴求表達渠道，妥善處置農民群眾的合理訴求，化解土地承包、征地拆遷、農民工工資、環境污染等方面矛盾，推行領導干部特別是市縣領導干部定期下基層接訪制度；四是堅持、發展和推行新時代的“楓橋經驗”，做到“小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交”，調處化解鄉村矛盾糾紛；五是推動“掃黑除惡專項斗爭”向縱深推進，建立防范和整治“村霸”的長效機制，嚴厲打擊非法侵占農村集體資產、扶貧惠農資金、侵犯農村婦女兒童人身權利等違法犯罪行為，打擊制售假劣農資違法違規行為，開展農村假冒偽劣食品治理行動，制止非法宗教活動，防范邪教組織和人員向農村滲透，防止封建迷信在鄉村復活蔓延，推進平安鄉村建設；六是動員群眾參與鄉村治理，維護農村社會秩序和諧穩定，教育引導群眾革除陳規陋習，弘揚公序良俗，培育健康文明鄉風；七是加強農村信用體系建設，健全農村交易風險防范處置機制，完善失信行為認定、失信聯合懲處、信用修復等機制[7]；八是全面落實村黨組織書記縣級黨委備案管理制度，建立健全由黨委組織部門牽頭協調，民政、農業農村等部門共同參與、加強指導的村務監督機制，發揮黨組織在農村各種組織中的領導作用，強化基層紀檢監察組織與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接，加大農村基層巡察工作力度。

（四） 發揮地方立法在鄉村振興中的法治保障作用

為順應社會主要矛盾歷史性發展變化的需要，2020 年4月中共中央成立“平安中國建設協調小組”，從更寬領域、更高層次謀劃推進“平安中國”建設。平安鄉村治理和平安鄉村建設，是鄉村振興和平安中國建設的重要內容。必須以法治助力鄉村治理和鄉村振興，形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。在即將開始的“十四五”規劃實施期間，必須貫徹落實中共中央和國務院“關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制”“關于新時代推進西部大開發形成新格局”“關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制”3個重要“指導意見”，保障民族地區鄉村產業發展、推進要素市場優化；繼續推進西部大開發、形成大發展的新格局；進一步健全和完善民族地區市場經濟體制，促使民族地區的鄉村振興與市場經濟發展同頻共振。

地方立法在平安鄉村建設、鄉村振興和市場經濟發展中的保障作用，集中體現在兩個方面：一是立法需要把立、改、廢和釋法有機結合起來，及時修訂和廢止已經不適應鄉村社會發展的法律法規，把農民群眾從繁重的土地上解放出來，推動鄉村要素自由流動；二是立法要強化前瞻性和預警功能，為鄉村振興和全面深化改革排除障礙、掃清攔路虎，防止農村土地制度改革有人趁機改變土地原有用途，防止有人借機炒作買賣土地牟取私利等情況的發生，“完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。”[7]為此，地方立法機構需要為實施鄉村振興戰略，構建能夠滿足城鄉融合發展的法律法規體系，推進鄉村要素市場合理優化配置，推動人才、土地、資本等市場要素在城鄉之間雙向合理流動。尤其要通過立法完善農村宅基地“所有權”“資格權”和“使用權”分置制度，培育農村新型經營主體，探索農村集體經濟發展的實現形式和運行機制。

地方執法機關需要完善鄉村基層執法隊伍建設，從執法者的業務素質上進行必要的崗前培訓，規范公正文明執法行為、加強對行政執法的監督。執法人員尤其要善于運用法治思維和法治方式處置一般社會問題，構建和實施多元法律糾紛解決途徑，以法治方式和法治手段保障農民群眾的合法權益，做到“有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權必賠償”。司法機關要提高辦案效率、實現司法救濟，依法規范法官的自由裁量權，綜合運用調解、仲裁、復議、訴訟等司法途徑預防和解決鄉村社會矛盾，實現“一村一法律顧問”全面覆蓋，保障農民群眾合法權利落實到位。

二、地方立法存在的主要問題

（一） 立法內容上“地方性事務”規定模糊

中央立法權限同地方立法權限的劃分，實質上是中央權力同地方權力、中央事務和地方事務劃分的重要體現。《立法法》在法律上明確中央立法權限的同時，也規定了地方立法機關和地方政府的立法權限。從中央立法權與地方立法權的區別性上看，兩者之間具有4個鮮明的區別點：一是在法律效力上，不僅中央立法效力顯著高于地方立法效力，而且對地方立法具有重要的指導和統領作用。地方立法最根本的職能是細化法律原則規定和補充中央立法不足，不得與中央立法規定相抵觸。二是在立法內容上，中央立法的內容具有全局性和一般性的特征，它涵蓋的主要內容屬于全國性事務，調控最一般的法律關系。地方立法的內容屬于局部的和特殊性的問題，涵蓋和調控的是本行政區域范圍內的地方性事務，立法的內容具有明顯的地方特色和特殊性。三是在立法事項上，中央立法涉及國家基本制度、國計民生和公民基本權利等重大問題。地方立法一般只涉及本行政區域范圍內的“地方性事務”，基本上不涉及抑或極少涉及屬于中央立法事項的問題[8]。四是從立法體系上看，地方立法體系是國家完整立法體系的重要組成部分，地方立法需要處理好與上位法以及國家立法同地方立法的關系，無論在什么時候、在什么情況下，都必須遵循上位法、維護國家法制統一。

然而，在過去相當長的一段時期內，由于在立法內容上對地方性事務的規定比較模糊，地方立法確實存在缺乏必要性、可行性和具體性的弊端，與上位法發生沖突、越權立法、可操作性差的問題也比較突出。其實，并不是所有的地方性事務都需要立法。真正能夠立法和值得立法的，只能是那些主要的和重要的地方性事務。這也就是說，地方立法的一個前置條件，就是要先審查清楚立法的“必要性”問題。這里所論及的“必要性”，既包括“地方個性”，同時也包括“具體性”兩個主要方面的內容。其中“地方個性”是地方立法的靈魂和獨特性，也是地方立法的前提條件，沒有地方個性特征也就無需進行地方立法。立法的“具體性”表現在立法內容的具體化上，與普遍性相比較具有明顯的地域和事務的差異性，并且在具體實施上具有可操作性。令人遺憾的是過去有不少地方立法，既缺乏“地方個性”又缺乏“具體性”，一些并不具備地方特殊性、事務重要性和具體性的事項，也紛紛進行立法，“為立法而立法”的情況比較嚴重。地方立法之所以存在過多“重復上位法”的問題，其中有一個繞不開的“心結”，那就是地方立法機構擔心“立法放水”抑或與上位法不一致[9]。據有關專家估計，“地方立法重復中央立法者，約占地方立法總數的70%～90%”[10]“這些問題導致大量立法資源被浪費，不利于法的價值的實現、社會主義法制的統一、法律作用的實現，法律適用無所適從、地方保護主義合法化。”[11]通過對中央與地方立法關系的客觀分析，事實上存在著“法制統一”與“因地制宜”的矛盾，“看齊”與“特殊”的對立張力。其要害問題就是在《憲法》規定中，沒有設定“中央事務”與“地方事務”的各自邊界，“中央事權”與“地方事權”實質上存在著彼此嚴重的交叉與重疊問題。

《立法法》 開啟了地方立法的大門， 《立法法》 第七十二條和第七十三條對“地方性事權”進行了列舉。然而，地方政府到底有多大的事權？有哪些具體事權？事實上既不明確又不清晰。在地方立法權限上，一句“與上位法不抵觸”的原則性規定，既難于解決地方立法中的實際問題，在某種程度上還限制了地方立法創新發展的空間。在設區市的立法規定上，其立法范圍只能涵蓋“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的內容。這種“管理性”的地方立法，源于“減縮”和“收控”的考量，是在立法范圍上對“地方性事務”的“有限開放”，使得地方立法看起來很熱鬧，實質上發展空間受到嚴格限制。

（二） 中央立法在技術上缺乏有利于實際操作的抓手

《憲法》第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”[12]第八十五條規定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”[12]由此， 《憲法》從根本大法上明確了“國家立法權”和“國家行政權”的各自歸屬，并且確認國務院是“行政機關”而非“立法機關”。在“法律”與“行政立法”之間劃分“專管事項”，由此明晰“哪些事項應當由法律制定，行政立法必須有法律的授權”（即限制“下位法”）；抑或“哪些事項應當由行政立法制定，法律不得制定”（即限制“上位法”）。與此同時，在“立法”與“行政行為”之間劃分“專管事項”，由此明晰“哪些事項需要立法的依據，行政行為不得做出” （即限制“下位法”）；抑或“哪些事項是行政行為的權限，立法不得制定”（即限制“上位法”）[13]。但是從立法歸類上看，無論是全國人大及其常委會的立法，還是國務院制定的行政法規，原則上都隸屬于“中央立法”。筆者在廣西壯族自治區鄉村治理“三治結合”的調研中發現，中央立法與地方立法分權的背后，實質上隱藏著抑或糾結一個“事權與財權”如何配置的問題。僅從立法的視角看，如果通過立法體制機制改革和立法技術指導，把那些原本屬于中央立法范圍內的具體立法事項，但由中央實施立法又“弄不好、管不了”的活兒，交由地方立法也許更有利于節約成本，更為便捷利民，立法效果也會更好。

同時有些原本屬于地方立法范疇的事項，譬如，中央為了做到每一項重大改革于法有據，中央政府往往把有些重大改革的舉措交由地方“先行先試”、先行立法。如果把那些屬于未來制度構建的立法事項，在當下統一收歸到中央立法層面上來，可能既有利于解決法律執行缺乏操作抓手的問題，有利于減輕地方立法機關技術缺乏、立法風險大的壓力，也有利于國家因勢利導順利推進全面深化改革。建議在調處中央立法與地方立法事權問題上，依據立法事項重要程度作為劃分標準，凡屬全國性的、重大的和重要的立法事項，宜統一歸屬中央立法；其他屬于特殊性的、地方性的立法事項，則統一交由地方立法。當然，這個改革的構想實施起來也有難處，由于立法的“重要性標準”很難把握和判定，難免出現“重復立法”和“立法漏洞”的問題，必須防患于未然。當下在地方立法各個層面實踐中，一些上位法規定的許可、強制和處罰措施有限，地方政府和職能部門在執法過程中，經常面臨上位法不能滿足實際需要的困惑。加之有些上位法的規定比較籠統和原則，地方政府執行起來常常遇到立法空白、規定抽象和不可操作的尷尬。

由于地方立法不得與上位法相抵觸、不能重復立法，因而事實上存在著地方立法空間有限、缺乏有效操作上的立法技術問題。歸納起來存在如下一些嚴重的立法后果問題：第一，地方立法在行政處罰上有越權行為。由于《行政處罰法》滿足不了鄉村治理的現實需要，一些地方立法機關在立法過程中，創設了新的處罰種類、新增了行政罰則、擴大了行政處罰幅度等。如創設“信用處罰”，藉以剝奪違法者獲得各種權益的資格，隨意提高“罰款幅度”，對少數違法行為實施超過法定的處罰力度；在上位法沒有規定處罰措施的空白點上，一些地方政府為了追究違法者的法律責任而隨意“增設罰則”。第二，地方立法在行政許可上有違規表現。有些地方立法設定與上位法相矛盾的“許可條件”，自行增加抑或減少行政許可條件，擴大抑或縮小行政許可范圍，甚至隨意改變法律“禁止性規定”。第三，地方立法容留不合法的行政強制措施。 《行政強制法》 規定了“五種行政強制措施”和“六種行政強制執行方式”，由于這些規定不能適應鄉村治理和鄉村振興的實際需求，致使一些地方立法超越法律規定的“查封”“扣押”兩種強制措施，在一些地方出現了諸如“銷毀”“扣留”和“封堵排污口”等強硬處置措施，有些規定辦法和處置措施存在著嚴重的合法性問題。這些明顯超越上位法規定的立法情況，已經不再只是個別現象問題。再譬如，全國人大在對《云南省環境保護條例》專項清理中發現，“在現行有效的175件單行條例中，有120 件涉及生態文明建設，其中有56件就與上位法的規定不相符合，85%的處罰幅度與國家不一致。”[14]造成這種立法和執法嚴重后果的原因，已經不再是地方立法人員“不懂法”抑或“素質不高”的緣故，而是在立法技術上缺乏有利于實際操作的根本之策。應當承認地方立法機關從社情民意出發進行立法，往往“更符合當地實際情況，更能滿足現實的社會治理，更能解決一些現實問題”[14]。

（三） 立法實施上地方法與“三法”存在沖突

依據現行《立法法》的規定，由全國人大及其常委會制定的法律，既是實質性的也是形式意義上的國家立法，這一點對于“下位法”的地方立法來說是不存異議的。由國務院制定的行政法規以及國務院所屬部委制定的部門規章，歸屬于“上位法”并具有全國普遍的約束力，在實際執行中實質上具有“國家立法”的意義[13]。然而，隨著鄉村治理和鄉村振興的快速推進，地方立法卻與上位法行政處罰、行政許可、行政強制之間的差異和矛盾越來越凸顯，越來越影響到“三法”在廣大鄉村的適用和效力發揮。地方立法與上位法“三法”存在沖突的根本原因，是由于地方政府面臨鄉村治理和鄉村振興的巨大壓力，感到法律賦予的地方行政處罰權不夠用、行政許可權不夠大、行政強制手段不夠使，致使地方立法機構在行使地方立法權、地方政府執法機構在實施執法措施的時候，無法準確地把握合理的法律適用尺度，容易造成法律適用不公、減損法律權威性和司法公信力的問題，阻礙法治政府、法治社會建設在鄉村的順利推進。

筆者在廣西壯族自治區鄉村治理“三治結合”的調研中發現：第一，出現“行政處罰權不夠用”，是由于《行政處罰法》對行政處罰采用列舉的方式予以規定，鄉村的實際情形遠遠大于抑或超越法律的預先設定，致使地方立法越權創設新的處罰種類、擴大處罰幅度、增設新的處罰法則。第二，發生“行政許可空間不夠大”，是由于鄉村治理和鄉村振興任務之重超乎尋常，加之有些地方立法機關在立法中，對《行政許可法》規定的概念有認知的差異，地方法規不適當地設置了與上位法不一致的許可條件，擴大抑或縮小了行政許可范圍、增加抑或減少了行政許可條件乃至改變了“禁止性規定”等。第三，造成“行政強制手段不夠使”，是因為行政執法面臨著不同的專業領域、不同的具體違法事項，千變萬化的復雜程度和現實樣態，遠遠超出了法律的預先設定。盡管《行政強制法》賦予了地方立法機構設置一定強制措施的權限，但是法律預設的“行政強制措施”和“行政強制執行方式”，無論如何適應不了、也滿足不了實踐發展的需求和沖動，致使部分地方法規事實上超出了“查封”和“扣押”兩種強制措施，出現了諸如在治理污染時強行“封堵排污口”，在進行產品質量檢查時采取“沒收”和“銷毀”手段，在公路檢查車輛時采取“強行拖移”等不應有的舉措[15]。盡管這些舉措有違《行政強制法》之嫌，其實不是地方立法機關和立法人員不懂法和不守法，而實在是當下存在的一些客觀因素使然。

三、地方立法的矯正與規制

（一） 國家立法機關應當給地方立法預留發展的空間

在即將開始的“十四五”規劃實施期間，國家立法仍可能出現供給不足的現象。建議在總結設區市和自治州立法經驗的基礎上，進一步把地方立法權拓展和延伸到縣一級。立法特權是一切權利特權的源頭，改革和完善地方立法權體制機制的過程，本質上就是徹底打破特權和權力壟斷的過程，也是從特權立法逐漸走向憲法平等的過程，因為“立法不平等”是制約地方經濟社會發展的根本性不平等。地方立法權限的進一步擴充和完善，是從根本上解決地方立法資源不足的重大舉措，有利于整合和優化多元社會立法資源，促使地方立法弊端以合乎法治的途徑予以暴露和矯正。可以預見，隨著地方立法面的進一步擴大、延伸和完善，不僅“使得立法過程與特定政治文化圈的公民更加貼近，使公民可以更加直接地了解和影響與其切身利益相關的立法，從而大大增強立法的社會回應性和民眾親和力”[2]。而且必將因之而倒逼人大代表選任、人大議事規則進一步細化和優化，將更加有利于地方立法權的行使和自主性、積極性的發揮。

為了使法律法規滿足和適應鄉村振興的需求，一方面國家立法機關要把地方立法納入法治化的制度框架，限縮、改變地方決策的任意性和隨意性，保障地方政府從“威權政府”轉變為“法治政府”。尤其要按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，加強對地方立法的審查力度。另一方面，國家立法機關應當為地方立法預留必要的發展空間，積極主動地引導和支持地方立法機關大膽立法，鼓勵和幫助地方立法進行探索和創新。盡量把鄉村社會的矛盾化解在基層，上位法有必要考慮到這種法治化發展的進程，加大鄉村振興視域下“回應型法”的構建力度，為下位法處置各種復雜的地方性事務提供足夠的、合適的空間。對于設區的市一級的地方治理而言，完全“依據”“依靠”上位法是不太現實的，必須始終堅持“從實際出發”和“以問題為導向”，遵循中央提出的“大膽地試、大膽地闖”的實踐精神，在“不與上位法相抵觸”的前提下，進行“大膽立法”“合理立法”和“科學立法”。地方立法的特色和特點在于把握其“特殊性”，國家立法留下的“空隙”“空白”之處，恰好就是地方立法新的發展空間。

地方立法不能始終充當“中轉站”和“二傳手”的角色，要善于對上位法中那些“籠統”“抽象”的法律規定，進行具體的細化、深化、補充和延伸，確保上位法在本行政區域范圍內穩妥著陸和有效實施，不至于因太過原則而懸吊在半空。因此，從一定意義上講，地方立法在鄉村治理和鄉村振興中的真正價值和重大意義，就在于解決好上位法“看得見但管不著”的問題，對上位法的“預留空間”進行“拾遺補漏”工作。

（二） 地方立法機關要以工匠精神打造法規質量

地方立法不同于國家立法的根本之點，就在于地方立法無需考慮乃至追求法規體系的完整性。譬如，國家立法已經涵蓋了的內容和事項，地方立法就不必照抄照搬相關法條，重在追求立法內容的具體、精細和精準，在框架結構上追求精悍簡約。地方立法機關必須高度重視立法技術的應用和創新，立法技術技巧既是地方立法必須遵循的基本方法，也是地方科學立法、民主立法的重要內容和主要表現形式。立法技術技巧制約并影響到立法的各個環節，需要以“工匠精神”來提升地方立法的精細化程度和水平，可以說“精細化”是提升地方立法質量的關鍵。

地方立法機關需要從以下6個方面下功夫：第一，在地方立法整體構思方面，重在解決三個精準問題。一是精準選擇所要解決的主要問題；二是精準設計行之有效的解決方案；三是精準使用合適的表達方式。即是說地方立法要努力實現精準選題、精良設計和精煉表達。第二，在地方立法文本設計方面，重在做到內容與形式的“精而靈”，提倡“小切口”和“少而精”，突出立法的針對性、實用性和實效性，力戒空洞無物的“大而全”“小而全”。第三，在地方立法技術操作方面，要對上位法做好細化、補充和有效銜接工作，尤其要找準問題、切中要害、突出重點，避免中看不中用的“擺設性”“花瓶形”立法。地方立法有沒有顯著的地方特色，既是地方立法必須破解的和面對的重大命題，也是衡量地方立法質量高低的一個重要標準，更是檢驗地方立法機關立法能力水平的一塊試金石。第四，在地方立法目標追求方面，不只是國家立法要實現“良法善治”，地方立法同樣必須實現“良法善治”，要通過倒逼機制促使地方立法提升精細化水平，把基本目標由過去“有沒有”跨越到“好不好”上面來。只有不斷創新地方立法技術，才能有效提升地方立法質量。第五，在地方立法特點特色方面，必須突出體現鮮活的地方特色，立法條款應當服務于“地方性事項”抑或“地方性事務”。這里的“特色”是指地方立法精準地體現本行政區域范圍內的經濟、政治、文化、風俗和民情的實際情況，越是切合地方實際、解決民生實際問題的立法，就越是具有鮮明特色和深受老百姓歡迎的好立法。第六，在地方立法經驗方面，需要緊緊圍繞地方立法“立什么”“怎么立”去展開。最根本的一條經驗，就是盡量少一些原則性的抽象規定，多一些切合實際的細化、量化的具體規定，把立足點放在“群眾滿意”和“解決具體問題”上面。

（三） 地方立法機關應當矯正與上位法的沖突關系

《立法法》 第七十三條所規定的“地方立法權”有兩個：一個是為落實上位法在本行政區域范圍內的有效實施，根據本地經濟社會發展的實際需要做出具體規定；另一個是依法對本行政區域范圍內的地方性事務進行規定。相對于中央立法機關而言，地方立法機關多方面的立法資源和立法技術嚴重不足，加之各個層面較為僵化地適用“法制統一”原則，這是導致地方立法機關和地方政府被迫“違法立法”的總根源。然而，從地方立法的實際情況看，地方政府的行政立法多傾向于不斷擴大自身的立法權限，盡量避免或減少自身的立法義務。這種立法本能上的“趨利避害”行為，則是加劇地方立法與上位法關系緊張的根本原因。

全國人大常委會之所以集中力量修改《立法法》，一方面是因為在立法規范方面出現了大量的抵觸和沖突問題，已經影響到上位法與下位法之間的銜接，有損于國家法制的統一與尊嚴。另一方面，地方立法機關未來也需要主動矯正下位法與上位法之間的沖突關系，自覺堅持和堅守國家法制統一原則，自覺維護國家立法的權威與尊嚴。地方立法機關必須依據《立法法》的規定，根據本行政區域范圍內的具體情況和實際需要，放手大膽地制定有利于本地經濟社會文化發展的地方法規。如果地方性法規與現行的或以后出臺的國家法律法規相抵觸，那么地方立法機關就應當及時修改乃至廢止這些地方性法規。從《立法法》規定“抵觸無效”的法律規定看，表明中央立法權威不容挑釁，地方立法機關毋庸試探乃至超越國家立法的底線。“未來協調地方立法需求與上位法之間統一性的緊張關系，一方面需要下位法保持一種謙抑性態度，尊重并依據上位法制定地方性法規和規章；另一方面，上位法也必須充分考慮到現實的客觀情況，及時修訂和完善相關立法規定，為下位法處理應對各種復雜的社會事務提供立法空間和法律依據，兩者應當形成一種良性互動的關系。”[15]筆者在廣西壯族自治區鄉村“三治結合”治理調研中發現，事實上地方立法大多遵循了“不抵觸原則”，因為“不抵觸原則”相對于“依據原則”立法而言，具有更大的靈活性和自由發展空間。

筆者認為，除了某些屬于增設行政強制措施種類、增設行政處罰種類、降低正當程序標準的地方法規，由于它嚴重地背離和違反了上位法的規定，應當予以廢止或做出重大修改外，其他屬于細化上位法的行政許可條件、超出行政處罰幅度的地方法規，則應當認定其為根據本行政區域實際情況做的具體行政規范。針對這些情況，上位法要持寬容態度，寬容下位法的某些不規范的過失行為，妥善解決好地方立法的現實需求和面臨的困境，引導下位法在進行立法創新時多遵循上位法的相關規定，確保地方立法機關立法創新的合法性，共同維護法律權威、守住現行法律底線，鼓勵地方更好地因地制宜、發揮地方立法特色。