精準推進新時代民族地區治理體系和治理能力現代化研究
——對民族地區精準脫貧實踐經驗的思考

邵 鵬 張榮華 陶 磊

（1. 中國石油大學［華東］馬克思主義學院，山東·青島 266580；2. 云南財經大學 馬克思主義學院，云南·昆明 650221）

“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]，是黨的十八屆三中全會做出的重大決定。新時代，我國前所未有地接近實現中華民族偉大復興的夢想，踏上了強起來的新征程。為了走好、走實新征程，民族地區作為國家發展的重要而特殊區域，也必然要加快新時代治理體系和治理能力現代化的步伐。黨的十九屆四中全會進一步明確指出：“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。”時間緊、任務重，如何有效推進治理體系和治理能力現代化是民族地區進入新時代必須考量的重大課題。自2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示以來，在精準扶貧理論的指導下，民族地區廣大黨員、干部、群眾凝心聚力、出奇招破難題，開展了轟轟烈烈的民族地區脫貧攻堅戰[2]。精準脫貧的偉大勝利不僅有力地推動了民族地區治理體系和治理能力現代化的進程，其寶貴的實踐經驗也為精準推進民族地區治理體系和治理能力現代化提供了有益的啟示。

一、民族地區精準脫貧的基本經驗

（一） 堅持中國共產黨的領導，充分發揮中國特色社會主義制度優勢是精準脫貧取得勝利的制度保障

民族地區之所以即將取得精準脫貧的全面勝利，核心在于始終堅持中國共產黨的領導，并將其作為一種理想信念內化于心、外化于行。使得中國特色社會主義制度優勢被全面激活，并得以淋漓盡致地發揮出來，顯示出強大的制度作用。作為一個政黨，中國共產黨之所以始終贏得人民的擁護和支持，在于建黨和執政以來始終堅持以全心全意為人民服務為宗旨，始終以實現全體人民的共同富裕為目標，始終代表最廣大人民的根本利益，始終堅持以人為本、以人民為中心的思想。一脈相承的理論和實踐讓人民擁有了實實在在的獲得感，民族地區干部群眾將堅持中國共產黨的領導化作理想信念也就從政治要求使然自發地成為邏輯必然。一方面，黨的十八大以來，中國共產黨長期以來積淀形成的理論優勢、政治優勢、組織優勢和群眾優勢在民族地區充分彰顯，使得精準脫貧朝著既定的目標一步一步邁向偉大勝利，由此帶來各方面的深刻變化也讓貧困群眾更加堅定了跟黨走的信心和決心。另一方面，中國特色社會主義的最大優勢是中國共產黨的領導，包括精準脫貧在內的各項制度及其設計都是中國共產黨帶領人民創建的，只有始終堅持中國共產黨的領導，才能讓充分發揮中國特色社會主義制度優勢獲得最有力和最根本的保障，進而讓中國特色社會主義制度優勢撒滿民族地區的廣袤大地，滲透到民族地區社會經濟發展的方方面面。

（二） 堅持實事求是原則，始終貫穿“精準”思維是精準脫貧取得勝利的堅實基礎

“‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內部聯系，即規律性，‘求’就是我們去研究。”[3]因此，實事就是理論聯系實際，就是一切從實際出發，就是堅持在實踐中檢驗并發展真理。實事求是既是毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系活的靈魂，更是中國共產黨治國理政的基本原則。新中國成立以來，我國歷經恢復生產、保障生存、體制改革、解決溫飽、鞏固溫飽、全面建設小康的6個發展階段，與之對應地采取了“救濟式扶貧（第1、2階段） ——政策式扶貧（第3階段） ——開發式扶貧（又稱八七式攻堅扶貧，第4、5階段） ——新世紀整村推進扶貧（又稱集中連片扶貧，第6階段）”[4]；正因為秉承了實事求是的工作作風，黨的十八大召開不久，習近平總書記面對全國的貧困現狀作出了科學判斷：“我國貧困問題已不再是塊狀貧困，而是星星點點的點狀貧困。”[5]由此，他對新的貧困格局作出了精準扶貧、精準脫貧的工作要求，并強調把“精準”思維貫穿于以精準扶貧、精準脫貧為主要方式的脫貧攻堅工作始終。換言之，包括民族地區在內的全國貧困地區采取精準化的扶貧和脫貧就是實事求是在當代中國的有力體現。在這一科學思想的指引下，“精準”思維融入到民族地區脫貧攻堅的理論來源、領導體制、貧困治理機制、脫貧方法及路徑、扶貧雙重保障機制、扶貧方法創新基礎、“后脫貧”發展銜接、目標導向、價值追求9個部分，最終取得了精準脫貧的偉大勝利。

（三） 堅持頂層設計與基層執行“無縫對接”，實現上下一體聯動是取得精準脫貧勝利的重要經驗

精準脫貧并非黨中央或國務院扶貧辦一己之力就能實現，它需要形成自上而下和自下而上的雙向互動，才能取得實效。民族地區精準脫貧能夠取得勝利的一個重要經驗在于從中央到地方再到基層，實現了上下一體聯動，使得精準脫貧的頂層設計與基層執行“無縫對接”。從頂層設計來看，黨和國家不僅出臺了中央統籌、省負總責、縣市抓落實、五級書記抓扶貧的工作機制，也明確了“兩不愁三保障”“三率一度”的脫貧標準，還提出了“五個一批”“六個精準”的脫貧舉措，更作出了精準識別、精準幫扶、精準脫貧、精準評估、精準退出的具體要求。從民族地區基層執行來看，以云南民族地區為例，各地基層黨委和政府不僅明確了精準脫貧總體目標，細化了具體任務，還為保障貧困群眾權益，制定了掛聯機制、“一戶一策”機制、掛包幫機制、脫貧不脫鉤機制等“鄉土機制”，同時對基層黨委和政府以及工作人員建立了“立軍令狀”機制、監督機制、動員機制、獎勵機制和處罰機制等。由此形成了黨和國家的扶貧政策、制度、機制、要求、部署等都能通過對應的渠道在民族地區基層實現精準接收，從而實現“無縫對接”的上下聯動。這不僅有利于黨和國家作出科學的頂層設計，及時了解和掌握民族地區基層精準脫貧的真實情況，也有利于民族地區基層及時向上級、向黨和國家反饋精準脫貧遇到的實際困難和阻礙，便于及時調整政策、完善應對措施，更有利于集中統一領導、發揮精準脫貧各項制度的最大優勢。

（四） 堅持正確處理發展中面臨的各種關系，營造精準脫貧的和諧局面是精準脫貧取得勝利的有力保證

民族地區精準脫貧取得成功離不開當地發展的大環境，更離不開正確處理好發展中面臨的各類關系。正因為民族地區在精準脫貧期間正確處理了當地發展面臨的各種關系，使之呈現和諧狀態，從而營造起了干實事的脫貧攻堅大環境，才成就了精準脫貧取得的完美結局。其一，正確處理了全國發展與區域發展的關系。民族地區作為中國的一個區域，其發展既要與全國實現同步，又要考慮自身的客觀實際，實現差異性發展。如何處理兩者關系直接影響著脫貧攻堅的工作進程。具體實踐中，民族地區通過與全國協同性發展下的差異性發展實現了兩者關系的和諧穩定，即與全國其他地區一道開展建設社會主義現代化強國各項工作的同時，側重于脫貧攻堅工作。其二，正確處理了快速脫貧與生態保護的關系。民族地區大多與國家的生態安全屏障區、生態脆弱區、資源環境敏感區高度耦合，使得當地脫貧攻堅工作與生態建設工作的區域存在高度重疊[6]。傳統思維下，當地要實現快速脫貧就難免要利用和消耗生態資源、自然資源，由此必然會給環境帶來破壞。為了處理好兩者關系，民族地區秉承“寧要綠水青山，不要金山銀山”的理念，轉變傳統發展觀念，以綠色經濟為引領，通過生態移民、發展生態旅游、生態科技、生物醫藥等方式，同樣實現了精準脫貧。其三，妥善處理了各民族先后發展的關系。民族地區往往是各民族“大雜居”或“小聚居”，以云南少數民族地區為例，“大雜居”可以實現各民族的“同時段”發展，而“小聚居”則因為各民族依據習慣分別居住在壩區、山腳、半山區、山區等不同空間，往往難以實現“同時段”發展，處理不好容易產生民族矛盾。具體實踐中，云南民族地區基層政府會通過宣傳“允許一部分人先富起來，先富帶動后富”的國家政策、解釋經濟發展與脫貧攻堅的“涓滴效應”[7]、以“山區—半山區—山腳—壩區”為順序在工作強度上從高到低選派人員，最大限度地實現各民族的“同時段”發展，確保民族團結。

（五） 堅持齊聚多方力量，形成“多元共扶”的精準脫貧格局是取得精準脫貧勝利的成功經驗

民族地區能夠戰勝貧困的又一個重要經驗就是擁有廣泛的力量基礎，在精準扶貧的進程中逐步形成了多方力量齊聚的“多元共扶”格局，最終打贏了脫貧攻堅戰，實現了精準脫貧。云南民族地區一方面與其他貧困地區一起形成了政府—市場—社會“三位一體”扶貧的大格局，并通過有效措施實現了“1+1+1>3”的附加效應；另一方面，又創造性地形成了“‘三位一體’+自扶”的扶貧聯動大格局，以此最大限度地凝心聚力、出奇招破難題。此種扶貧方式，政府并非精準扶貧的唯一主體，而是多元主體中的一元，關鍵在于通過頂層設計制定目標、原則、制度等，引領和指導他元主體并整合多元主體資源參與扶貧。市場除了有效發揮“無形之手”的作用之外，在政府的指導下同時發揮“有形之手”的作用，實時糾偏、積極彌補市場機制的不足，最終體現在扶貧資源的配置中起決定性作用的價值[8]，以此保證產業發展的精準施策進而實現精準脫貧。社會囊括了多層次的階層結構，社會各階層力量的參與能夠有效彌補政府和市場參與扶貧工作的不足，比如基金會、社會團體、民辦非企業單位、企業、群團組織、醫院、高校、學者、大學生、志愿者等，多層次的社會扶貧主體利用自身優勢可以積極彌補精準扶貧的“縫隙”[9]。所謂“自扶”，就是政府和社會通過扶智、扶志教育，有效激發貧困群眾的內生動力，使其主動融入到“三位一體”扶貧的大格局中，將等待“他扶”轉變為“他扶”+“自扶”的格局，從而形成“‘三位一體’+自扶”的扶貧聯動大格局，進而轉“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”，最終實現了精準脫貧。

二、精準脫貧與民族地區治理體系和治理能力現代化的關系

（一） 兩者都是民族地區必須完成的歷史任務

從馬克思主義及其政黨的歷史使命看，中國實現精準脫貧為人類減貧事業做出了重大貢獻，不僅奉獻了中國智慧，而且提供了中國方案。國家治理體系和治理能力現代化的提出及其建設實踐，為實現人民對美好生活的向往、實現人的自由而全面發展，奠定了科學的制度體系和制度執行力基礎，不僅體現了馬克思主義的科學性，更彰顯了馬克思主義執政黨的先進性。從中國共產黨成長發展的歷史進程看，自誕生之日起，中國共產黨就樹立了堅不可摧的人民觀，精準脫貧的偉大勝利就是“消除剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”的真實寫照，就是兌現為人民謀幸福承諾的有力證明。新時代面對新征程，中國共產黨再次勇挑重擔，堅持以人民為中心的思想，依托國家治理體系和治理能力現代化，帶領全國人民踏上了強起來的新征程。從中華民族偉大復興的歷史邏輯看，精準脫貧進一步描繪了站起來、富起來的底色，為完成強起來的偉大實踐鼓足了底氣。國家治理體系和治理能力現代化是實現偉大夢想的必經之路、必擇之法，是真正強起來的制度和能力保障。從民族地區經濟社會發展的歷史經驗看，一方面，精準脫貧實現了民族地區廣大人民群眾千百年來擺脫貧困的夙愿，證明了民族地區也能夠實現經濟社會全面發展，凝聚了民族地區最廣泛的建設力量；另一方面，民族地區治理體系和治理能力現代化既是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，更是促進當地經濟社會發展的又一次重要戰略機遇。由此可見，精準脫貧與民族地區治理體系和治理能力現代化都是民族地區必須完成的歷史任務。

（二） 精準脫貧是民族地區治理體系和治理能力現代化不可或缺的基礎

從政治經濟學原理看，經濟基礎決定上層建筑，沒有足夠的經濟基礎難以支撐起先進的上層建筑。精準脫貧不單純是一個政治任務，它更集中體現了中國經濟實力，尤其是民族地區經濟發展的速度和質量，屬于典型的經濟基礎范疇。國家治理體系和治理能力、民族地區治理體系和治理能力隸屬于上層建筑范疇，“現代化”則是對該上層建筑具有先進性的統一標志。因此，要構建現代化的民族地區治理體系和治理能力就必須先實現精準脫貧。從馬克思主義哲學視閾看，國家或地區的發展必然呈現階段性特征，在不同階段需要找準特定的主要矛盾并加以解決才能推動社會歷史進步，并且主要矛盾會隨著時間推移和任務完成發生變化。新中國成立以來，農村貧困以及山區深度貧困是阻礙民族地區經濟社會發展的主要矛盾，通過精準脫貧解決該主要矛盾后，當地必然要進入到新的發展階段。而民族地區新階段的主要矛盾則集中表現為制度和制度執行力與走好強起來征程的需要不匹配，因而要盡快推進當地治理體系和治理能力現代化。綜上，精準脫貧是民族地區治理體系和治理能力現代化不可逾越的一個過程，前者是后者的基礎。從中國共產黨治國理政邏輯看，黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央既以國家治理體系和治理能力現代化推進全面深化改革，又以精準扶貧、精準脫貧推進民族地區的經濟社會發展。由此可見，精準脫貧是民族地區治理體系和治理能力現代化不可或缺的基礎。

（三） 民族地區治理體系和治理能力現代化反向夯實精準脫貧成效

從生產關系與生產力的反作用原理看，精準脫貧的成功實踐極大地促進了民族地區的生產力發展，快速增加了當地貧困群眾的收入，有效地提升了當地經濟發展水平，屬于典型的生產力范疇。民族地區治理體系和治理能力是促進當地生產力發展的制度和制度執行力保障，屬于典型的生產關系范疇。因此，民族地區生產力的持續發展必將推動當地治理體系和治理能力現代化的進程，而現代化的治理體系和治理能力也必能反過來有效地促進當地生產力的發展，從而反向夯實精準脫貧成效。從制度和制度執行力的角度看，建立科學的制度和打造強有力的制度執行力都需要雄厚的經濟、物質、人力基礎作為保證，而建立后的科學制度和具備強大的制度執行力又能提升經濟、物質、人力的質量，以此實現良性循環。精準脫貧的成功實踐增強了經濟和物質基礎，同時提升了人力質量，由此為建立科學的制度和打造強有力的制度執行力奠定了基礎，進而能夠有力推進民族地區治理體系和治理能力現代化的進程。反向過程亦如此，最終實現現代化的民族地區治理體系和治理能力助力形成科學的制度和強大的制度執行力，從而夯實精準脫貧成效。由于現代化的民族地區治理體系和治理能力正是為解決上述問題和強起來征程中遇到的其他難題所設計和建構的。因此，民族地區治理體系和治理能力現代化能夠反向夯實精準脫貧成效。

三、精準脫貧之于推進民族地區治理體系和治理能力現代化的啟示

（一） 堅持黨的領導是核心

精準脫貧與民族地區治理體系和治理能力現代化都是中國共產黨治國理政的重要內容。通過始終堅持黨的領導使得中國特色社會主義制度優勢得以充分發揮，從而取得了精準脫貧的偉大勝利。因此，推進民族地區治理體系和治理能力現代化的核心就在于堅持黨的領導。民族地區治理體系的完善和治理能力的提升有助于推進國家治理體系和治理能力現代化，因而新時代要加速民族地區治理體系和治理能力現代化進程。新中國成立以來，陸續出臺的民族區域自治制度、興邊富民行動、西部大開發、對口協作支援、“一帶一路”國際合作等，體現了中國共產黨治理民族地區的智慧和方略。結合長期治理民族地區的經驗，中國共產黨開始繪制新時代民族地區現代化治理體系和治理能力建設的藍圖，統領建設進程、規劃建設導向，創制建設戰略。以往成功治理的實踐和成熟的治理方案必將推動新時代民族地區現代化治理體系和治理能力建設的歷史進程，因此，中國共產黨也必將毫無爭議地成為該項工作的領導核心。這一核心，決定了中國共產黨在建設新時代民族地區現代化治理體系和治理能力的全過程、全系統、全要素中處于總攬全局、協調各方的地位，通過自身的“四大優勢”，強化領導力、組織力、凝聚力、執行力而實現既定的建設目標。

（二） 以“精準”思維帶動與時俱進的實踐是關鍵

發端于扶貧和脫貧的“精準”，已延展到全面深化改革、創新社會治理的方方面面，逐步成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。精準思維之準，必須在質、量、度三個基本方面體現出來[10]。國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，應當也必須時刻秉承“精準”思維。新時代民族地區建設現代化的治理體系和治理能力，關鍵在以“精準”思維帶動與時俱進的實踐。“精準”思維既是一種思想方法，又是一種工作方法，更是一種精神境界，是由問題意識引出的“精致于細微處”的工匠精神。因此，新時代民族地區建設現代化的治理體系和治理能力首先明確為什么要建的問題，由此逐步引出建設中會遇到的問題，以“精準”思維找到解決之法，并隨著問題的變化與時俱進地更換和調整應對之策，然后以工匠精神加以細致而徹底的解決。以此構建起的治理體系和治理能力才能滿足新時代民族地區經濟社會發展的要求，滿足確保民族地區穩定、邊境安全、人民幸福的要求，最終達到科學治理民族地區、夯實現代化的國家治理體系和治理能力的基礎。綜上，新時代民族地區建設現代化的治理體系和治理能力，從質來講，就是要精益求精，以達到最高質量為標準；從量來講，不在于建立制度的數量，而在于所建制度的質量；從度來講，所構建的制度要與當地的發展實際相符合，所打造的制度執行力也需要把控在當地經濟社會承受的范圍之內。

（三） 統籌與國家的協同性發展兼顧區域的差異性發展是基礎

精準脫貧本質上是民族地區治理的一部分或一種方法，縱觀其他治理類型或方法，它們都統一指向了一個問題，即民族地區的治理及發展都必須考慮整體性和局部性的關系。推進新時代民族地區治理體系和治理能力現代化就必須統籌與國家的協同性發展并兼顧區域的差異性發展，這是新時代民族地區建設現代化治理體系和治理能力能夠成功的重要基礎。一方面，統籌與國家的協同性發展是任何區域發展的應有之義，也是民族地區取得未來發展實效的基本前提，不能因為所謂的“特殊性”而放棄協同性發展，關鍵在于精準找到民族地區融入國家發展大局的渠道、方式和方法，最終實現新時代民族地區的治理體系和治理能力與國家治理體系和治理能力建設的協同性發展。另一方面，兼顧區域的差異性發展需要從三個維度加以考量。第一，差異性既反映了劣勢，又體現了優勢，是一對矛盾體，但兩者在特定條件下和不同的階段可以實現相互轉換。受國家經濟發展水平和對外交流渠道所限，傳統的差異性思維把民族地區等同于“核心-邊緣”的代名詞，呈現出閉塞、偏遠、欠發達等基本評價，總體表現為劣勢。然而，隨著中國經濟的騰飛和各方面發展的崛起，對外影響力越來越大、越來越廣、越來越深，新時代的差異性則把民族地區視作“核心-前沿”的代名詞，取而代之的是門面、機會、發展空間巨大等高度評價，總體轉化為優勢。因此，兼顧差異性發展是應該的，但必須以充分發掘和發揮優勢為前提，從而激發斗志，并且不能一味強調劣勢，想當然地劃分為弱勢區域，從而喪失前進動力，進而衍化出“等靠要”的思想。第二，差異性是客觀存在的事物，是民族地區不同于其他地區的集中表現。顯然，這種差異是相對于其他地區而言，這種差異性是應然存在的，是可包含的。所以，新時代民族地區的治理體系和治理能力與國家治理體系和治理能力建設應該是建立在協同性基礎上的差異性發展。第三，實現協同性下的差異性發展并不意味著可以不考慮差異性，而是要強調重視協同性的同時兼顧好差異性，若失去差異性的考量，就會失掉針對性從而無的放矢，最終無法建立起符合新時代要求的具備科學性的民族地區治理體系和治理能力，現代化更無從談起。

（四） 妥善處理好國家—民族地區—全球的關系是條件

無論精準脫貧還是推進新時代民族地區治理體系和治理能力現代化都需要正確和妥善地處理好一些基本的重大關系，否則就會事倍功半，停滯不前，甚至動搖根基。黨的十八大以來，國家治理民族地區的成功實踐已經充分說明，民族地區治理對國家治理的影響已然輻射到國家發展的方方面面：經濟維度決定著國民經濟的可持續發展，政治維度影響著國家主權和安全，社會維度影響著國家治理效能，文化維度擔負著意識形態安全和中華文化認同建設重任，生態維度關系著美麗中國建設，外交維度承擔著落實周邊外交戰略的具體任務等[11]。因此，推進新時代民族地區治理體系和治理能力現代化就必須妥善處理好國家—民族地區—全球的關系，這是建設具有現代性、科學性、針對性的新時代民族地區治理體系和治理能力的基本條件，只有滿足這一條件才能順利推進建設。首先，隨著“一帶一路”國際合作的逐步延伸、人類命運共同體理念的持續深入以及中國各方面影響力的不斷擴大，原有從國家視閾看待民族地區的單一思維已不合時宜。新時代，看待和審視民族地區必須以“國家—全球”的雙重視閾方能精準推進民族地區治理體系和治理能力現代化。其次，所構建的新時代民族地區治理體系和治理能力既要考慮與國家的協同性關系，也要兼顧參與全球治理的實際需要，著重考慮全球治理的整體性關系，更要找準民族地區在國家—民族地區—全球中的定位，方能妥善處理和維護好各方關系。

（五） 構建“多元協同共建”格局是方法

精準脫貧取得成功的一個根本方法就是凝聚最廣泛的力量，并把這些力量通過黨和政府的統一領導得以有效整合，使其發揮巨大的推動力，由此也體現了中國共產黨的群眾優勢和建設中國特色社會主義事業的方法論。作為國家事務之一的新時代民族地區治理體系和治理能力建設也應該遵循這一寶貴的根本方法，因此，構建“多元協同共建”格局是新時代建設現代化的民族地區治理體系和治理能力不可或缺的一種方法。當今中國的地理空間環境發生了重大變化，國家的發展和治理已經處于一個前所未有的巨大地理空間場域中，傳統地將與核心區分別加以治理的地理空間規劃已經不能適應形勢發展的要求[12]。加之多元文化滲透和民族地區社會矛盾疊加，傳統精英主義的一元化民族地區治理模式已顯吃力，需要有針對性地采取公民參與的多元協同模式。這種治理模式，是政治國家、權力政府、資本市場和公民社會的完美結合，它具有治理主體多元化、治理結構網絡化、治理功能互補化、治理態度前瞻化、治理過程協同化等多種特質[13]。由此可見，新時代建設現代化的民族地區治理體系和治理能力，應當采用“多元協同共建”的方法。當然，使用這一方法有其基本的原則，第一，多元協同共建的各方主體必須具有一致的政治認同，即堅持黨的領導、堅持維護民族平等、堅持保障民族地區安全穩定，這是最基本的原則，也是不可逾越的底線。第二，以共享為目標、共治為保障、共建為基礎，由黨和政府統一整合各方資源和力量，不斷提升新時代民族地區治理體系和治理能力現代化水平。第三，確立以黨和政府為核心的多元主體平等合作建設基礎，通過跨區域合作、跨民族合作、跨國合作等具體方式，研究和出臺科學的合作共建機制，從而實現資源互享、優勢互補、技術互助、管理互商、利益互增，最終促成新時代民族地區治理體系和治理能力現代化的提質增效。