基于中小型創(chuàng)新型城市建設(shè)的地方政府協(xié)同治理對策

薛萬新

（河南師范大學(xué)科技與社會研究所，河南新鄉(xiāng)453007）

0 引言

加快創(chuàng)新型國家建設(shè)是黨的十九大確定的重要方略，是習(xí)近平中國特色社會主義新時代提出的新要求。建設(shè)創(chuàng)新型國家離不開創(chuàng)新型城市建設(shè)的支撐，創(chuàng)新型城市建設(shè)是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動，是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。創(chuàng)新發(fā)展是創(chuàng)新型城市的主要特征，從定性視角考量，創(chuàng)新型城市具有“創(chuàng)新體系完善、創(chuàng)新氛圍良好、創(chuàng)新文化先進、創(chuàng)新輻射力強”等特征［1］，從定量視角分析，創(chuàng)新型城市具有“創(chuàng)新貢獻績效突出、創(chuàng)新資源投入多元、自主創(chuàng)新能力凸顯、創(chuàng)新要素協(xié)同緊密”等標(biāo)志［2］，涉及技術(shù)、制度、組織、管理等多層面、全方位、非線性的創(chuàng)新。創(chuàng)新型城市建設(shè)作為一種新型的城市治理和發(fā)展模式，已被越來越多的國內(nèi)城市作為未來發(fā)展的重點方向并積極實踐。深圳是我國首個被批準(zhǔn)建設(shè)的國家創(chuàng)新型城市試點，截至目前，全國各地被國家批準(zhǔn)的創(chuàng)新型城市建設(shè)試點已經(jīng)達到78個［3］，主要集中在發(fā)達省份和沿海地區(qū)，國家也相繼出臺了一系列支持建設(shè)的政策文件和配套措施，基本構(gòu)建了我國創(chuàng)新型城市建設(shè)的框架體系，以期通過創(chuàng)新型城市的建設(shè)，著力打造一批引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的示范城市。

政府在創(chuàng)新型城市建設(shè)中具有主導(dǎo)作用，其治理能力水平直接關(guān)系到創(chuàng)新型城市建設(shè)發(fā)展水平，其中，政府的協(xié)同治理機制建設(shè)至關(guān)重要。政府協(xié)同治理是指城市的政府各部門之間、各創(chuàng)新驅(qū)動要素之間，通過良好的資源整合和高效的協(xié)同治理，形成驅(qū)動城市高效率、高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展合力的過程［4］。新時代、新理念、新技術(shù)、新生態(tài)不斷催生著傳統(tǒng)政府治理模式和服務(wù)方式的創(chuàng)新性改變，如何有效協(xié)同各方創(chuàng)新資源、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)積淀，形成高效的創(chuàng)新活力和共建合力，如何創(chuàng)新地方政府協(xié)同治理機制，提升政府協(xié)同治理能力，加快推動城市建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展，成為政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的現(xiàn)實問題。

中小城市是創(chuàng)新型城市建設(shè)的基本單元，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的生力軍，與一些大型城市相比，中小城市具有區(qū)域地位獨特、創(chuàng)新資源集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展快速等比較優(yōu)勢，對于創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的整體實現(xiàn)具有重要意義。長期以來，由于多方面的原因，相對于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)以及沿海地區(qū)，我國內(nèi)地很多的中小城市在創(chuàng)新型城市建設(shè)方面起步不久，特別是受到區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、科技水平等因素的制約，發(fā)展中的不協(xié)調(diào)、不平衡、難以持續(xù)的問題還比較突出，成熟經(jīng)驗不多。河南省新鄉(xiāng)市是鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的片區(qū)城市，區(qū)位優(yōu)勢相對突出、創(chuàng)新資源相對豐富、創(chuàng)新基礎(chǔ)比較厚實，在我國眾多的中小城市中具有典型性。該市被河南省列為國家創(chuàng)新型城市培育試點城市，在創(chuàng)新型城市建設(shè)方面已經(jīng)有了一些實踐經(jīng)驗，也取得了一定的建設(shè)成效，新鄉(xiāng)經(jīng)驗有利于為中西部中小型城市的創(chuàng)新發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒，具有較好的案例價值和一定的推廣意義。

1 新鄉(xiāng)市創(chuàng)新型城市建設(shè)與政府協(xié)同治理

1.1 新鄉(xiāng)市創(chuàng)新型城市構(gòu)建基礎(chǔ)

新鄉(xiāng)市地處河南省北部，京廣、太石鐵路交匯，京港澳、晉新高速相連，區(qū)位優(yōu)勢突出，交通通暢發(fā)達，被譽為“豫北明珠城市”，是中原城市群重要核心城市。先后榮獲國家衛(wèi)生城市、國家知識產(chǎn)權(quán)示范城市、國家產(chǎn)業(yè)集聚集群創(chuàng)新綜合改革城市、國家新能源汽車推廣應(yīng)用示范城市、中國最佳生態(tài)宜居城市等榮譽，建有國家新型電池及材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、國家物理與化學(xué)電源示范區(qū)、動力電源及關(guān)鍵材料國家地方工程實驗室等產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基地平臺，被譽為“中國電池之都”，具有良好的創(chuàng)新基礎(chǔ)和條件積累。

新鄉(xiāng)市中小企業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)鏈比較完整。近年來，新鄉(xiāng)市持續(xù)推進創(chuàng)新型城市建設(shè)，緊密圍繞國家和區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展需求，先后出臺了一攬子的支持政策，鼓勵有潛力的中小企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，面向國家重點支持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)密集的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展，著力構(gòu)建和完善以創(chuàng)新為特征的產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，持續(xù)增強科技對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力，持續(xù)加快創(chuàng)新主體的建設(shè)培育，致力于打造深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)改革的先行示范區(qū)，為高質(zhì)量創(chuàng)新型城市建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。據(jù)資料統(tǒng)計［5］，新鄉(xiāng)現(xiàn)有的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)已經(jīng)達到1 138家，涉及70余個產(chǎn)品類別，位居國內(nèi)同領(lǐng)域前列。在電池關(guān)鍵材料、新能源及節(jié)能、生物制藥、新型電子材料等方面集聚了一批競爭實力明顯的創(chuàng)新龍頭企業(yè)。

1.2 新鄉(xiāng)市創(chuàng)新型城市建設(shè)規(guī)劃

規(guī)劃先行，謀定后動。新鄉(xiāng)市政府在創(chuàng)新型城市建設(shè)伊始就明確了“全力打造具有區(qū)域重要影響力的創(chuàng)新引領(lǐng)高地”的目標(biāo)定位，緊貼服務(wù)國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略需求，以有效集聚創(chuàng)新資源為抓手，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展為驅(qū)動，統(tǒng)籌布局，科學(xué)規(guī)劃。通過未來3—5年的重點建設(shè)，全市高新技術(shù)增加值和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在現(xiàn)有基礎(chǔ)上分別突破350 億元和1 200 億元；全社會科技研發(fā)投入明顯提高，占新鄉(xiāng)市生產(chǎn)總值比重達到3%；組建重點實驗室基地150家，各類企業(yè)工程技術(shù)研發(fā)中心700家；全市高新技術(shù)企業(yè)規(guī)模突破100家，取得一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)，著力建設(shè)成為具有中原特色、國際影響的國家技術(shù)創(chuàng)新中心和科技研發(fā)高地，進入國家創(chuàng)新型城市行列。

1.3 新鄉(xiāng)市創(chuàng)新型城市政府協(xié)同

成立專門機構(gòu)，密切組織協(xié)同。新鄉(xiāng)市成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的創(chuàng)新型城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)創(chuàng)新型城市建設(shè)的總體規(guī)劃以及重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)創(chuàng)新型城市建設(shè)考核標(biāo)準(zhǔn)，建立任務(wù)清單，明確責(zé)任單位，建立督查機制，將創(chuàng)新型城市建設(shè)工作推進、落實情況列入各級政府部門的考核內(nèi)容和任期目標(biāo)。制定專項創(chuàng)新扶持政策，完善創(chuàng)新績效考評機制，按照路線圖、時間表有序推進。市政府通過設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新基金，鼓勵中小企業(yè)積極申報重大科技專項，加快企業(yè)科技創(chuàng)新能力提升，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。金龍銅業(yè)、華蘭生物、高遠路業(yè)、科隆集團等一批行業(yè)龍頭企業(yè)先后獲得重點支持。

整合創(chuàng)新資源，促進要素集聚。新鄉(xiāng)市政府注重發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新型城市建設(shè)中的主體作用，聚焦市場需求導(dǎo)向，聚力資源要素整合，堅持“有所為、有所不為”，加強與駐新高校、科研院所的產(chǎn)學(xué)研深度融合，大力實施知名學(xué)者、知名企業(yè)、知名產(chǎn)品的協(xié)同強市戰(zhàn)略，促進創(chuàng)新要素和生產(chǎn)要素向優(yōu)勢創(chuàng)新企業(yè)集中，進一步筑強中小企業(yè)自主創(chuàng)新體系，不斷擴大產(chǎn)品市場份額，提升科技創(chuàng)新影響力和企業(yè)市場競爭力。

拓寬融資渠道，做好金融服務(wù)。新鄉(xiāng)市政府以政策制度為先導(dǎo)，積極探索和構(gòu)建企業(yè)資金與政府資金、社會資金與政府資金、種子資金與風(fēng)險資金、間接融資與直接融資、債權(quán)融資與股權(quán)融資等多主體、多渠道的科技與金融相結(jié)合的投融資模式，營造良好的金融服務(wù)和信貸支持環(huán)境，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、支持企業(yè)發(fā)展，新鄉(xiāng)的創(chuàng)新型城市建設(shè)積累了許多有效的經(jīng)驗，但仍存在一些影響發(fā)展的問題。

2 新鄉(xiāng)市創(chuàng)新型城市建設(shè)中存在的主要問題

2.1 政府對創(chuàng)新型城市的規(guī)劃落實不夠到位

創(chuàng)新型城市建設(shè)需要政府部門、企業(yè)、高校和科研院所、金融財政機構(gòu)、成果孵化轉(zhuǎn)移機構(gòu)等多主體的協(xié)同聯(lián)動和深度協(xié)作。地方政府在創(chuàng)新型城市建設(shè)中，既是規(guī)劃者、推動者，同時也是主導(dǎo)者、監(jiān)督者［6］。但是，由于部門利益和政績考核等多方面原因，在創(chuàng)新型城市規(guī)劃的具體落實和執(zhí)行環(huán)節(jié)，部分下級單位片面追求領(lǐng)導(dǎo)政績，看重短期效益，缺少長遠眼光，缺乏大局觀念，經(jīng)常出現(xiàn)偏離甚至嚴(yán)重背離原規(guī)劃的現(xiàn)象，好的規(guī)劃未能得到全面落實或者落實不徹底、不到位，直接影響到創(chuàng)新型城市建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)的如期實現(xiàn)，規(guī)劃的監(jiān)督落實機制未能有效建立。

2.2 政府對創(chuàng)新型企業(yè)的引導(dǎo)扶持不夠有力

國有企業(yè)是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱力量，既對地方經(jīng)濟發(fā)展做出過重要貢獻，也是地方政府扶持發(fā)展的重點群體。長期以來，新鄉(xiāng)市政府對于本市為數(shù)不多的幾個大型國有創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展持續(xù)關(guān)愛，從人事任免、招商引資，到產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、市場推廣等環(huán)節(jié)，政府都存在著不同程度的干預(yù)現(xiàn)象，無形中使得企業(yè)容易滿足現(xiàn)狀，過多地依賴于政府管理和政府扶持，企業(yè)缺少自主創(chuàng)新能力和主動參與市場競爭的持久推動力。與此相反，對于眾多的私營中小企業(yè)，由于企業(yè)實力普遍不足，往往難以引起政府的重視，政府對該類企業(yè)的整體引導(dǎo)扶持力度不夠，企業(yè)準(zhǔn)入、發(fā)展困難，科技創(chuàng)新水平不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，容易出現(xiàn)企業(yè)投資失敗比率大，成功概率小的現(xiàn)象，對于新鄉(xiāng)市中小企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成不利影響。

2.3 政府對創(chuàng)新型主體的服務(wù)保障不夠全面

一是部門聯(lián)動機制和資源共享機制有待完善。由于現(xiàn)行行政管理體制和政府績效考核機制的制約，創(chuàng)新型城市建設(shè)涉及的多個政府部門，存在的多頭管理、權(quán)責(zé)交叉、職能錯位等實際問題沒有得到很好的解決，難以形成常態(tài)化的監(jiān)管推進合力，問責(zé)追究難以精準(zhǔn)；二是公共設(shè)施基礎(chǔ)相對薄弱。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足企業(yè)創(chuàng)新需求，從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、成果中介、孵化轉(zhuǎn)移的服務(wù)機構(gòu)匱乏，創(chuàng)新要素流轉(zhuǎn)不夠通暢；三是科技資源配置及利用不夠合理。創(chuàng)新資源聚焦不夠，成果轉(zhuǎn)化效率不高，政府創(chuàng)新服務(wù)水平有待提升。

3 區(qū)域創(chuàng)新型城市建設(shè)中政府協(xié)同治理對策

3.1 做好頂層設(shè)計，加強組織協(xié)調(diào)，著力完善政府協(xié)同機制保障

做好創(chuàng)新型城市建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計，對于提升創(chuàng)新型城市建設(shè)成效具有事半功倍的效應(yīng)，是創(chuàng)新型城市建設(shè)的重要前提。首先，規(guī)劃要實，方向要明。對照創(chuàng)新型城市建設(shè)要求，對標(biāo)國內(nèi)先進創(chuàng)新型城市，制定創(chuàng)新型城市建設(shè)的實施方案，厘清創(chuàng)新型城市建設(shè)的戰(zhàn)略謀慮和創(chuàng)建思路，明確整體目標(biāo)和重點任務(wù)，建立健全促進創(chuàng)新型城市可持續(xù)發(fā)展的制度體系和保障機制，大力引導(dǎo)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推動科技成果轉(zhuǎn)化，加快形成人才不斷匯聚、資源快速集聚、機制更加完善、成效提升顯著的良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。其次，路徑要清，機制要順。結(jié)合本地區(qū)位特色優(yōu)勢，明確創(chuàng)新型城市的創(chuàng)建路徑，明確各部門的權(quán)責(zé)分工，加快形成建設(shè)合力。成立創(chuàng)新型城市建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，理順部門關(guān)系，規(guī)范協(xié)調(diào)機制。注重優(yōu)化管理隊伍建設(shè)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。最后，抓手要準(zhǔn)，督查要嚴(yán)。完善高層決策會議機制、部門聯(lián)席協(xié)商機制、專項工作協(xié)調(diào)推進機制。各成員單位根據(jù)決策或協(xié)調(diào)結(jié)果，凝聚共識，快速行動，抓緊落實。政府要建立創(chuàng)新型城市建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制、管理考核制、責(zé)任追究制，對各部門單位各項建設(shè)任務(wù)的完成情況、履職情況和協(xié)同情況及時跟進，嚴(yán)格督查和適時評估，對于發(fā)現(xiàn)和出現(xiàn)的問題抓緊解決和調(diào)整，持續(xù)提升常態(tài)化的政府協(xié)同治理能力。

3.2 廣拓資金途徑，加大支持力度，不斷優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資環(huán)境

一是鼓勵企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)。設(shè)立科技創(chuàng)新引導(dǎo)專項資金，對于企業(yè)牽頭承擔(dān)的重大科技專項、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、創(chuàng)新示范工程等項目給予支持，促進企業(yè)創(chuàng)新成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。激發(fā)企業(yè)投資創(chuàng)新動力和資源爭取能力，對于企業(yè)爭取到的上級財政項目經(jīng)費，按照一定的比例給予資金配套資助，對于企業(yè)新獲得認定的重點新產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品給予專項獎勵。

二是加大融資支持力度。積極爭取國家銀行和商業(yè)性銀行、政府融資債券對企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的多元化支持與授信，加強銀企交流與合作。以資本運作為手段，依托企業(yè)自主知識產(chǎn)權(quán)，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、招商發(fā)展”的模式，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式，加快推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資擔(dān)保體系和融資擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)。

三是引進種子風(fēng)險基金。設(shè)立資本運營中心，加大企業(yè)創(chuàng)新宣傳，吸引國內(nèi)外創(chuàng)投機構(gòu)面向目標(biāo)企業(yè)進行投融資。重點培育和扶持一批具有較高成長性和較強競爭力的高新技術(shù)企業(yè)，加快企業(yè)上市融資步伐，提升產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新能力。

3.3 搭建創(chuàng)新平臺，集聚人才團隊，深入推動產(chǎn)學(xué)研用融合發(fā)展

筑巢引鳳，支持企業(yè)創(chuàng)新平臺建設(shè)。進一步完善企業(yè)創(chuàng)新平臺激勵機制，對于依托企業(yè)新建的國家級、省部級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地和平臺實行專項獎補，對于企業(yè)創(chuàng)新所需的科研儀器設(shè)備實行稅收減免政策，鼓勵企業(yè)主動搭建人才培育平臺，廣泛集聚人才資源，以產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)和突破，引領(lǐng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

人才引領(lǐng)，集聚高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊。增強人才資源是第一要素資源的理念，發(fā)揮好高層次人才在創(chuàng)新型城市建設(shè)中的核心支撐作用。多渠道、多層次加快關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域亟須的高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引進和培養(yǎng)，進一步完善和落實人才支持政策，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高級人才數(shù)據(jù)庫建設(shè)，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才評價和激勵機制改革，形成有利于人才快速集聚、團隊密切協(xié)作、青年脫穎而出的常態(tài)化的人才選拔和用人機制。

3.4 共建創(chuàng)新聯(lián)盟，匯聚創(chuàng)新要素，引領(lǐng)帶動創(chuàng)新體系提質(zhì)升級

立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞市場需求，支持優(yōu)勢創(chuàng)新企業(yè)、關(guān)聯(lián)企業(yè)、鏈條企業(yè)共建創(chuàng)新服務(wù)聯(lián)盟。以集團強強聯(lián)手的優(yōu)勢，引導(dǎo)創(chuàng)新資源要素向產(chǎn)業(yè)需求、創(chuàng)新平臺集聚，帶動相關(guān)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)鏈?zhǔn)桨l(fā)展的集聚，輻射帶動周邊地域，實現(xiàn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新體系的提質(zhì)升級，形成區(qū)域競爭優(yōu)勢。

依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，建設(shè)政務(wù)平臺，推動政府協(xié)同治理體系和協(xié)同治理模式邁向現(xiàn)代化的進程。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+”已成為驅(qū)動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在引擎，許多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級和快速發(fā)展。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展成熟，為新時期創(chuàng)新型城市建設(shè)提供了良好契機。一方面，政府可以通過建設(shè)政務(wù)協(xié)同服務(wù)平臺，實時發(fā)布創(chuàng)新型城市建設(shè)的進度、推進、督查、通知、任務(wù)等信息，推動創(chuàng)新型城市建設(shè)資訊；另一方面，各相關(guān)單位可以通過平臺及時接受工作任務(wù)，報送任務(wù)進展，加強企業(yè)推介和信息交流，便于公眾查詢，積極營造“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的氛圍。