發展型社會政策視角下農村脫貧路徑分析

曹慶新，吳遷航

（沈陽化工大學 人文與社會科學學院，遼寧 沈陽 110142）

“三農”問題一直是與國計民生息息相關的重大問題。李克強總理在2019年政府工作報告中指出，2018年精準脫貧工作得到有力推進，農村貧困人口減少1386萬，易地扶貧搬遷280萬人，成效顯著。[1]目前，我國農村扶貧工作的開展已進入深水區，農村貧困問題的解決仍然困難重重，面臨的任務更加艱巨。隨著改革開放不斷深入，我國面臨的社會問題發生了變化，傳統社會政策在解決社會問題時顯得捉襟見肘。發展型社會政策的提出，為農村貧困問題的解決提供了新的路徑。

一、發展型社會政策

發展型社會政策在解決社會福利問題的方式上，與傳統的政策模式有很大差別。“補缺型”社會政策傾向于針對特定的問題制定相應的政策，以實現問題的解決；而發展型政策則傾向于通過對生產力的投資，開發人的潛能，實現參與機會公平，并著力消除社會問題產生的根源，讓社會福利在經濟發展的過程中自行實現。

發展型社會政策有三個主要特征：生產主義、注重社會投資、福利供給主體的多元主義傾向。

生產主義認為社會政策的制定應與經濟政策結合起來，共同促進社會與經濟的協調發展。而傳統的福利政策通常被看作是經濟政策的附屬物，其制定的目的就是消除經濟政策實施帶來的負面影響，由于其不可避免地要消耗社會資源，因此會妨礙經濟發展。[2]

發展型社會政策的另一特征就是注重社會投資，這是傳統社會政策與發展型社會政策的重要區別之一：傳統的社會政策通常關注問題本身，致力于解決社會問題及其后果；而發展型社會政策傾向于從源頭上解決問題，防患于未然，通過對人的投資，提高人的潛力，提供公平的參與機會，使人們依靠自己的力量創造財富。

福利供給主體的多元主義傾向與福利國家的觀點是有所區別的：發展型社會政策強調社會福利應由全社會的多類主體共同提供，而不僅僅是特定的某個或某些主體應承擔的責任，應由國家、市場、家庭、非營利組織在福利供給中共同起作用。[2]

二、我國農村的主要致貧因素

（一）經濟因素

1.收入因素

我國城鎮化率持續上升，中青年人口大量流向城鎮就業。國家統計局的數據顯示，2017年末，我國城鎮人口占總人口比重為58.52%，比上年末提高1.17%。[3]我國農村因此出現了普遍的“空心化”現象，留在村中的大多為高齡老人和留守兒童。一方面，農村勞動力數量減少，導致農村地區經濟難以發展；另一方面，青壯年勞動力比例較低導致農村勞動力結構失衡，留守老人難以從事復雜的、高強度的生產勞動。此外，種植業整體利潤率較低、養殖業準入門檻和市場風險較高導致農民缺少合適的脫貧途徑，這是農村貧困問題長期難以得到解決的重要原因。

2.支出因素

因病、因殘、因學致貧等現象層出不窮。農村家庭由于可支配收入低，醫療支出占總支出比例較高，一旦家庭主要勞動力罹患重病，極易因病致貧。部分農村家庭由于主要勞動力意外殘疾，喪失了經濟收入來源或需要支出大量醫療費用，致使家庭陷入貧困狀態。教育支出明顯超過家庭負擔能力會導致家庭實際生活水平低于國家扶貧標準，即因學致貧。許多農村家庭希望通過教育來改變經濟狀況，但教育的投入與收益的過程是長期的、動態的，農村家庭隨時可能受到經濟、社會、自然等多方面因素的影響，使得教育未能取得預期的結果，致使部分農村家庭雖然進行了教育投資但并未獲得相應的教育投資收益，從而使得家庭的經濟狀況進一步惡化。[4]其根本原因在于教育支出占農村家庭支出的比例過高。

（二）公共基礎設施因素

經濟的發展依賴于公共基礎設施。自然條件惡劣、基礎設施落后是許多地區貧困的主要原因，我國農村基礎設施建設仍有很大的提升空間。例如，農田水利設施建設存在著資金投入少、建設質量較低等問題，導致我國土地有效灌溉率僅為50%。農村衛生與環境整治在區域間仍存在較大差距，東部地區在整體上要領先中、西部地區和東北地區。農村電力設施存在著供電容量低和電力設備落后的問題，農村用電的便利性和安全性都與城市有著很大差距。農村地區的集中供水比例依然很低，中部的湖南省在2015年農村集中供水中受益人口比例不到70%。西部地區集中供水比例更低。農村網絡基礎設施供給不足，截至2017年6月我國城鎮地區互聯網普及率為69.4%，而農村地區僅為34.0%。城鄉網民在即時通信使用率方面差異最小，但在商務交易類、支付、新聞資訊等應用使用率方面差異較大。[5]

（三）文化教育因素

有研究表明，當教育水平持續得到提高，受教育時間不斷延長，長期貧困發生的可能性將會有效地被降低（Adam，Jane，1995；Campa，Webb，1999）。[6]我國早已認識到教育對于國家的重要性，但是我國鄉村教育的發展仍然存在著許多不容忽視的問題。

我國財政性教育經費支出占GDP的比例連續多年保持在4%以上（國務院辦公廳，2018），在教育支出占GDP的比例上雖然縮小了與西歐、北美國家之間的差距，但是仍然存在區域差異和城鄉差異。我國東西部、南北方經濟發展水平的差異性，造成了不同地區義務教育發展水平不平衡的狀況。同時，由于城鄉經濟發展水平存在較大差距，農村地區所能獲得的教育資源相對較少，農村學生所能享受的教育質量與城鎮學生無法相比。

此外，我國文化產業起步較晚，農村文化產業的管理、投入等制度與政策存在著滯后和缺失。文化基礎設施薄弱主要表現為場地、器材缺乏，專業人員缺乏，場所利用率低。[5]由于村民文化程度低、讀書風氣差等多方面因素，目前村民的日常休閑方式仍以打麻將、拉家常、廣場舞為主，而并非開展各類文化活動。[7]

三、我國農村脫貧主要難點

（一）長效脫貧機制不健全

我國農村脫貧困難的首要原因是長效脫貧機制不健全。扶貧政策側重于“補短板”，對于“持續性”扶貧的認識不夠。部分扶貧干部對貧困問題認識不到位，存在急功近利的思想，注重政策給予資金支持以提高其短期收入，忽視貧困人口能力建設，出現脫貧后返貧現象。投入機制相對單一，政府是農村扶貧工作的絕對主力，社會、企業、個人等其他主體參與度低，要提高扶貧品質就必須建立多元投入機制。

（二）貧困群眾的認識問題

許多農村貧困地區農民思想受到貧困文化的影響，存在著“等、靠、要”的依賴心理，自主脫貧意愿不強，部分民眾甚至把脫貧的希望完全寄托于黨和政府，僅被動地接受扶貧政策，更在意短期的物資幫助，沒有自主脫貧的意愿。同時，也存在著許多貧困家庭雖有自主脫貧意愿，卻沒有自主脫貧能力的情況。在這種情況下，“輸血式”扶貧很難取得長期的效果，脫貧后返貧的情況頻繁出現。

此外，許多深度貧困地區由于地理位置較偏，公共基礎設施落后，長期與外界隔絕，對新技術、新觀念、新商業模式缺乏了解；同時，由于教育發展水平較低，農民文化程度較低，對農業技術掌握程度低，產業扶貧難度較大。

（三）農村“空心化”現象嚴重

我國農村“空心化”現象嚴重，大量年輕勞動力流向城市從事非農行業。留在農村的人口存在著低齡化、老齡化趨勢，農村人口結構嚴重失衡。這嚴重影響了科技推廣的實際成效，給農村產業結構調整帶來了相應的障礙。因此，“人”的問題是扶貧工作的重中之重。只有實行人才計劃，讓農村留得住年輕人，讓他們所學的知識能夠在農村得到發揮，才能真正有效地解決農村“空心化”問題，實現鄉村振興。

四、農村脫貧可行路徑

（一）投資青少年人力資本，鼓勵年輕人回鄉創業

我國人力資本存量不足，特別是在農村，人力資本嚴重匱乏。發展型社會政策將社會政策視為一種社會投資，主要包括人力資本投資和社會資本投資兩大方面。進行人力資本投資，就是投資未來的勞動力，就是為社會發展創造人才，就是為農村脫貧提供人才支持。對人力資本的投資主要表現為對教育的重視。對青少年學生的教育主要包括兩個方面：一是思想建設，二是能力建設。加強思想建設，就是要幫助青少年形成正確的世界觀、人生觀、價值觀，樹立和培育正確的理想和信念，培育以愛國主義為核心的民族精神，讓青少年學生有志于脫貧。加強青少年能力建設，就是要引導青少年學習先進的科學文化知識，掌握現代化建設的本領，提升脫貧的能力；培養青少年的自立自強、獨立思考和創新的能力，積極投身于社會主義現代化建設。

此外，要鼓勵青年人才回鄉創業，在政策上給予他們支持和補貼，為農村創業青年提供良好的社會環境。農村脫貧離不開人才，只有農村留得住年輕人，年輕人愿意在農村實現自我價值，農村脫貧才會有內生動力。

（二）加強對貧困群眾的教育與引導

除了要加強對青少年學生的教育工作外，我們還要對所有農村貧困人口開展教育工作。從思想上加強對貧困群眾的教育和引領，在知識理論上對他們提供指導與幫助，幫助他們找到合適的脫貧方式。

扶貧，首先要扶志。樹立農村貧困群眾對于脫貧致富的信心，增強他們脫貧致富的積極性，克服對政府的依賴心理，提高我國扶貧政策的成效。扶貧，其次要扶智。除了要向農民提供傳統的農業技術指導以外，還應提供互聯網基本知識、基本經濟知識等多種知識的教育，提高其脫貧的能力，啟發其致富的思路。

（三）全面暢通扶貧渠道

要想讓農村脫貧既有速度又有質量，必須建立暢通的社會扶貧渠道。我們應匯聚社會各界的扶貧力量，努力拓寬扶貧渠道，發揮事業單位的幫扶示范作用，努力形成政府、企業、社會組織、個人共同協作的扶貧格局，吸引資金、信息、技術、人才投入到農村扶貧工作中來。

對于面向農村貧困地區的產業扶貧，需要充分發揮企業的輻射帶動作用；對于面向婦女和兒童的教育文化扶貧，應以公益組織、社工機構為主；對于因病、因殘、因年齡等因素而喪失勞動能力導致貧困的人群的扶貧工作，社區、專業機構、家庭、社會工作者應當是主要的政府外的參與主體。[8]

（四）推進產業扶貧

推進產業扶貧，是“輸血式”扶貧轉為“造血式”扶貧的關鍵。需要把握重點、精準施策，必須結合地區實際，突出優勢產業發展，提高扶貧的精準度和有效性。加強政策支持，大力建設配套基礎設施，優化行政服務，助力產業落地。創新幫扶方式，提供全面的社會化服務。貧困戶可以自有資金、土地、技術等生產資料入股企業，按比例折算成股份享受分紅，生產資料購置、農作物種收、農業技術指導、信息服務、包裝銷售等均由企業統一負責，形成規模化生產經營，降低生產成本，提高生產效率，有效增加貧困戶收入。