關于現(xiàn)代大學治理的幾點反思

（云南農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院 云南 昆明 650201）

改革開放以來，隨著我國高等教育快速發(fā)展，現(xiàn)代大學的治理在深入推進。中共中央1985年頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，《決定》提出政府要轉變自身職能，給予大學充分的辦學自主權，同時要讓社會充分的參與進來，打破政府的“壟斷格局”，實現(xiàn)多元辦學。2010年7月29日，新華社發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。《綱要》中指出“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，完善治理結構，公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制”，探索多元共治途徑，發(fā)揮教師、學生和社會的作用，達到善治。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《決定》指出“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。高校大學治理也在積極推進，都制定有大學章程，治理能力也有了一定提高。然而，在隨著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的推進，現(xiàn)有高校治理中面臨的一些問題仍然突出，認識和反思這些問題及及其原因，提出對策建議，對推進現(xiàn)代大學治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

1.大學治理與大學管理的區(qū)別

治理被普遍認為誕生于20世紀80年代至90年代，在現(xiàn)代漢語中，據(jù)《辭海》、《現(xiàn)代漢語詞典》等解釋，治理有統(tǒng)治、管理、處理、修正的意思，比如治理國家、環(huán)境治理等。［1，2］1916年法約爾在《工業(yè)管理與一般管理》中首次提出“管理活動指的是計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制”。管理一詞出現(xiàn)的時間早于治理，管理貫穿人類社會的各種活動，治理一詞出現(xiàn)較晚，起源于公司的所有權和經(jīng)營權產(chǎn)生分離。

大學治理不同于大學管理，大學治理的主體是大學的利益相關者、客體是人和組織，大學管理的主體是大學的管理者、客體是大學的人、財、物，包括有形的和無形的各類資源；大學通過內(nèi)外部機制治理大學，通過計劃、組織、指揮、協(xié)和控制等手段管理大學；大學治理溝通關系是雙向的，可以自上而下，也可以自下而上，大學管理的溝通是單向的，是自上而下、下級服從上級的關系。不是所有的大學都需要大學治理，但是所有的大學都需要管理，一般情況下是大學管理已經(jīng)到了成熟階段，為了大學進一步健康發(fā)展，治理與管理要雙管齊下。

大學治理，治理什么？一是協(xié)調大學與政府、大學與社會的外部關系，實現(xiàn)大學依法獨立自主辦學；二是協(xié)調大學內(nèi)部各種人和組織的關系，做到資源配置合理，組織各方人員共同辦好大學，推動大學持續(xù)健康發(fā)展。［3］不論是協(xié)調外部關系還是內(nèi)部關系，都離不開行政權力、學術權力和民主權力。從大學外部關系來看，政府、學校和社會分別代表著行政權力、學術權力和民主權力；從大學內(nèi)部來看，以管理者、教師為代表的學術組織和其他教師組織、學生組織分別代表著行政權力、學術權力和民主權力。

2.現(xiàn)代大學治理涉及的理論

大學治理主要涉及四個理論，利益相關者理論、馬斯洛需求層次理論、委托代理理論和法人治理理論。

利益相關者理論產(chǎn)生于20世紀60年代，1984年弗里曼在《戰(zhàn)略管理：利益相關者管理的分析方法》中明確指出利益相關者理論是企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。利益相關理論與公司的股東至上理論大有不同，股東至上理論強調股東的利益是最重要的，是企業(yè)的中心，利益相關者理論則強調企業(yè)所有的利益相關者掌握企業(yè)的所有權，各相關利益者之間互相獨立、平等，共同承擔企業(yè)的風險。大學的利益相關者包括：行政管理人員、教師、學生和社會群體等一切與大學有直接或間接利益的相關者，所以對于大學的治理，這些利益相關者應共同參與，努力創(chuàng)建一種互惠互利的平衡機制。

馬斯洛于1943年提出馬斯洛需求層次理論，基本內(nèi)容是將人的需求從低到高依次分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。馬斯洛需求層次理論認為人具有一些先天需求，當滿足了較低層次的需求后，會出現(xiàn)較高級的需求。因為有需求動機，所以產(chǎn)生了“有限理性經(jīng)濟人”（“有限理性”指的是介于完全理性和非理性之間的狀態(tài)），展現(xiàn)了人的欲望無限，大學治理者可以通過手中的權力去努力滿足自己的多方面需求。

上世紀30年代，美國經(jīng)濟學家伯利和米恩斯提出了委托代理理論，當時企業(yè)的所有權和經(jīng)營權未分離，增加了企業(yè)的運營風險，委托代理理論提出了所有權和經(jīng)營權分離的辦法。委托代理理論是研究委托人在不得不對代理人的行為后果承擔風險的前提下，委托人和代理人之間關系和相互作用的結果及其調整。委托代理理論應用逐漸增多，信息不對稱和激勵問題隨之而來，委托代理問題主要解決的就是由于委托代理雙方效用不同而產(chǎn)生的激勵問題。在大學中委托代理理論的應用無處不在，政府與行政管理層之間、學校和學院之間、學院和教師之間都構成了委托人和代理人的關系，這其中的很多人都扮演著雙重身份，既是上一級的代理人、又是下一級的委托人，既要考慮上層的代理訴求，又要考慮自己作為委托人的權利和要求，在角色轉換過程中容易產(chǎn)生權力混亂。

法人是依照法律法規(guī)享有民事權利，承擔民事義務的組織。法人治理理論是企業(yè)在追求利益的目的下，企業(yè)的所有者為了彌補在自己經(jīng)營能力不足的情況下，將自己的財產(chǎn)交給經(jīng)營者，經(jīng)營者利用這些財產(chǎn)創(chuàng)造更多的“財產(chǎn)”。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第30條規(guī)定了大學具有法人資格，大學校長為法定代表人。

3.我國現(xiàn)代大學治理面臨的問題

現(xiàn)代的大學處于從“大學管理”到“大學治理”的時代，雖然我過在積極開展大學治理的工作，但仍處于探索階段。在外部，大學治理主體多以政府為主，在內(nèi)部，大學治理主體多是行政管理人員。

3.1 治理主體單一。教師參與度低（這里的教師指的是純教師，不擔任行政職務）。教師的參與認知程度低，部分教師認為“治校”是學校高層應該負責的事務，學校的未來發(fā)展與自己無關，對國家的相關政策了解少。教師的參與行為不足，尤其在公辦高校內(nèi)，某些“端著鐵飯碗”的教職工更是秉持著“事不關己，高高掛起”的姿態(tài)，不主動了解也不主動參與，一直處于并甘愿處于被管理的處境，雖然學校存在學術委員會，但大部分成員都是行政管理人員，基層教師并沒有權力參與決策事務。教師對參與現(xiàn)狀不滿，有訴求卻無門訴、無人訴、不敢訴，不利于教師的教學和科研工作。

學生參與度低。盧靜（2015）為了了解學生對大學治理的參與情況，對山東省內(nèi)高校在校學生隨機進行網(wǎng)絡調查和實地問卷調查，從學生參與的意愿、動機、內(nèi)容、途徑和層次等五個維度開展調查，結果顯示，學生鮮有參與大學治理。［4］學生的參與認知程度不足，學生自身并沒有認識到參與大學治理是自己應有的權力，不僅僅是一個提升自己能力、豐富自己閱歷的機會，學生甚至只聽說過“大學管理”，并不知道“大學治理”。學生的參與行為“弱”，學生的參與行為主要處于基層階段，并沒有上升到參與重大事務戰(zhàn)略階段，對學校具體的發(fā)展戰(zhàn)略知之甚少，大部分學生只是停留在實行學校高層定制的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略，即使學校設立了很多意見箱，可以提出自己對學校的意見或建議，但不見得“事事有回應”。學生參與治理的成功案例少，幾乎無處借鑒，雖然國外學生參與大學治理有成效，但我國高校的發(fā)展與國外頗有不同，不能一味照搬照抄，學生參與治理的邊界和限度也難以界定，更多的只能是“自己”探索。

社會參與度低。社會的參與認知程度低，學校培養(yǎng)的人才是用來服務國家、服務社會的，社會理應參與學校的治理，但社會并沒有意識到這是“自己”的權力和義務。社會的參與行為低，公眾對國家出臺的某些政策、學校的發(fā)展規(guī)劃并不清楚，甚至不想去清楚，只是一味的選擇接受，導致學校社會與學校信息不對稱，學校培養(yǎng)的人才與社會的需要錯位，學校也并不清楚社會到底需要哪些類型的人才。

3.2 治理機制不健全。就目前大學治理情況來看，大學治理與大學管理的實際工作相差不大，大學治理權掌握在少數(shù)行政人員手里，大學的治理機構多由大學的高層管理者構成，高校缺乏治理機構，完善的治理體制更是少之又少，多數(shù)高校的內(nèi)部治理情況可以簡單概括為：治理者一定是管理者，管理者不一定是治理者，被管理者也一定不會是治理者。

4.我國現(xiàn)代大學治理問題的原因分析

4.1 相關法規(guī)不完善——基于委托代理理論和法人治理理論。權責不落實。我國高等教育改革提出了完善大學治理結構的相關政策，2013年以來，各高等院校也先后制定了自己的大學章程，章程中關于大學的辦學形式、組織管理比較清晰，學校黨委、校長、學術委員會、學位評定委員會、工會和教職工代表大會、學院、教職工、學生和校友的權力和義務也很明確，但各項內(nèi)容的具體落實不到位，政府與行政管理層之間、學校和學院之間、學院和教師之間雖然構成了委托人和代理人的關系，但權責的落實不到位，越位缺位不到位的現(xiàn)象仍然存在。在大學外部治理中，本應是政府、大學管理層和社會共同治理，極端地說應該是“三足鼎立”的局面，但實際上是政府是決策者，高校是執(zhí)行者，社會是觀眾；雖然賦予大學法人的資格和校長法定代表人的地位，但高校辦學資金主要來源于政府，高校的管理機構也多從政府的行政機構“轉化”而來，所以政府仍處于主控地位，大學要按照政府的章程辦事，大學要對政府絕對服從。在大學內(nèi)部治理中，本應是行政管理人員、教師、學生和社會共同參與，但實際卻是學生和社會處于“失語”狀態(tài)，“行政化”現(xiàn)象仍然突出，無權參與大學治理，行政權力高于一切，甚至影響學術發(fā)展，部分教師可以參與治理原因是這部分教師扮演者雙重角色，即教師和行政管理者。

缺乏保障“多元”參與大學治理的措施。沒有實質性的機構監(jiān)管“多元”治理政策，雖然學校設立了工會和教職工代表大會，也賦予了教職工代表大會行使職權，但其成員也多為行政管理者，容易造成監(jiān)管者就是治理者，誰來治理誰來監(jiān)管，無法評定治理水平。

4.2 “誰想動我的奶酪”——基于利益相關者理論。“官本位”思想嚴重，學術只是“上位”的手段，成為行政領導才是最終目標，一旦成為行政領導，行政權力處于制高點，自然多了許多便利之處。權柄下移，“他”怎么肯？每個人都是“有限理性經(jīng)濟人”，都會追求自己的利益最大化，沒有法律的束縛，誰肯主動放權。在大學治理內(nèi)部，行政管理者理應從大學的整體利益出發(fā)，尋求提高大學整體績效的辦法，但行政管理者從事管理活動又獨攬治理事務，若是處于利己不損人的情況，他們首先維護的是行政管理人員小團體的利益，然后再去考慮大學整體利益。大學的利益相關者包括：行政管理人員、教師、學生和社會群體等一切與大學有直接或間接利益的相關者，治理機構自然也要由這些群體組成，但各群體的利益目標又不一致，各個群體都想分一杯羹，在決策時需要考慮多方利益，容易產(chǎn)生分歧，造成僵化的局面，所以若無法律規(guī)定，治理機構的人員選拔自然是在行政管理人員內(nèi)部抽選，大家的目標大體一致，行政管理人員“一支獨大”，相對來說決策更加容易，獲益會更多。

4.3 其他群體參與意識薄弱——基于馬斯洛需求層次理論。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求層次從低到高分別為安全需求、生理需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，在人的低層需求為滿足之前，很少會考慮更高的需求，教師、學生和社會群體參與大學治理就是較高層次的需求。大學的治理成果難以評價，善治的結果具有滯后性，參與治理但卻并不一定能得到回應，費時費力，與其追求未知數(shù)，不如先顧眼前的利益。此外，學生和社會認為學校不會重視他們的意見，對學校的決策產(chǎn)生不了實質性的影響。

總之，“多元共治”難以實現(xiàn)的根本原因在于教師、學生和社會群體的參與意識低，行政管理人員不肯分權，又缺乏法律來規(guī)定大學治理機構的人員組成，如政府、大學行政管理者、純教師、學生和社會各占比多少，以及這些群體在監(jiān)管機構中又各占比多少，所以比較容易“鉆空子”，產(chǎn)生上下級關系和誰治誰監(jiān)誰管誰獲益的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)大學的多元共治。

5.我國現(xiàn)代大學治理的建議

5.1 加快相關法律制定，完善治理機制。大學多元治理的實現(xiàn)需要法律約束，規(guī)范治理結構，明確大學治理中政府、行政管理層、教師、學生和社會的權力和地位，從法律層面賦予治理主體權威，確保各個群體權力制衡，削弱行政權力，提升學術權力和民主權力地位，明確有效參與治理途徑，既有宏觀上的指導，又要有切實可行的落實方法，確保整體利益最大化，而不是某一方的利益最大化。設立有效的監(jiān)管機制，多元治理需要多元監(jiān)管，多元監(jiān)管的目的是減少做樣子、充門面的事情，防止出現(xiàn)小團體膨脹現(xiàn)象，不論是在教學、科研方面還是在人事、財務和后勤方面都要確保多元監(jiān)管。具體來說可以通過法律強制規(guī)定人員組成結構。

5.2 積極宣傳，增強多元共治意識。建立良好的大學文化和校園氛圍，要讓行政管理人員認識到治理主體不僅限于“自己”，改變自身觀念，實現(xiàn)多元共治是推動大學快速發(fā)展的有效途徑，實現(xiàn)善治是提升每個人利益最大化的有效路徑。大學治理與每個人都息息相關，大學治理不同于大學管理，治理的權利和義務不能全部落在行政人員身上，要讓教師、學生和社會意識到自身是大學治理的利益相關者和治理主體，積極主動參與大學治理，緊跟時代步伐。通過網(wǎng)絡、報紙、雜志和媒體等途徑，開展大學治理活動知識和理論的座談會、講座和有獎競賽等活動形式，長期宣傳。