黨員領導干部民主生活會的制度變遷與績效提升

肖劍忠，馬 原

（1.浙江工業大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 310023；2.同濟大學 馬克思主義學院，上海 200092）

政治監督是人類政治文明建設的永恒主題。對于以中國共產黨為執政黨的中國來說，政治監督的核心是黨內監督。這就是習近平總書記所指出的，“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。”[1]213又由于執政權最終主要體現和落實為各級各方面領導干部手中所掌握的大大小小的權力，因而，對黨員領導干部的監督，就成為黨內監督的重點。中國共產黨為了加強對黨員領導干部的監督，從局部執政時期到全面執政之后，一直注重對黨員領導干部監督相關制度的探索和設計。這些制度中，既有屬于主要借鑒其他國家和其他政黨因而具有一定普適性的制度，又有屬于主要立足本國本黨實際、源于中國共產黨人自己探索因而具有極強的中國和中國共產黨特色的制度。黨員領導干部民主生活會制度就屬于后者。有論者就指出，“民主生活會制度是中國共產黨的一項獨創”[2]313。為了進一步完善領導干部民主生活會制度，使之在黨內監督和全面從嚴治黨中發揮更大作用，筆者擬從歷史視角和實踐視角對民主生活會的制度變遷和制度績效做一分析，以此獲得經驗教訓和明確前進方向。

一、黨員領導干部民主生活會的本質特征

至今為止，中國共產黨關于黨員領導干部民主生活會有明確且具體規定的專門性黨內法規包括1981 年2 月中央組織部印發的《關于進一步健全縣以上領導干部生活會的通知》、1990 年5 月中共中央印發的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》、1990 年中央印發的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》、2000 年中紀委、中組部聯合下發的《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》、2017 年1 月中央印發的《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定》。根據這些專門性黨內法規對黨員領導干部民主生活會的共同規定，基于對黨員領導干部民主生活會的實踐觀察，我們可以將黨員領導干部民主生活會概括為以黨員領導干部為參與主體，以批評和自我批評為主要內容，以發揚黨內民主、加強黨內監督、依靠領導班子自身力量解決矛盾和問題為主要目標的重要黨內監督制度。大致說來，黨員領導干部民主生活會制度具有以下三方面本質特征。

（一）黨員領導干部民主生活會是一種以批評和自我批評為主要內容和內核的重要制度

1980 年《關于黨內政治生活的若干準則》提出：“各級黨委或常委都應定期召開民主生活會，交流思想，開展批評和自評批評。”1990 年《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》第四條明確：“民主生活會的主要內容，主要是就以下問題（共列舉五方面問題——筆者注）進行檢查、總結，統一認識，開展批評和自我批評。”2017 年《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定》第六規定：“民主生活會應當圍繞主題，就以下基本內容（共列舉六方面內容——筆者注）進行對照檢查，開展批評和自我批評”。由這些規定可見，民主生活會與批評和自我批評緊密相關。可以說，沒有批評和自我批評，也就沒有民主生活會制度。時任中央書記處書記、中央紀委副書記趙洪祝同志曾指出，“民主生活會的主要方法是開展批評和自我批評”[3]。筆者認為，在一定意義上講，批評和自我批評是內容（當然具體主題會因時代和背景不同而不同），民主生活會是形式；或言批評和自我批評是“核”，民主生活會是“皮”。毛澤東同志曾說，“有無認真的自我批評，也是我們黨和其他政黨互相區別的顯著標志之一”[4]1096，進而，我們也可以說，正是因為有了批評和自我批評，民主生活會制度才成為中國共產黨獨具特色的重要制度。批評和自我批評之所以能成為民主生活會的主要內容和內核，之所以是中國共產黨區別于其他政黨的重要顯著標志，歸根到底是因為我們黨是馬克思主義政黨，代表最廣大人民的根本利益，沒有任何自己的私利，從來不懼怕批評和自我批評，敢于公開承認、修正自己的缺點和錯誤，也能夠依靠自身力量解決自身存在的不足，這也就是毛澤東同志所講的“因為我們是為人民服務的，所以，我們如果有缺點，就不怕別人批評指出。不管是什么人，誰向我們指出都行。只要你說得對，我們就改正”[4]1004。總之，沒有認真開展批評和自我批評的民主生活會，也就是沒有質量、走過場的民主生活會；不以批評和自我批評為主要內容和目的的民主生活會，不是真正的民主生活會。

（二）黨員領導干部民主生活會是一種黨內同級相互監督的重要制度

根據黨內監督的主體和對象之間關系的不同，黨內監督可分為自上而下、平行（也叫同級相互）和自下而上這三種指向的黨內監督。黨員領導干部民主生活會就屬于其中的同級相互監督。因為黨員領導干部既有自我批評，又有對其他黨員領導干部的批評，而批評就是一種監督，因而黨員領導干部民主生活會屬于相互之間的監督；又因為，作為同一個領導班子成員的黨員領導干部之間屬于黨內同志間關系，而這種關系是一種因為共同的理想、信仰、追求和奮斗目標而走到一起并具有人格平等的關系（黨員領導干部之間只有工作分工的不同和職務的不同），因而，黨員領導干部民主生活會又屬于同級之間的相互監督。而同級相互監督在李景治看來，“是黨內監督體系中最常態化的監督。同級組織的黨員、干部彼此最了解，相互監督能夠對癥下藥、發揮最大功效”[5]4。總的來說，黨員領導干部民主生活會是一種基于黨內地位平等的同志間關系而形成的黨內監督，是一種建立在黨員民主監督權利基礎上的黨內監督，是一種以團結為目標的監督，即如毛澤東同志所講的“從團結的愿望出發，經過批評或者斗爭使矛盾得到解決，從而在新的基礎上達到新的團結”[6]210，因而，黨員領導干部民主生活會是一種體現了民主、平等和團結三種價值導向的黨內同級相互監督的重要制度。試想，假如各地黨組織真能每年開一次民主生活會且嚴肅認真地開展批評與自我批評，那么，黨員領導干部都能因為經常有來自黨內其他同志嚴肅認真的提醒和批評以及真誠熱心的教育和幫助，因為受到黨內其他同志的監督，而在政治問題、思想問題、作風問題等方面深刻反省、防微杜漸、懸崖勒馬。毛澤東同志在1955 年3 月召開的中國共產黨全國代表會議上講話指出，“定期召開會議，進行批評和自我批評，這是一種同志間相互監督，促使黨和國家事業迅速進步的好辦法”[7]。黨員領導干部民主生活會就是毛澤東同志所說的這樣一種以批評和自我批評為內核、體現黨內同志間相互監督的好的會議形式和好的制度載體。

（三）黨員領導干部民主生活會是一種體現中國共產黨勇于自我革命精神的重要制度

習近平總書記指出，“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”[8]25，“內部和外部強大的政黨是在自我革命中鍛造出來的。回顧黨的歷史，我們黨總是在推動社會革命的同時，勇于推動自我革命，始終堅持真理、修正錯誤，敢于正視問題、克服缺點，勇于刮骨療毒、去腐生肌。正因為我們黨始終堅持這樣做，才能夠在危難之際絕處逢生、失誤之后撥亂反正，成為永遠打不倒、壓不垮的馬克思主義政黨”[9]。由于民主生活會制度的主要內容和內核就是要求黨員領導干部認真嚴肅地開展批評和自我批評，這其實也就是要求黨員領導干部自己用“顯微鏡”找出并除掉“政治灰塵”和“政治微生物”，以及黨員領導干部互相用“顯微鏡”找出并除掉“政治灰塵”和“政治微生物”。全體黨員領導干部若能經常如此，則對小到某一個領導班子，大到整個中國共產黨來說，其實就是用中國共產黨自己發明出來的武器和創造的方法，進行刮骨療毒、去腐生肌，實現黨的自我凈化、自我提升、自我完善，亦即實現黨的自我革命。陳云同志曾提出“只要有勇于開展批評與自我批評這一條，堅持真理，改正錯誤，我們共產黨就將無敵于天下”[10]187這一論斷。的確，民主生活會制度及作為其主要內容和主要方法的批評和自我批評，是黨的自我革命的重要手段。

二、黨員領導干部民主生活會的制度變遷及其考察

一般而言，完整和規范的制度是理念思想、具體做法和制度形式三種要素結合的結果、融合的產物。根據這三者互相匹配和彼此結合情況，筆者將黨員領導干部民主生活會從建黨初期到上世紀八十年代的制度變遷過程，劃分為四個階段。

（一）制度變遷的四個階段

第一階段：建黨初期到延安整風運動前——有好的理念和想法但無好的做法更無制度。這一階段的重要事件和重要成果就是召開古田會議，形成了在黨的建設和軍隊建設歷史上具有重要意義的著名《古田會議決議》。該決議提出，“在組織上，厲行集中指導下的民主生活”[11]89，并特別強調以嚴肅認真的黨內批評克服各種非無產階級思想、解決黨內矛盾。不過，這一時期，黨內生活更多的是與黨內民主相悖的“家長制”和“殘酷斗爭，無情打擊”。典型例子就是陳獨秀擔任中央主要領導人后期的錯誤做法和王明左傾路線下的錯誤做法。

第二階段：延安整風運動到七千人大會前——有好的做法但無制度的階段。1942 年開始的延安整風運動是以毛澤東同志為核心的第一代中央領導集體為加強黨的自身建設的偉大創造和成功舉措。在全黨特別是高級干部隊伍中普遍開展的嚴肅和認真的批評與自我批評有力地促進了主觀主義、宗派主義和黨八股三大不良作風的整改，使得全黨在政治上和思想上達到了高度統一，在組織上達到了空前團結。從黨內監督的視角來看，這其實就是通過批評和自我批評的方式以加強黨內的同級相互監督。此后，“懲前毖后，治病救人”的原則和“團結—批評—團結”的公式以及“批評和自我批評”的優良作風，都成為黨的重要優良傳統、重要紅色基因及革命文化的重要組成部分。

第三階段：七千人大會到改革開放前——有制度設想但沒有規范、更未落實。1962 年召開的以總結“大躍進”運動以來的經驗和教訓為主要內容、以弘揚黨內民主為主要導向的七千人大會在民主生活會制度建設歷史上具有重要意義。就是在這次重要會議上，時任中央政治局常委、中共中央總書記的鄧小平同志提出了民主生活會的制度設想，并得到了劉少奇同志和毛澤東同志的贊同和支持。鄧小平同志建議：“把領導人的主要小組生活，放到黨委會去，或者放到書記處去，或者放到常委會去。在黨委會里面，應該有那么一段時間交交心，真正造成一個好的批評與自我批評的空氣。”[12]310鄧小平同志認為，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些”[12]310，“我們要重視黨委內部的互相監督作用這個問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的。”劉少奇同志和毛澤東同志先后對此予以熱烈響應。劉少奇同志說：“可以有這么一個建議，各級黨的委員會一個月之內要有一次黨內生活會。委員會開會，進行批評和自我批評。”[12]310在鄧小平同志“不一定一個月，三個月有一次也很好了”的接話后，他又一次補充說：“一季有一次。一年四次也好，開黨內生活會。這么一個建議行不行？每一個委員會，省委也好，地委也好，縣委也好，一季開一次會，搞批評與自我批評，過黨的生活。”[12]310毛澤東做了總結性的補充：“檢查工作，總結經驗，交換意見。”[12]310正如鄧小平同志所說，黨員領導干部之間經常見面且水平差不多，他們之間的互相監督、批評和自我批評具有其他監督所沒有的優勢，這正是民主生活會的主要目的和主要意義所在。令人遺憾的是，由于“左傾”錯誤的不斷發展，特別是由于“文化大革命”的爆發，不僅鄧小平同志的民主生活會制度的設想沒有形成專門的黨內制度規范、化為具體行動，而且黨內生活愈加不正常，距離毛澤東同志曾經設想的“造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”的目標越來越遠。

第四階段：改革開放初期——有規范的制度且落實較好。黨的十一屆三中全會后，基于對“文化大革命”的深刻反思，中央連續制定出臺了一系列規范黨內政治生活、發展黨內民主的文件，其中重要者就有1980 年黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》。該準則規定：“各級黨委或常委都應定期召開民主生活會，交流思想，開展批評和自我批評”，從而正式建立了民主生活會制度。一年之后的1981 年2 月，中央組織部專門制定下發了《關于進一步健全縣以上領導干部生活會的通知》，要求“縣級以上黨委常委會除了必須編入一個組織參加組織生活外，同時要堅持每半年開一次黨委常委（黨組）生活會，并要及時地向上級黨委或組織部門報告生活會情況，開一次報一次”，并明確民主生活會“要以認真檢查貫徹執行黨的路線、方針、政策、決議和《準則》的情況為主要內容……開展批評與自我批評”。由于是中央組織部專門發文，且詳細規定了黨員領導干部民主生活會的范圍、頻次、內容等具體內容，因而，這一文件可視為黨員領導干部民主生活會制度的規范化，換言之，黨員領導干部民主生活會制度從偏宏觀、講道理的原則要求階段變為可操作的具體實施階段。并且，在這一階段，鑒于對“文化大革命”破壞黨內民主、導致既無黨內民主又無正確集中的慘痛教訓的深刻反省，加之鄧小平、陳云等黨和國家領導人以身作則、率先垂范，其時黨員領導干部民主生活會制度的運行質量總體是不錯的。習近平總書記2014 年5 月9 日在參加河南省蘭考縣委常委班子民主生活會時以親歷者的身份回顧這段時期的民主生活會狀況指出：“不要說革命戰爭時期，就是往前推三十年，改革開放之初也不是這樣，我當縣委書記的時候（即1983—1985 年——筆者注），班子里都是直來直去、開門見山，什么事情都擺在明面上，對你有意見都是亮堂堂的。”[13]138

（二）制度變遷的考察：規范性、權威性和有效性

由黨中央專門就黨員領導干部民主生活會發文作出規定，并非意味著黨員領導干部民主生活會制度變遷的結束。這只是意味著解決了該制度的規范性問題，即解決了有專門制度作出明確規定、提出具體要求的問題。黨員領導干部民主生活會的制度變遷的目標有三重維度，除了上述的制度規范性這一目標之外，還包括制度的權威性和有效性這兩個目標。其中，所謂制度的權威性目標，即指要提高該制度在黨內法規體系的位階，以使這一制度更具權威性，進而使之更具穩定性，更能得到廣大黨員、干部的認同和擁護；所謂制度的有效性目標，即指要提高該制度的績效和運行質量，達到應然狀態和實然狀態的統一，使之更好地促進全面從嚴治黨這一黨的工作全局，更好地服務黨的長期執政這一黨的根本目標。可以說，從上世紀90 年代至今，我們黨仍然一直為黨員領導干部民主生活會制度的權威性和有效性目標而努力，換言之，為著解決制度的權威性和有效性問題，黨員領導干部民主生活會的制度變遷其實一直延續至今。

應該肯定，從上世紀90 年代至今，由于黨中央對黨員領導干部民主生活會制度的高度重視和黨內法規體系建設的不斷推進，我們黨已很好地解決了黨員領導干部民主生活會制度的權威性問題。這突出體現在黨員領導干部民主生活會制度在以下重要歷史節點取得的突破或實現的飛躍。

第一個重要歷史節點就是1990 年中央印發的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》。與1981 年中央組織部下發的那個關于黨員領導干部民主生活會的文件所不同的是，1990 年是由中央直接下發的，此外，1990 年的是以黨內“規定”形式發的，1981 年的是以黨內“通知”形式發的，而黨內“規定”在黨內法規體系的效力位階高于黨內“通知”。毫無疑問，1990 年中央印發的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》顯著提高了黨員領導干部民主生活會制度的權威性。

第二個重要歷史節點就是1992 年黨的十四大通過的新修訂的黨章首次明確規定黨員領導干部必須參加民主生活會。根據2019 年9 月中共中央印發的經過修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，作為“黨內憲法”之稱的黨章在黨內法規體系的效力位階最高，其權威性毋庸置疑。黨員領導干部民主生活會制度被寫入其中，無疑也是對這一制度權威性的確認。此后，歷次修改黨章都始終沒有改變這一規定。

第三個重要歷史節點就是2016 年十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和修訂過的《中國共產黨黨內監督條例》都對民主生活會制度予以重點強調。根據2019 年9 月中共中央印發的經過修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，“準則”和“條例”為黨內法規體系中第二效力位階和第三效力位階的黨內法規。通過黨內準則和黨內條例的形式而非黨內規定的形式對黨員領導干部民主生活會作規定，本身就賦予這一制度更高的權威。特別值得指出的是，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和修訂過的《中國共產黨黨內監督條例》分別用了130 個字和142 個字對黨員領導干部民主生活會作了重點強調、提了具體要求，而非簡單點一點、提一提。無疑，這也顯著地提升了黨員領導干部民主生活會制度的權威性。總體看，從效力位階較低的黨內“規定”到效力位階更高的黨內“條例”“準則”乃至黨章，從一句話、十多個字到好幾句話、上百個字，這些變化都充分表明，黨員領導干部民主生活會制度的權威性在過去得到了顯著提升。而這顯然有助于該制度的實施，進而有助于發揮該制度對加強黨內監督、促進全面從嚴治黨、推進黨的自我革命的重要作用。

相較于解決黨員領導干部民主生活會制度的權威性問題，解決黨員領導干部民主生活會制度的有效性問題難度更大，其在上世紀90 年代至黨的十八大之前這段歷史時期所取得的成效也不及前者。如前所述，改革開放初期，黨員領導干部民主生活會制度的運行狀況還是不錯的，制度的有效性還是較高的。然而，由于各種因素的共同影響，由于長期管黨治黨寬松軟，黨內政治生態和黨內政治生活也不盡如人意。在這一大背景下，黨員領導干部民主生活會制度的運行狀況自然是問題甚多、質量不高，亦即有效性不夠，并且這一態勢慣性地延續到黨的十八大前。習近平總書記對此有著深刻洞察，他在黨的十八大后，在全國組織工作會議、黨的群眾路線教育實踐活動、十八屆中央紀委全會等多個場合嚴肅指出必須糾正民主生活會缺乏政治性、戰斗性、原則性、時代性的問題，必須解決民主生活會質量不高的問題。例如，他在2013 年6 月18 日召開的黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上講話指出：“現在，批評和自我批評這個‘利器’在很多地方變成了‘鈍器’，銹跡斑斑，對問題觸及不到、觸及不深，就像雞毛撣子打屁股不痛不癢，有的甚至把自我批評變成了自我表揚，相互批評變成了相互吹捧。”[13]50-51在2013 年6 月召開的全國組織工作會議上他說：“當前，黨內積極的思想斗爭講得少了，批評和自我批評難以開展起來，民主生活會很多成了評功擺好會。”[14]在2013 年9 月參加河北省委常委常委班子專題民主生活會時他指出：“這些年來，在不少黨組織和黨員干部中，開展自我批評難，開展相互批評更難。”[13]85-86在2014 年5 月參加河南省蘭考縣委班子專題民主生活會時，習近平總書記針對在這次群眾路線教育實踐活動中很多同志對參加民主生活會、開展批評和自我批評顧慮重重這一現象指出：“這些年來一些黨組織黨內政治生活長期不正常、不嚴肅，給黨員、干部帶來了不少疑惑和困擾。這個問題要抓緊解決。”[13]138習近平總書記這些講話，一方面表明了在很長一段時期內黨員領導干部民主生活會制度不夠有效、批評和自我批評難以開展的問題，哪怕2000 年中紀委、中組部正是鑒于一些民主生活會質量不高、收效不大，因而下發《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》，也沒有改變這種狀況；另一方面表明了十八大后以習近平同志為核心的黨中央弘揚黨的優良傳統、嚴格執行民主生活會制度、嚴肅認真開展批評和自我批評的鮮明態度。正是由于以習近平同志為核心的黨中央的鮮明態度、強大決心、率先垂范，加之修訂《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定》和《中國共產黨黨內監督條例》所提供的有力制度保障，以及2013 年6月至2014 年10 月開展的黨的群眾路線教育實踐活動、2015 年開展的“三嚴三實”專題教育活動、始于2016 年其后常態化堅持開展的“兩學一做”主題教育活動等一系列黨內主題活動的蕩滌、洗禮和熏陶，黨的十八大以來，民主生活會才真正變得正常和嚴肅起來，批評和自我批評才變得有“辣味”。長期以來黨內存在的中央不要求下面就不開展、上級不動下級就不動的消極態度，黨員領導干部民主生活會的不規范、不認真、不嚴肅現象和庸俗化、一般化、平淡化、隨意化問題才基本被克服和遏制住。

三、黨員領導干部民主生活會制度的績效提升

盡管黨的十八大后一兩年內因為全面從嚴治黨的強力推進、黨內主題教育的有力推動，黨員領導干部民主生活會總體上比過去要認真、規范和嚴肅得多，但也并非毫無問題。習近平同志在2016 年1月召開的十八屆中央紀委第六次全會上對此有清醒的認識和客觀的評價。他指出，“黨的十八大以來，黨內生活總體上是積極健康的，特別是經過黨的群眾路線教育實踐活動和‘三嚴三實’專題教育，黨內政治生活更加健全。同時，在一些地方和部門，政治生活庸俗化、隨意化、平淡化現象還大量存在，一些黨組織和黨員缺乏運用批評和自我批評的勇氣”[13]378-379，“這兩年，各級領導班子民主生活會的質量有了一定提高，但走過場的問題仍很突出”[13]379。很顯然，習近平總書記的這些講話也就意味著黨員領導干部民主生活會制度的實際運行并未達到應有狀態，其績效仍然亟待提升。那么，我們又如何著手呢？筆者認為，為了進一步提升黨員領導干部民主生活會的制度績效，使之在同級相互監督進而在黨內監督體系中扮演更重要的角色，使之在全面從嚴治黨和黨的自我革命中發揮更大的作用，應堅持制度與制度組合、制度與技術結合的創新思路。

（一）制度與制度組合

所謂制度與制度組合，即指通過黨員領導干部民主生活會制度與其他制度的組合實施，做到以其他制度的實施促進黨員領導干部民主生活會制度的實施，進而達到提高黨員領導干部民主生活會制度績效的目的。在具體實踐中，應著重探索黨員領導干部民主生活會制度與黨委實施的巡視（或巡察）制度和紀檢部門實施的約談函詢制度的組合。

巡視制度是以黨委（黨組）為主體、以自上而下為指向的重要黨內監督制度。2017 年修訂的最新版《中國共產黨巡視工作條例》中的第二條明確規定：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構，在一屆任期內對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視。中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）可以實行巡視制度，設立巡視機構，對所管理的黨組織進行巡視監督。黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督。開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任。”隨著一輪又一輪巡視（十八大至十九大期間中央巡視組12 輪巡視工作）或巡察工作的開展，隨著巡視制度在實現巡視一屆任期內全覆蓋、中央政治局常委會每次聽取巡視工作情況匯報和審議巡視工作報告且總書記每次發表重要講話、巡視組組長一次一授權、一次一任命、做到巡視組三個不固定（巡視組組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象的關系也不固定）、提出“兩職”要求（巡視組在巡視當中有重大問題而不能發現是失職，如果發現了而沒有如實報告是瀆職）、開展巡視“回頭看”、進行機動式巡視、下沉一級了解情況、抽查領導干部檔案和個人事項報告、向社會公開巡視反饋意見及其整改情況等方面的探索和改進，原先的巡視制度存在的中央授權不足、權威不夠、工作力量不足、工作動力不足、工作責任感不強、巡視覆蓋面不廣、巡視頻率不高、巡視組了解線索渠道不多、巡視工作對外公開信息不夠等突出問題得到了有效解決，黨中央和各級黨委（黨組）的巡視監督得到了顯著加強。十八屆中央紀委在向黨的十九大所作的報告中指出：“中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。”[15]此外，發現問題和漏洞通過形成報告和提出建議以促進整改，也是巡視工作的重要成果。十八屆中央紀委在向黨的十九大所作的報告中提到：“中央巡視組和巡視辦共形成專題報告230 份，向黨中央和國務院分管領導通報巡視情況59 次，向中央改革辦報送89 份專題報告，推動深化改革、加強制度建設。”[15]如今，巡視不僅是一般意義上的黨內監督重要形式，而是黨內監督的戰略性制度安排。巡視組或巡察組也已成為廣大人民群眾眼中的“欽差大臣”和“包青天”，巡視制度成為各級黨委（黨組）發現問題的顯微鏡和探照燈，也成為令許多腐敗分子膽戰心驚的反腐利劍。

至于紀檢部門的約談函詢監督制度，則是由作為黨內監督專責部門的紀委針對干部一般性違紀問題實施的黨內監督制度。2017 年新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》第三十一條明確規定：“接到對干部一般性違紀問題的反映，應當及時找本人核實，談話提醒、約談函詢，讓干部把問題講清楚。約談被反映人，可以與其所在黨組織主要負責人一同進行；被反映人對函詢問題的說明，應當由其所在黨組織主要負責人簽字后報上級紀委。”十八屆中央紀委在向黨的十九大報告中也提到，“2015 年以來，全國紀檢監察機關實踐“四種形態”，用嚴明的紀律管全黨治全黨，共處理204.8 萬人次。其中，運用第一種形態批評教育、談話函詢95.5 萬人次，占46.7%，使紅臉出汗成為了常態”[15]。可見，約談函詢制度是加強紀檢部門的專責監督、防止黨員干部小問題變成大毛病的重要制度設計。那么，黨員領導干部民主生活會制度如何借力巡視制度和提醒談話、約談函詢制度，實現同級相互監督和自上而下監督的互相結合、共同發力呢？筆者認為，應考慮好兩方面的制度設計。

其一，在黨員領導干部民主生活會召開之前盡量開展對該黨委（黨組）的巡視（或巡察）和約談函詢，使巡視反饋和約談函詢監督的結果成為黨員領導干部民主生活會開展批評和自我批評的“靶子”。許多黨委（黨組）領導班子民主生活會之所以績效不佳、質量不高、“辣味”不濃、動真碰硬不夠，重要原因在于領導干部避重就輕甚或不指出問題、不承認錯誤，這就使得民主生活會沒有“靶子”可瞄準，無法進行揭短亮丑，做到有的放矢。雖然民主生活會召開之前，黨員領導干部也會通過談話和填表等方式征求黨員、干部甚至工作對象的意見，但由于擔心給領導提意見、“挑刺”會被“穿小鞋”，遭到打擊報復，大多數黨員、干部都是明哲保身態度，只愿當好好先生，要么填表時全部劃“√”，要么提些不痛不癢的問題和意見，真正的嚴重問題都是假裝不知、絕口不提。既然沒有多少意見征集上來或沒有嚴重問題反映，當然黨員領導干部民主生活會也就很容易出現一團和氣、走過場的局面。可是，如果領導班子民主生活會召開之前，上級黨委已經對該黨委（黨組）領導班子開展過巡視（或巡察）和談話函詢，并有巡視（或巡察）的反饋，按照2017 年《中國共產黨黨內監督條例》的規定，領導干部必須在民主生活會上把巡視（或巡察）反饋、組織約談函詢的問題說清楚、講透徹，開展批評和自我批評，提出整改措施，這就使得黨員領導干部在民主生活會上有“料”可爆，使得批評和自我批評有“靶子”可“射”。而且，由于這些問題都是組織上指出或反饋的，都是有根據和權威的，黨員領導干部一般也沒有底氣對此回避，其他領導干部就此開展批評一般也沒有顧慮，這就使得批評和自我批評能夠動真碰硬地開展起來，進而使得民主生活會的績效提升、質量提高。

其二，在巡視（或巡察）過程中必須重視對黨員領導干部民主生活會情況的檢查，使黨員領導干部在民主生活會上的表現情況成為巡視（或巡察）監督的重點內容。巡視雖然被定性為政治巡視，并非紀委直接辦案，但其監督內容還是比較全面的。除了針對某些特定領域和特定問題的機動巡視和專項巡視之外，常規巡視的監督內容范圍還是比較寬的，也是比較明確的，當然也會隨著黨中央的中心工作和全面從嚴治黨中存在突出問題的變化而變化。習近平總書記在2013 年4 月25 日中央政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視情況的報告》時講話提出了“四個著力”的要求，即巡視工作“要著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等違反中央八項規定的問題，著力發現是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發現領導干部是否公開發表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、搞‘上有政策、下有對策’等違反政治紀律的問題，著力發現是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人的不正之風和腐敗行為”[16]107-108。2014 年1 月23 日，習近平總書記在中央政治局常委會聽取2013年下半年中央巡視組巡視情況匯報時又講話指出，要拓寬巡視監督內容，要加強對主體責任、監督責任落實情況和組織紀律執行情況的檢查監督，要把上一次巡視組反饋問題的整改情況納入巡視監督范圍。[16]112-113此后，巡視（巡察）監督的內容范圍又拓展到加強黨的政治建設、增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等方面。黨員領導干部民主生活會本身就是黨內政治生活的重要內容，而且黨員領導干部對待民主生活會的態度、在民主生活會上的表現，往往像一面鏡子一樣照出黨員領導干部黨性、作風方面的真實狀況，關聯到其違紀違法方面的問題。例如整個領導班子在民主生活會上都是評功擺好、避重就輕，就反映領導班子有嚴重的形式主義作風問題；個別領導干部對巡視組指出的屬于自己分管范圍內的問題不敢自我批評，就反映該領導干部有黨性不純、擔當不夠的問題；等等。因而，巡視組（或巡察組）在對黨委（黨組）領導班子巡視（或巡察）過程中，必須把黨員領導干部民主生活會作為重點監督內容，必須通過聚焦黨員領導干部在民主生活會上的表現，詳細對照黨員領導干部在民主生活會上的所有言行，從而更加全面地了解黨員領導干部的黨性、作風和能力等方面狀況，更加準確地判別黨員領導干部的表現，更加深入地查找黨員領導干部的問題。反過來說，如果巡視組（巡察組）如此看重和較真黨員領導干部民主生活會，則必然會促使黨員領導干部們認真對待民主生活會，會推動他們在民主生活會上動真碰硬地揭短亮丑、“真刀真槍”地開展批評和自我批評，進而也就會促進黨員領導干部民主生活會制度績效的提升和運行質量的提高。

（二）制度與技術結合

所謂制度與技術結合，即指在當今現代科學技術日新月異、信息網絡技術高度發達的當今時代，應盡可能借助技術的力量，充分發揮技術的作用，從而使得黨員領導干部民主生活會制度運行更好、績效更佳。

其一，對民主生活會現場錄像并存檔。要了解民主生活會的真實情況，除了親自參加外，還可以觀看現場錄像。在具有拍攝功能的設備越來越多且越來越容易攜帶，以及視頻聲頻等信息越來越容易存儲的當今時代，對民主生活會進行現場錄像并存檔，完全不成問題。第二批黨的群眾路線教育實踐活動期間，吉林農安縣委民主生活會視頻為其他地方黨組織民主生活會提供了示范，給許多黨員干部帶來了震撼，這說明對民主生活會現場錄像并存檔不僅是有益的，也是可行的。而且值得指出的是，這一借助技術手段的做法，有助于解決先前民主生活會制度因為人情干擾等因素從而走過場進而導致績效不佳、質量不高的老大難問題。雖然1981 年中央組織部下發的《關于進一步健全縣以上領導干部生活會的通知》、1990 年中央印發的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》都要求領導班子民主生活會開完后要向上級黨委或組織部門報告民主生活會開展情況（1990 年《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》還要求報送給上級紀委，且還需報送會議記錄），甚至也要求領導干部適當參加、選擇性參加下級黨委領導班子民主生活會，但仍然無法避免和解決只談工作不談思想、只講成績不講缺點、就事論事、敷衍了事等問題，其重要原因在于或者上級領導沒有下來指導和監督，或者上級有人來指導和監督但也是報告有水分，即說的和寫的比真實做的要好。但如果是對民主生活會進行現場錄像，則可有效避免報告作假、報告虛夸、報告注水的問題，換言之，這一做法迫使領導班子民主生活會必須動真碰硬地揭短亮丑。至于這一做法的具體操作，可以是由上級紀委和組織部門派去參加民主生活會的同志錄像并帶回進行電子儲存。對民主生活會現場錄像并存檔，不僅有助于防止民主生活會潦草完事和步入歧途，并且可為將來的民主生活會抽查工作做好準備、提供證據。

其二，上級紀委和組織部門每年按一定比例對下級黨組織民主生活會情況進行抽查。國外的公共管理實踐以及如今我國已經實行的抽查領導干部個人事項報告的成功經驗表明，抽查是低成本同時又高效率地促進管理工作的有效手段。由于所有黨組織民主生活會都有視頻檔案存放在上級紀委和組織部門，這樣一來，上級紀委和組織部門對民主生活會的抽查，也就成為簡便之事。至于抽查的比例，可以在20%～30%之間，這樣不僅可以用3 年左右時間就實現對下屬黨委（黨組）領導班子民主生活會的全部核查，而且可以對所有黨組織產生有力的震懾作用，促使他們嚴格操作和嚴肅開展民主生活會。

其三，將領導干部在民主生活會上的表現情況以及問題整改情況列入干部考察內容范圍。領導干部對民主生活會的態度、在民主生活會上的表現以及對民主生活會上所反映的問題的整改，是了解、考察、衡量領導干部黨性、作風及“四個意識”等方面的重要標準。因而，一方面，可以將領導干部在民主生活會上的表現情況，與通過信訪、和干部及群眾談話獲得的信息做比對，以考察干部能否實事求是和是否對黨忠誠；另一方面，可以在考察過程中、在與干部和群眾談話時，了解領導干部對自己在民主生活會上自我剖析出來的問題和其他同志提出來的問題甚至巡視反饋的問題有無認真和徹底的整改。綜合這兩種渠道得到的信息，不僅可以對干部考察得更準更真，而且可以改變領導干部的預期，促使他們高度重視和認真對待民主生活會，從而有效提高民主生活會的制度績效，充分發揮民主生活會的糾錯、“治病”“健體”和團結作用。

四、結語

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》特別強調要堅定中國特色社會主義制度自信、發揮中國特色社會主義制度優勢。黨員領導干部民主生活會制度正是這樣一種為中國共產黨所獨創、具有鮮明特色和顯著優勢的中國特色社會主義重要制度。這一重要制度的變遷歷程實際上也就是對這一制度的規范性、權威性和有效性問題的解決過程。其中，這一制度的規范性問題，經過較長也較曲折的發展歷程，至上世紀80 年代初已基本解決；這一制度的權威性問題，至黨的十八大后、黨的十九大前也已解決；至于這一制度的有效性問題的解決，雖然在黨的十八大后取得重大進展，但仍需百尺竿頭、更進一步。在新時代，只要我們在堅定中國特色社會主義制度自信的基本前提下，進一步通過制度和制度的組合、制度和技術的結合，就能使黨員領導干部民主生活會制度更加成熟和完善，并使之在黨內監督和全面從嚴治黨中發揮更大作用，從而為推進黨的自我革命作出更大貢獻。