一體推進“三不”與監委的職能履行方式創新

杜治洲，劉姝君

（北京航空航天大學 人文與社會科學高等研究院，北京 100191）

十九屆中央紀委三次全會上，習近平總書記對一體推進不敢腐、不能腐、不想腐（簡稱“三不”）的反腐戰略提出了明確要求，為鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利指明了方向。十九屆四中全會進一步明確：構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制是堅持和完善黨和國家監督體系的重要內容。在一體推進“三不”的背景下，不斷健全黨和國家監督體系，推動新時代紀檢監察工作高質量發展，已成為當前我國反腐敗工作的緊迫需要。監察委員會承擔著懲治腐敗、預防腐敗和廉潔教育的重要職能，如何將一體推進“三不”的理念與戰略貫徹落實到監察委員會的職能履行中，實現以一體推進“三不”為目標的監委職能履行方式創新，成為新時代反腐敗工作面臨的新挑戰。

一、一體推進“三不”的重要意義

要保證黨永葆清正廉潔的政治本色，就必須堅持推進全面從嚴治黨，積極探索和深化國家監察體制改革，鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利。一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，是以系統思維開展反腐敗工作的創新之舉，也是當前條件下強化標本兼治的重要途徑。在新時代背景下，一體推進“三不”具有多方面的重要意義。

（一）推進全面從嚴治黨向縱深發展的制度選擇

黨的十八大以來，作為黨內政治生活的重要課題，反腐倡廉已成為全面從嚴治黨的重要內容，在黨的先進性建設方面發揮著日益重要的作用，影響著廣大黨員干部的履職能力和工作作風。建立在對腐敗發生機理的深刻洞察、對治黨規律的整體把握和對當前形勢任務的貫通理解基礎之上的一體推進“三不”的反腐敗戰略，是推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭的系統思維和有效路徑。全面從嚴治黨是一項系統工程，既要靠重拳出擊、正風肅紀來嚴厲懲戒，又要靠完善制度、健全法制來嚴格約束，還要靠強化思想教育、涵養政治生態來嚴肅警示，處處以“嚴”的標準來實現對公權力的有效制約。堅持和加強黨的集中統一領導，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，為新時代縱深推進全面從嚴治黨明確了目標和方向，提供了切實保障和可靠遵循。[1]客觀來說，一體推進“三不”，一方面將有助于塑造良好的政治生態，在法律、制度和思想層面進一步鞏固黨風廉政建設和反腐敗斗爭成果，使嚴以用權成為常態、反腐倡廉深入人心，在腐敗問題的標本兼治上取得突破；另一方面將進一步壓實政治責任，實現各級黨組織對全面從嚴治黨主體責任的切實履行，著力提升紀檢監察人員的政治站位和履職能力，從根源和關鍵領域入手整治腐敗問題。要增強反腐敗工作主動性、系統性、實效性，落實全面從嚴治黨的各項任務，走出一條中國特色反腐倡廉道路，就必須構建好“不敢腐”的懲戒機制、落實好“不能腐”的防范機制、發展好“不想腐”的保障機制，用好治標利器、夯實治本基礎，多管齊下、綜合施策，不斷筑牢全面從嚴治黨的根基，永葆黨的先進性和純潔性。[2]

（二）深化國家監察體制改革的必然要求

習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調：“要堅持目標導向、問題導向，繼續把紀檢監察體制改革推向前進，牢牢把握深化標本兼治的改革目標。”要強化“不敢腐”的震懾，保持懲治腐敗的高壓態勢，不斷釋放全面從嚴強烈信號。要扎牢“不能腐”的籠子，形成靠制度管權、管事、管人的長效機制。要增強“不想腐”的自覺，引導黨員干部堅定理想信念，強化宗旨意識，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，營造風清氣正的從政環境和社會氛圍。深化國家監察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監督體系的重要部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要改革，也是對反腐敗資源的優化重組。作為一項重大政治體制改革，國家監察體制改革始終由黨中央集中統一領導、謀劃、部署和推動，足見其重要性和緊迫性。深化國家監察體制改革的初心，就是要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間，建立完善的監督管理機制、有效的權力制約機制、嚴肅的責任追究機制。這就要求我們整合監督主體并擴大監督對象，進一步實現紀法銜接、法法銜接，以系統思維和統籌設計，從整體上推動監察工作的開展。只有在反腐敗戰略上實現懲治、預防和教育一體推進，不斷落實“不敢腐、不能腐、不想腐”的行動自覺，才能構建起黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，形成以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力，才能真正發揮國家監察的應有功能，創新和健全監督體系，推動反腐敗工作高質量發展。[3]

（三）鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利的戰略部署

黨的十八大以來，我們看著反腐敗斗爭態勢正在逐步發生變化：從“腐敗和反腐敗兩軍對壘，呈膠著狀態”，到“反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成”“壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”，再到“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”，反腐敗斗爭的階段性突出成果彰顯了我國嚴懲貪污腐敗問題、嚴抓黨風廉政建設的堅定決心和強大行動力，同時對未來反腐敗工作的進一步開展提出了新的要求。盡管當前我們奪取了反腐敗斗爭壓倒性勝利，但是必須清醒地意識到，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，已經取得的反腐敗勝利成果還不穩固，從根本上說反腐敗斗爭還未取得徹底勝利，反腐敗工作仍然任重而道遠。[4]構建“三不”機制是習近平總書記一以貫之的重要思想，是對反腐敗斗爭實踐的系統總結，深刻揭示了反腐防腐的基本規律，充分體現了懲與治的辯證統一，已成為鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利的重要思想方法、工作方法。[5]“不敢腐、不能腐、不想腐”是綜合治理腐敗的三根支柱，三者各擔其責、缺一不可，構成一個有機整體。[6]只有通過系統治理、協同發力、一體推進的方式集中削減腐敗存量、堅決遏制腐敗增量，才能將對腐敗問題的整治體現和落實到正風肅紀反腐的全過程和各方面，進一步解決好微觀層面和宏觀層面的各項腐敗問題，最終打贏反腐敗斗爭這場攻堅戰。總之，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，是黨中央為鞏固當前反腐敗發展成果、繼續深入推進反腐敗斗爭所做出的重大戰略部署，是推動我國反腐敗斗爭從壓倒性勝利走向徹底勝利的應有之義。

二、監察委員會職能與“三不”的對應關系

2018 年3 月，十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），依法組建國家監察委員會。作為國家監察體制改革的標志性成果，國家監察委員會這一綜合性國家反腐敗機關整合了各預防腐敗部門機構的職能和人員，是我國預防腐敗戰略的重要執行者，主要承擔著懲治腐敗、優化預防腐敗制度和廉潔教育的工作任務，分別回應“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態建設訴求。

（一）通過調查處置懲治腐敗行為——實現“不敢腐”

監察委員會具有國家權力監督機構的屬性，首要職能就是對權力進行監督。為保證監察機關有效履職，《監察法》賦予監察委員會必要的監察權限和調查手段，并對各項監察權限的使用主體、適用對象、適用條件、審批權限和程序等作了明確規定。[7]《監察法》的頒布賦予了監察委員會履行監察職能所需要的談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置12 項監察手段，將公務員和參公管理人員等六類監察對象納入監督范圍，為監察委員會貫徹實施權力監督策略，進而提升權力監督效果提供了堅實的制度保障。監察委員會通過對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查，對違法涉案公職人員依法處置問責的方式[8]，倒逼領導干部正確對待權力、謹慎使用權力、不敢濫用權力，使“不敢腐”的社會震懾不斷得到強化。各級紀檢監察機關必須始終用鐵的紀律維護黨的團結統一，堅決查處在貫徹黨中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通的典型案例，加大重點領域和關鍵環節的反腐力度，嚴肅查處政治問題和經濟問題交織的腐敗案件，持續強化不敢腐的震懾作用。[9]首先，監察機關對于腐敗問題的“零容忍”態度，彰顯我國懲治腐敗的堅定決心和信念——實現“不敢腐”的目標，就是要有腐必反、有貪必肅。其次，監察委員會不斷強化懲治手段的徹底性和長效性，將有利于長期保持懲治腐敗的高壓態勢，絕不容許有法上之權、法外之人，絕不姑息任何貪腐和徇私行為。最后，利用監察委員會查辦案件所起到的警示作用，將不斷向全社會釋放違紀違法必究、執紀執法必嚴的強烈信號，時刻警醒黨員干部繃緊紀律之弦，堅決遏制腐敗現象的滋生和蔓延。

（二）通過優化預防腐敗制度減少腐敗機會——實現“不能腐”

剖析腐敗問題的發生，制度是一個極其重要的影響因素。制度具有根本性、全局性、持久性和穩定性，制度不完善和管理不嚴格不僅會給腐敗行為提供可乘之機，還會導致權力濫用的現象發生。基于此，治理腐敗必須加強對權力的約束，創新和完善國家反腐敗制度建設，依靠法治思維和法治方式推進反腐敗工作，把權力牢牢地關進制度的籠子。對比國家監察體制改革之前和之后的兩種國家監察機關乃至兩種預防腐敗體系，能夠發現國家監察委員會的設立有效地維護了預防腐敗機構的獨立性和權威性，使得分散的預防腐敗職能得到整合，從而構建起了集中統一的預防腐敗體系，對于我國更加有效地預防權力腐敗具有重大的現實意義。[10]根據《監察法》的規定，監察委員會具有提供監察建議的重要職能，發揮著優化權力運行制度的重要作用。依照《監察法》的具體要求，監察委員會主要通過以下幾種形式提供監察建議：一是糾正行為。監察機關根據檢查、調查結果，對各類違法違紀應當予以糾正、撤銷或處罰的行為提出監察建議，從而遏制腐敗行為的進一步發展。二是督促行為。通過督促被監察的部門建立廉政、勤政方面的規章制度，及時指出存在的苗頭性、傾向性問題，使各單位及時認清現實問題的性質和危害，并敦促其整改。三是完善制度。在對懲治腐敗的生動實踐進行系統總結和深入剖析的基礎上，加強反腐敗體制機制創新和規章制度建設，降低腐敗收益和腐敗成本之間的比率，用更加科學、更為有效的手段實現對權力的有效制約。三種提供監察建議的形式相互配合、相互補充，為制度優化提供有力支持。必須認識到的是，制度建設是長期任務，要把“當下改”和“長久立”結合起來，構建靠制度管權、管事、管人的健全機制，減少腐敗發生的機會，扎緊“不能腐”的籠子，以制度建設保證黨的作風不斷優化。

（三）通過廉潔教育弱化腐敗動機——實現“不想腐”

廉潔教育是防治腐敗問題發生的基礎性工作，是構筑拒腐防變思想道德防線的根本途徑，它的順利開展有助于人們牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀和價值觀，有利于正確的權力觀、地位觀和利益觀的形成[11]，是值得深入探索并長期發展的一項重要課題。黨的十八大以來，伴隨管黨治黨從“寬松軟”向“嚴緊硬”的轉變，社會對廣大黨員干部的思想道德修養提出了更高的要求，如何培養更崇高的理想信念、更堅定的政治立場、更偉大的道德情操，成為監察委員會行使廉潔教育職能時的關鍵任務。監察委員會依照《監察法》和有關法律規定對公職人員開展廉潔教育，綜合正面引導和反面警示的方式，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業及道德操守情況進行監督檢查，意在通過思想道德教育引導公職人員自覺抑制腐敗動機，增強“不想腐”的思想覺悟和行動自覺。從實施的主體來看，監察委員會的廉潔教育職能主要由宣傳部門和審查調查部門承擔，伴隨著社會的不斷發展，廉潔教育的形式已經變得多種多樣。一方面，監察委員會的宣傳部門主要發揮教育推廣作用。利用媒體宣傳、公眾教育等途徑，通過開展形式多樣的廉潔教育活動，強化紀律教育、政德教育、家風教育，以生動化的展示和可視化的講解向國家公職人員發送和傳遞反腐倡廉信號，進一步貫徹“懲防并舉、注重預防”的反腐敗方針，引導廣大黨員干部發揚廉潔作風、守住道德底線、抵制腐敗誘惑。另一方面，監察委員會的審查調查部門主要發揮警示教育作用。以反面典型人物和反面典型案件為依托，通過反面警示和震懾效應，強化公職人員和社會公眾對腐敗危害和反腐敗重要性的認識，培養“知敬畏、存戒懼、守底線”的秉公守法意識，使鐵的紀律轉化為黨員干部的日常處事習慣和自覺行為遵循，最終實現“查處一案、警示一片、規范一方”的治本目標。

三、以一體推進“三不”為目標的監委職能履行方式創新

在一體推進“三不”戰略目標的指引下，監察委員會必然要創新體制機制、優化布局，以系統思維推進反腐敗工作，實現各項職能的有機融合、一體履行和長效發展。為進一步健全權力運行制約與監督體系，監察委員會要從自身的職能履行方式出發，在頂層設計上建立框架規范，在懲治工作中回應制度建設和廉潔教育，在制度優化中鞏固懲治效力和教育影響，在宣傳教育中防治腐敗和維護制度權威，通過配合聯動的方式構筑起有效防治腐敗的“三不”機制。

（一）對監察委員會職能的一體履行進行頂層設計

監察委員會的實質是反腐敗機構，在今后深入推進反腐敗斗爭的進程中，需要新整合的監察委員會加強統籌協作，逐步完善頂層設計，從而充分發揮我們的制度優勢，進一步將制度優勢轉化為治理效能，盡早實現監察委員會的高效運轉。首先，要對監察委員會的懲治、預防和教育三項職能進行準確定位，厘清各個職能間的互動關系，從而使三者協同發力、相輔相成。監督懲治是前提，能夠維護制度的權威、提供教育的參考，必須嚴肅執行、絕不姑息；制度預防是保障，為懲治提供依據、為教育確立原則，需要不斷優化、切實有效；廉潔教育是底線，能夠深化懲治的示范效應、促進制度深入人心，應當全面開展、靶向治療。其次，要關注監察委會職能一體履行的操作主體、實施過程和推行方式。要明確反腐敗工作中的主體參與和責任分配，在預防和懲治腐敗時注重紀法協同、法法協同，實現《監察法》與黨規黨紀，《監察法》與刑法、刑事訴訟法的銜接協調。要注重黨委主體責任與紀委監督責任的統一，各級黨委要落實好主體責任，做好嚴抓黨風廉政建設的本職工作。各級紀委要履行好監督責任，更好地發揮黨內監督專門機關的作用。最后，在廉潔教育方面，要整合具有廉潔教育功能的主體，實現各類主體的廣泛參與和共同作用。充分發揮宣傳機關、國家教育培訓機構、非政府公共部門的各自優勢，體系化運用廉潔教育資源，著眼透徹說理，創新教育手段，與時俱進地開展廉潔教育工作，營造良好社會氛圍。

（二）以履行懲治職能帶動制度預防和廉潔教育

監察委員會懲治職能的發揮，必然伴隨著對制度權威性的強化以及為廉潔教育提供新的素材和視角。當前查辦腐敗案件中提出的“一案一總結、一案一建議、一案一整改”任務要求，充分說明了監察委員會的懲治職能與預防和教育職能是一體多面的。在當前懲治腐敗的高壓態勢下，一些黨員干部仍不收斂、不收手，頂風違紀。對此，監察委員會必須堅持懲治腐敗力度不減、節奏不變、尺度不松，以堅定的決心和有力的措施開展執紀審查，形成持續震懾，鞏固“不敢腐”，進而促進“不能腐”和“不想腐”。在處理腐敗案件的過程中，通過腐敗調查，發現制度漏洞，提供監察建議，促進法規制度的進一步完善，推進預防腐敗制度建設，從而鞏固腐敗防范機制，提高預防腐敗的效果，構建起更加嚴格、科學的“不能腐”約束機制。與此同時，要通過腐敗案件的震懾作用提升廉潔教育的效果。監察委員會應將各類腐敗大案要案及時向公眾公開，日常開展“以案說紀、以案說法、以案說德、以案說責”等警示教育活動，推動全社會形成遵守制度的良好氛圍。這不僅豐富了反腐敗斗爭的時代內涵、時代要求和時代元素，充實了我國關于反腐敗斗爭的實踐經驗和理論成果，更為深入開展反腐倡廉社會教育提供了重要突破口和有力切入點，將充分發揮典型腐敗案件強有力的反面警示作用，讓廣大領導干部反思制度問題，提高廉潔自律意識。

（三）以履行預防腐敗職能深化腐敗懲治和廉潔教育

優化預防腐敗制度，旨在科學地引導人們的行為動機和行動傾向，通過用制度管權管人管事，從根本上遏制腐敗，建立規范化的權力運行體系，保證“權力在陽光下運行”。監察委員會預防腐敗職能的履行，既總結了懲治腐敗的實踐成果，又延伸了廉潔教育的創新發展，是“三不”體制機制的重要聯結，在反腐敗斗爭中具有核心地位，發揮著決定性作用。監察委員會通過研究新形勢下腐敗問題的特點和規律，針對基層腐敗案件暴露出來的問題和薄弱環節，督促相關責任部門健全完善監管機制，規范基層權力運行，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供了堅實保障。未來，我們仍需要進一步壓實政治責任，把制度的剛性立起來，明確新時代問責的指導思想和基本要求，進一步筑牢“不能腐”的制度防線。“不能腐”制度體系的逐步構建，將使監察委員會懲治工作有證可考、有據可依、有章可循，使“不敢腐”的行動更加深入、更有效力。同時，加強制度意識、規則意識方面的廉潔宣傳與教育活動，對推動廉潔教育效果的提升具有積極意義。以制度規范為藍本，通過廉潔教育的手段向社會大眾尤其是公職人員傳播廉潔知識和廉潔文化，不僅有助于筑牢“不能腐”的制度之籠，還有助于豐富廉潔教育的具體內涵，提升教育行動的指導意義，增強“不想腐”的道德約束和思想覺悟。監察委員會履行制度的制約和監督職能，不僅是“不能腐”目標的實現路徑，更是落實“不敢腐”和“不想腐”目標的重要保證。

（四）以履行廉潔教育職能助力懲治腐敗和制度預防

各級國家監察委員會掛牌成立之后，組織開展了思想道德教育、警示教育、黨紀國法教育等一系列廉潔教育活動，對黨員干部和公職人員增強“不想腐”的自覺發揮了積極作用，同時對腐敗的預防、發現和懲治也產生了積極影響。在強化思想建設的過程中，實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一，是當前反腐敗工作中不容忽視的問題。從廉潔教育的懲治效應來看，監察委員會應通過履行廉潔教育職能，開展各種植根基層的主題教育活動，并將警示教育融入案件審查調查、審理、處分決定、執行的全過程，在整個社會范圍內構筑起堅固的思想堤壩，使反腐倡廉的號召深入人心、氛圍更加濃厚，進而提升個人對腐敗問題的認知，提升腐敗行為被發現和檢舉的概率，從而提高懲治腐敗工作的效率和質量。從廉潔教育的制度預防效應來看，監察委員會的廉潔教育使制度內涵得到外化、預防效力得到強化，這種宣傳和教育是對反腐敗制度建設的進一步分解和剖析，同時也是對制度改革成果的進一步鞏固和發展，實現制度優化從理論到實踐的平穩過渡。當前應以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨，培養其堅定的理想信念、強大的政治定力和崇高的道德修養，以“不想腐”機制的柔性策略助力“不能腐”“不敢腐”的強勢訴求，這將為新時代“三不”機制的一體推進提供強大的思想引領，從根源上抑制腐敗動機，從而系統性地預防腐敗。

監察委員會的懲治、預防和教育功能，分別對應“不敢腐、不能腐、不想腐”的任務目標，它們并非相互獨立的單元，也不是簡單的線性關系，而是彼此交織、相互影響、共同作用的有機整體。構建科學的反腐敗體系非一日之功，如何發揮監察委員會各項職能的優勢，在頂層設計和基層實踐中彰顯反腐效力，打通腐敗懲治、預防和教育之間的內在聯系，形成各項職能的交叉滲透和相互借力，從而實現一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，是新時代紀檢監察工作面臨的重大課題，也是決定未來我國反腐敗工作能否跨上新臺階、實現新突破的關鍵所在。