高校紀檢監察與審計協同監督體系構建研究

劉曉賓

（江蘇經貿職業技術學院 紀委，江蘇 南京 211168）

黨的十九屆四中全會提出“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性”“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”[1]。紀檢監察監督和審計監督是高校內部權力制約監督的重要舉措，建立高校紀檢監察監督和審計監督的協同機制，推進監督協同聯動提高效能，既是完善新時代高校治理體系和治理能力現代化的具體體現，也是有力促進高校經濟活動權力規范運行、有效預防高校經濟領域腐敗，促進反腐倡廉的重要途徑。

一、高校紀檢監察與審計協同監督的涵義

紀檢監察與審計協同監督可以通過發揮兩個不同主體的資源、機制、技術、功能等方面互補優勢，加強高校經濟活動全過程監督，增加監督剛性約束，準確發現、查辦、處罰高校違紀、違規和違法的經濟活動的行為，實現監督力量有機聚合，保障高校治理權力正確行使。在高校經濟活動監督活動中，機制能夠起到基礎性的作用。從權力制約和監督的內在機理看，機制與制度之間存在著聯系和區別，即機制是制度的內在要求，制度是機制的外在表現；制度強調的是穩定性，機制強調有效性。[2]在治理現代化條件下，“權力監督不僅是一個制度問題，也是一個技術問題”[3]。近年來，我國高校紀檢監察工作不斷與信息化技術融合，如湖南大學紀委開通“湖南大學紀委”微信公眾號，設計“監督舉報”“工作動態”等功能模塊，開發手機網絡舉報途徑，方便師生群眾一鍵舉報監督。[4]實踐證明，當制度與技術形成良性互動、互為補充，權力監督的有效性就會得到明顯提高。可見，制度、機制與技術三個因素是高校協同監督模式效果發揮的基本條件，也是提升高校治理現代化水平的重要手段。

二、高校紀檢監察監督與審計監督具有互補性

黨的十八大以來，高校紀檢監察部門作為學校黨組織專責監督機構，堅持全面從嚴治黨，認真履行監督職責，著重加強對財務、后勤等重點經濟領域的日常監督，極大地推進了高校黨風廉政建設和反腐敗工作。高校審計監督作為學校的專門經濟監督部門，充分發揮對學校經濟行為事前、事中以及事后的全環節監督職能，有效預防、揭示和抵御高校經濟領域腐敗，有效地提升了高校經濟活動的效益和學校黨風廉政建設水平。然而，隨著高校資金來源日益多樣化，權力監督機制卻沒有及時有效地跟進。高校財務管理、內控制度、基建采購項目管理、后勤管理、資產經營管理、招投標等方面存在較高的廉潔風險。[5]高校經濟案件時有發生，造成惡劣社會影響、給所在單位帶來嚴重經濟損失。梳理見諸媒體的案件報道發現，發生此類案件的高校有本科大學，也有專科院校，突出問題大都與經濟利益相關，除受賄是被通報最普遍的問題外，利用職務上的便利，將公權力和影響力變成牟取私利工具的案件不在少數。為了增強高校經濟活動監督的有效性，必須要創新高校監督模式，形成紀檢監察和審計協同監督模式。對于這種“紀審聯動”協同監督機制，筆者認為，紀檢監察和審計監督在各自工作側重、工作方法上有所不同，但在監督功能、監督時機和監督效用方面具有互補性，兩者聯動協同對完善反腐敗體系建設極其必要。

（一）監督功能的互補性

紀檢監察和審計都是高校內部監督部門，根據各自的工作職責，在各自的工作中有一定的差異性和局限性，但也有互補性。紀檢監察監督側重于廉政風險防控和對違紀職務違法職務犯罪責任人的查處，“體現出濃厚的政治色彩”[6]，更多體現政治監督功能，既關注政治腐敗，也關注經濟腐敗問題。審計監督側重于包括內控評價開展的單位經濟責任及財務管理檢查和經濟查處，屬于經濟監督功能，關注高校經濟活動方面存在的問題。但兩者都是法律法規和規章制度執行的監督者，在監督工作的目標上相一致，監督對象和內容上相關聯，具有預防和遏制腐敗作用的共性。兩者聯動協同監督是新時代高校推進全面從嚴治黨向基層延伸、確保黨中央政令暢通、強化對權力運行制約監督的重要舉措。

（二）監督時機的互補性

在黨風廉政建設和反腐倡廉工作實施過程中，紀檢監察與審計作為高校管理中的兩個重要部門，互為補充、前后接力，優勢互補。一方面，審計監督將查出的所有違規違紀的相關問題以及線索及時移交給紀檢監察部門，揭露腐敗苗頭，提前采取預防措施。紀檢監察對審計發現的問題，進一步進行核查，糾正干部身上存在的苗頭性或傾向性問題，執紀問責，推動整改落實。另一方面，紀檢監察提供線索，審計有的放矢，重點突破，二者相輔相成。審計監督和紀檢監察監督共同雙向協力，實現逐步從經濟活動的事后監督轉向事前、事中監督，實現對高校日常管理工作進行全過程、全方位的監督檢查，起到防微杜漸、從源頭上預防和治理腐敗，有利于形成黨風廉政建設和反腐敗斗爭的監督合力。

（三）監督效用的互補性

審計監督立足于單位經濟活動監督，對“事”監督，反映出干部任職期間在財政事權、財務收支、國有資產管理使用、財經制度執行等方面的經濟責任和工作業績綜合評議。現實中審計結果大多難以充分運用，審計整改停留在口頭上重視而事實上被束之高閣的現象[7]，問題往往得不到糾正。紀檢監察部門可根據經濟責任審計，將對“事”的監督延伸到對“人”的監督，掌握干部執行紀律規定和廉潔自律情況。在全面從嚴治黨新形勢下，紀檢監察工作正風肅紀力度日漸加大，要落實中央八項規定精神，整治“四風”要求，著力對審計發現的問題開展調查核實，對存在問題的干部職工進行查處，制約權力的失衡和濫用，實現對干部經濟問題問責問效的閉環效應。

三、高校紀檢監察與審計協同監督的現實困境

（一）制度缺乏，協同監督合法性基礎薄弱

關于紀檢監察、審計協同監督的制度設計，目前的宏觀制度規定普遍較為原則化、籠統化。雖然在中央和省級層面出臺了若干加強紀審協同監督的指導意見，但對于高校而言，這些政策規定相對宏觀、寬泛。現有制度體系缺乏明確的關于高校紀審協同監督的政策、主體、責任追究等方面的規定，針對協同監督的工作原則、協作方式、實現路徑與技術方法的指導尚不明確。許多宏觀政策條文關于紀檢審計協同監督的措施規定更多的是省級層面明確各級紀檢監察機關和審計機關構建協同監督機制，而明確針對高校的協同監督規范不多，造成高校紀審協同監督缺少依據、約束力不足。主體地位規定不明確致使協同主體缺乏強制約束，導致協同監督難以有效協調。

（二）機制不暢，協同監督運轉不靈

為適應加強黨風廉政建設的需要，近年來高校積極創新工作、提出了“紀審聯動”的理念和設想，“經濟責任審計聯席會議制度”“紀檢聯動機制”等協作形式應運而生，如中國礦業大學2016 年出臺了《紀檢監察、審計工作聯動機制實施辦法（試行）》推動協同監督[8]。這些做法一定程度上強化了高校紀檢監察與審計工作的協調配合，及時發現和制止存在的違規、違紀行為，對加強高校廉政風險防控、促進高校黨風廉政建設起到積極作用。但在實踐中，也發現一些措施不實不細、機制不暢、運轉不靈的問題。首先，在組織機構設置方面，根據高校紀檢監察體制改革的要求，當前高校審計部門需從過去與紀檢監察合署辦公中剝離出來。客觀上，紀檢監察部門由紀委書記分管，審計部門一般由校長分管，受部門分割因素制約，人力資源的整合難度較大，協作監督方式較過去發生改變。出現監督主體結構松散、結構關系不明、角色職責不清、協同監督未能形成合力的問題。其次，現有工作機制有待進一步深化。高校紀檢監察、審計協同監督的內容、程序、措施、職責權限等方面缺少可操作的具體措施規定，協作監督重形式、走過場、唱“獨角戲”等問題普遍存在[9]，陷入形同虛設、“聯而不動”的局面，嚴重阻礙了監督效應的充分發揮。

（三）技術落后，協同監督內驅力不足

第一，信息共享平臺建設滯后。信息技術是重要的整合工具，能夠促進整合功能發揮。但長期以來，高校重視教學管理、學生管理、人才管理、財務管理、科研管理、信息管理、資源管理等信息系統的建立和維護，忽略學校紀檢監察和審計監督信息系統的平臺建設。實踐中，高校紀檢監察、審計部門仍然普遍采用“跑部門、問情況、要數字、查資料”的陳舊工作方式，監督的信息化建設程度嚴重滯后于高校管理信息化水平，耗費了大量“人、財、物”資源,并導致監督、執紀、辦案工作效率低下。

第二，“數字化”管理水平薄弱。高校信息化建設啟動較晚，數字化校園系統缺乏統一的集成設計，基礎設施規范、應用系統規范、信息規范、用戶規范和信息化管理規范薄弱，設計缺乏整體性、標準化。目前，我國高校資產、財務、基建、后勤服務等領域的數據量龐大而復雜，數據標準、接口標準和關聯度不明確，數據開放難、共享難。高校監督業務“數字化”水平低下，少量的紀檢、審計監督數字化資源也彼此分割獨立，嚴重制約了信息化環境下對高校“人、財、物”管理電子數據的監督力度。

四、高校紀檢監察與審計協同監督體系的構建路徑

高校經濟活動監督是復雜的社會管理活動，是提升高校治理水平的重要環節，建議從“制度—機制—技術”層面做好多維度協同監督體系構建。

（一）制度維度：完善協同監督制度建設

配套制度體系建設，減少制度漏洞，是保證制度之間良性互動、有效銜接、高效互補的基礎環節，是實現協同監督目標實現的前提條件，是影響制度有效性和協同監督效應的根本因素。如2018 年江蘇省紀委監委、審計廳修訂出臺《關于紀檢監察機關與審計機關進一步加強協作配合的意見》，引導紀檢監察和審計部門加強監督協作，推動構建一種以正式制度為基礎的協同監督模式。除了來自上級機關的頂層制度規范，高校自身應加強校內協同監督的制度建設。高校紀檢監察、審計部門要科學規劃設置協同監督權責體系，賦權紀檢和審計監督主體，拓展協同監督主體的參與邊界；詳細規定工作聯席會議制度、信息通報制度、審查報告抄告制度、責任追究制度等協同要求；理順線索移送、流轉處理、反饋溝通、聯合處置等協同流程；完善主體參與、績效評估，構建一系列規范協同監督主體行動的制度結構。

（二）機制維度：有效實施協同監督機制

第一，建立信息溝通共享機制。加強重要工作情況通報制度，紀檢監督和審計監督部門要互相通報工作中發現的普遍問題和重要情況，高校紀檢監察部門安排年度工作任務或重點問題整治計劃時，應與審計機關溝通，努力做到同向同力。高校內審部門充分聽取紀檢監察部門意見，切實將重點部門單位、重點資金使用及其負責人的經濟責任作為審計工作重點。加強業務工作例會聯席制度、審計報告抄送機制，相互了解專業意見，實現信息共享。如大理大學通過召開紀檢監察審計聯動機制協調會的形式，探討公務接待工作中存在的薄弱環節和風險點，研究防范措施和解決辦法。[10]

第二，建立監督協同參與機制。一是要加強人員交流與合作。高校紀檢監察和審計部門，在日常工作中要加強實踐交流、互相學習，增強分辨違規違紀問題的敏銳性，切實提高綜合業務能力；在監督檢查和查處經濟案件中，互派干部參與案件查辦，發揮各自專業優勢。二是要完善問題線索移送機制。紀檢監察部門在查辦案件中及時向審計部門了解涉案人員的審計情況，拓寬問題線索收集渠道；審計部門發現黨員領導干部涉嫌違紀違法行為，須及時向紀檢監察部門移送問題線索。三是要建立健全案情分析研判機制。必要時，在工作保密原則下，紀檢監察與審計部門要集體審查、論證問題線索的可查性，加強對“信訪、問題線索、重大疑難復雜案件”等工作的分析研判，深入研究重要檢舉事項和反映問題集中的領域，提升問題線索的立案率、案件的查辦效率和質量。四是要進一步完善審查調查配合機制，提高監督的效率和質量。如青島大學紀檢監察部門在受理舉報、案件查辦、監督等工作中發現的有關經濟方面的問題，請審計部門的專業人員進行先行審計，審計處將審計過程中發現的違法與違紀違規案件線索，及時移送紀檢監察部門核實查處。[11]

第三，建立監督成果運用機制。審計部門要對審計報告問題進行分類加工，對問題線索及時移交紀檢監察部門監督處置。同時，審計部門要跟蹤審計整改情況，及時向紀檢監察部門通報整改進展和結果；對不落實整改或整改不力的嚴重問題，移交紀檢監察部門執紀問責，確保審計反饋問題得到整改落實，形成閉環效應。高校紀檢監察部門要把審計發現的有關問題納入日常監督，將審計監督結果歸入干部廉政檔案，并作為被審計單位政治生態、黨風廉政建設成效評估的重要依據。

（三）技術維度：推進協同監督信息化建設

《中央紀委國家監委信息化工作規劃（2018-2022 年）》明確要求紀檢監察業務要與現代信息技術深度融合，“數據化、精細化”是紀檢監察工作的發展方向。2020 年1 月，中共中央辦公廳印發《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》，首次將運用信息化處理檢舉控告工作以黨內法規形式予以明確規定。現代信息技術的發展為高校紀檢監察、審計協同監督作用的發揮提供了堅實基礎。

一是要推進協同信息化平臺建設。高校紀檢監察、審計協同監督，要以信息化建設平臺為基礎，通過將權力運行的行為數據化、數據信息化，以新技術推動部門之間協同與整合，開展在線監測和預警，運用先進技術手段，預防腐敗，堵住易發生問題的漏洞，推進決策科學化、民主化。如有的高校紀委建設運用專項監督信息化平臺，通過招標監督信息平臺，實現招標活動全過程的線上監督；通過專業軟件智慧廉政檔案系統，實現對監督對象基本情況、重大事項、審計情況、線索處置、違法處理情況等20項內容的全面監督。[12]陜西省高教紀工委統一規劃、建設高教系統紀檢監察綜合信息平臺。在高校國有資產管理處（招投標辦公室）、后勤處、基建處、教學設備與實驗室管理處等相關采購工作業務部門部署錄入端；在學校紀委辦公室、監察處部署監督端。[13]高校紀委監察處、審計處共同參與紀檢監督綜合信息平臺建設、管理與使用。二是要提升協同監督數字化管理水平。高校紀檢監察、審計部門要利用已有數據信息資料，全面整合高校被監督對象信息，提高問題線索初核工作效率和質量；通過系統錄入和報送業務數據的方式搜集、存儲數據，建立紀檢監察、審計監督數據采集系統；實現數據資源共享，充分實現對高校權力運行的各個環節進行有效監督。要加強數據分析應用平臺的建設，通過查詢、分析、比對被監督對象工作或活動信息，實現對高校被監督對象的“檔案管理、數據查詢、數據統計、數據分析、廉政評價”的“智慧監督”，分析、評估學校廉政風險并對其及時有效地預警、防范。