新建墓地和新建別墅明顯違規

常紀文

2019年，中共中央辦公廳 國務院辦公廳聯合印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出：“堅持生態為民，科學利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式，發展以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系，不斷滿足人民群眾對優美生態環境、優良生態產品、優質生態服務的需要。”《意見》還指出：“堅持政府主導，多方參與。突出自然保護地體系建設的社會公益性，發揮政府在自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制。”這就為民營企業參與國家森林公園的經營管理和自然保護地建設指明了發展方向，奠定了政策基礎。

中央支持民營企業參與生態環境保護

《意見》指出“生態產業化，產業生態化”以及支持民營企業參與生態環境和自然保護地建設，極大地調動了各方的積極性。廣東觀音山國家森林公園（以下簡稱“觀音山公園”）按照生態產業化發展，不僅能把綠水青山保護得更好，還是一件利國利民的大好事，我們應該努力建立民營企業參與自然保護的長效機制。

《意見》規定非全民所有的自然資源資產實行協議管理。觀音山公園涉及幾個自然行政村，屬于集體土地資產，觀音山公園的經營管理權原來合法，現在依然合法，國家理應予以鼓勵和支持。

地方政府要說話算話

《意見》明確地把森林公園納入自然公園，自然公園是自然保護地的一種形態。21年前簽訂的協議仍然是合法有效的，相關地方政府要維護好營商環境，要保護好經營者權利。地方黨委、地方政府要說話算話。很多地方都存在一種通病，企業初來投資之時，老百姓非常歡迎，但是等企業賺錢后，地方政府和部分老百姓就眼紅了，尋找各種理由干擾企業發展，更有甚者就直接把企業給趕走了。這種做法是不利于地方產業和經濟發展的，以后誰還敢來投資？不能關門打狗，不能卸磨殺驢。從民法典的角度看，必須維護合法經營者的合法權益，同時創造條件，讓國家森林公園高質量地運轉下去。

新建墓地和新建別墅明顯違規

比如《意見》規定，實行自然保護地差別化管控。根據各類自然保護地的功能定位，既要嚴格保護又要便于基層操作，合理分區，實行差別化管控。國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動，結合歷史遺留問題處理，分類分區制定管理規范。也就是說，對核心保護區、一般控制區，它是有嚴格要求的，包括老百姓要遷出核心保護區。嚴重影響森林公園景區環境的要搬遷，地方政府要加強管理，要有所作為。對村鎮建設活動要有所限制和管理，如果在觀音山公園景區內存在墓地和別墅，這都確確實實是不應該的，是不符合國家規定和園區規劃的。

民營企業參與生態建設有兩難

依據筆者觀察，民營企業參與生態建設有兩高、兩大和兩難。

兩高是生態效益高和社會效益高。

第一，生態效益高。中央提出了2030年碳排放達峰的工作目標和2060碳中和的工作愿景。植樹造林是碳排放達峰和碳排放中和的一項重要舉措，對維護我國的生態安全和生態平衡是有戰略支撐作用的。地方政府認為民營企業把公園承包了，不給予政策，也不加強管理是不對的。森林公園的有效維護，包括防火、防蟲災等都有利于森林公園的高質量發展。

第二，社會效益高。觀音山公園的高質量發展有利于凈化當地的空氣質量，有利于改善當地城市形象，是城市的一張生態名片。同時，觀音山公園的可持續發展也大大改善了老百姓生活條件，讓當地老百姓有了一個休閑、旅游的地方。

兩大是經營投入大和經營風險大。

第一，經營投入大。修路、修橋、供水、供電以及防火、防蟲等方面的經濟投入都不小。

第二，經營風險大。今年受新冠疫情影響，觀音山公園有好幾個月沒對外開放，也就沒有門票收入，但是公園的300多名員工的工資卻必須正常發放。民營企業的壓力有多大，真是可想而知。

兩難是有效管理難和連續收益難。

第一，有效管理難。民營企業面對建豪華墳墓、砍樹、蓋房、建別墅等違法行為，沒有執法權和執法手段。如果地方政府和地方執法部門不予以支持和監管，觀音山公園的生態環境久而久之就被破壞了，最后受損的是國家自然資源以及當地政府和民眾。觀音山公園是50年的經營管理權，時間一到，留下的是滿目瘡痍的景色，無法向國家和子孫后代交代。

第二，連續收益難。承包企業沒有收益時，或是收益不好時都還好說，但是一旦有收益，問題就來了，村委會可能就不高興了，當地有的老百姓可能就不舒服了，可能還有的地方干部不痛快，因為這些地方干部可能不純粹，未必是為人民服務，而是打著為人民服務的幌子，卻是在為自己服務。

地方監管機構應該去追責

《意見》還要求加強對生態保護紅線的管控，加強中央生態環保督察。按照文件要求，不能隨便建房！不能隨便砍樹！不能隨便修建墓地！凡是不符合《意見》要求的，地方監管機構應該去糾正，去整改，甚至去追責。該督察的應當督察，該向督察組反映的，應當向督察組反映，要切實堅守生態保護紅線，特別是建立健全民營企業參與自然保護的長效機制政策問題，值得研究和思考。