我國近年藥品審評審批政策文件分析

陳一飛　金德莊

摘要 自2015年8月國務院《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發[2015]44號，44號文）出臺以來，我國藥品醫療器械審評審批制度改革持續推進。為了更好地理解我國藥品審評審批制度改革，本文對我國2015年8月18日至2018年12月31日期間的相關法規政策文件進行檢索、梳理、綜述，以期對藥品行業政策發展趨勢進行淺析，對行業提供參考。

關鍵詞 藥品;審評審批;政策文件;分析

Abstract The promulgation of “Opinions on Reforming the Evaluation and Approval System for Drugs and Medical Instruments” by the State Council in August 2015 initiates continuous reform on the evaluation and approval system for drugs and medical instruments in China.To better understand the reform on the evaluation and approval system for drugs and medical instruments in China， this paper retrieves， summarizes and reviews relevant laws and policies from August 18， 2015 to December 31， 2018， in order to conduct a brief analysis on the development trend of policy in the drug industry， providing reference for the industry.

Keywords Drug; Evaluation and approval; Policy document; Analysis

中圖分類號：R288文獻標識碼：Adoi：10.3969/j.issn.1673-7202.2020.02.031

針對我國藥品醫療器械審評審批中存在的效率低、仿制藥質量與國際先進水平有較大差距、臨床急需藥上市審批時間過長、藥品創新積極性不夠等突出問題，2015年8月國務院頒布了《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發[2015]44號，44號文）[1]，這份里程碑式的“44號文”深刻影響了我國生物醫藥行業的發展，對鼓勵創新、提高審評審批效率、提升藥品質量、促進醫藥產業轉型升級、健全審批審體制和機制起到了顯著的積極導向作用。為持續深化改革，“44號文”之后，一系列政策措施相繼出臺，其中既有涉及全局性的改革創新工作，也有涉及具體事項的工作任務。

本文通過檢索、梳理、分析“44號文”發布之后至2018年12月31日期間，由全國人民代表大會常務委員會、中共中央辦公廳、國務院、國務院辦公廳、國家藥品監督管理局、原國家食品藥品監督管理總局、藥品審評中心等相關部門發布的政策，找出醫藥政策改革脈絡，把握醫藥行業政策導向，形成我國近年來藥品審評審批制度改革的政策信息體系，為藥品行業提供參考。

1 研究方法

1.1 數據來源

本研究檢索收集2015年8月18日國務院“44號文”之后至2018年12月31日醫藥行業相關政策，具體檢索主要來自于以下政府網站：中國政府網、國家藥品監督管理局、原國家食品藥品監督管理總局網站、藥品審評中心網站。

1.2 政策及工作文件梳理

在收集文件中，篩選與藥品審評審批制度相關的政策文件，并且根據政策文件涉及的領域進行分類，包括：注冊管理、審評審批、藥物臨床試驗、上市許可持有人制度、一致性評價等。

通過對政策文件的梳理，分析出重點改革事項，并且整理出其涉及到的政策文件。

2 結果與分析

2.1 政策匯總分析

經過篩選、整理，共收集到藥品審評審批政策文件共231條，其中包括：法規2項;由全國人民代表大會常務委員會、中共中央辦公廳、國務院、國務院辦公廳等發布的國家層面政策15條。見表1;由原國家食品藥品監督管理總局發布（含修正）部門規章7條。見表2;由國家藥品監督管理局及原國家食品藥品監督管理總局發布政策文件130條。見表3;由藥品審評中心發布的文件77條。見表4。

2.2 2個綱領性文件

從數量上看，如圖1所示，上述文件中數量最多的為公告、其次是通知、公示;按照發布日期來看，2015年（8月后）至2018年，數量持續上升。見圖2。

對政策文件涉及的事項進行梳理，在上述系列政策文件中有4個核心文件，分別為：1）2015年8月18日國務院印發的《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發[2015]44號，44號文）[1];2）2016年3月5日國務院辦公廳印發的《關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見》[16];3）2017年2月21日國務院印發的《“十三五”國家藥品安全規劃》[8];4）2017年10月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字[2017]42號，“42號文”）[5]。

其中，“44號文”“42號文”2個文件是指導我國藥品醫療器械審評審批制度改革的綱領性文件，之后發布的一系列相關政策基本上都是上述2個綱領性文件落地實施的配套文件，目的是推進深化醫藥領域的全方位改革。

根據原國家食品藥品監督管理總局在2017年10月9日的《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》政策解讀新聞發布會上的相關解讀[25]：“44號文”是此次藥品醫療器械審評審批制度改革的開幕之舉，其后伴隨著一系列改革政策的相繼出臺，我國藥品審評審批標準和透明度不斷提高，研發注冊生態環境有效凈化，一批創新藥和醫療器械優先獲準上市，藥品審評積壓得到基本解決，仿制藥質量和療效一致性評價工作不斷推進，藥品上市許可持有人制度試點工作進展順利，藥品醫療器械審評審批制度改革取得階段性成效。

“42號文”是在“44號文”兩年實施經驗的基礎上，對審評審批制度改革的深化，旨在解決改革取得階段性進展之后所遇到的深層次問題，其中涉及六大改革內容的36項改革措施：1）改革臨床試驗管理（8項）;2）加快上市審評審批（6項），3）促進藥品創新和仿制藥發展（7項），4）加強藥品醫療器械全生命周期管理（6項），5）提升技術支撐能力（6項），6）加強組織實施（3項）。

2.3 政策文件覆蓋領域

本文梳理的文件均屬于藥品審評審批制度范疇，但根據涉及的具體事項可以對文件做進一步分類統計。見圖3。如圖3所示，在這些文件中，與一致性評價相關的文件數量最多，其次是優先審評、藥物臨床試驗。

對這些工作事項進行匯總，發現“44號文”后發布的藥品審評審批政策主要涉及以下幾方面的內容：1）鼓勵創新，優化審評審批制度，加快創新藥上市速度，滿足人民群眾用的上新藥的需求;2）臨床試驗管理改革：臨床試驗機構資格認定實行備案管理，化學藥生物等效性試驗（BE）由審批制改為備案管理;開展臨床試驗數據自查核查，提高臨床試驗數據質量;3）開展仿制藥質量與療效一致性評價工作，提高仿制藥質量，滿足人民群眾用的上、用的起好藥的需求;4）開展藥品上市許可持有人制度試點，優化我國醫藥產業結構。

2.3.1 加快新藥上市速度

加快藥品特別是創新藥的上市速度，是保證公眾用藥可及性的重要內容，其實現途徑包括：引導創新研發、提高藥品審評審批效率、簡化進口藥品審批程序。

引導創新研發方面的政策包括：化學藥品注冊分類改革、中國上市藥品目錄集、發布專利權到期終止無效且無仿制申請藥品清單與古代經典名方目錄、2018年國家藥品監督管理局當選為ICH管理委員會成員等。相關政策文件包括：《總局關于發布化學藥品注冊分類改革工作方案的公告》《總局關于發布<中國上市藥品目錄集>的公告》《國家藥品監督管理局關于發布古代經典名方中藥復方制劑簡化注冊審批管理規定的公告》《首批專利權到期、終止、無效且尚無仿制申請的藥品清單》《第二批專利權到期、終止、無效且尚無仿制申請的藥品清單》等。

提高藥品審評審批效率是本次改革的重要內容，出臺了包括原輔料和包裝材料關聯審評審批、國家集中受理、優先審評審批等一系列配套措施。相關政策文件包括：《臨床急需藥品有條件批準上市的技術指南》《原料藥、藥用輔料及藥包材與藥品制劑共同審評審批管理辦法》《中藥經典名方復方制劑簡化注冊審批管理規定》《關于調整原料藥、藥用輔料和藥包材審評審批事項的公告》《關于鼓勵藥品創新實行優先審評審批的意見》等。

加快進口新藥上市方面的政策包括：簡化境外上市新藥審批程序、加快境外上市新藥審評審批、取消進口化學藥品逐批強制檢驗、進口抗癌藥實現零關稅等。相關政策文件包括：《國家藥品監督管理局國家衛生健康委員會關于優化藥品注冊審評審批有關事宜的公告》《國家藥品監督管理局 國家衛生健康委員會關于臨床急需境外新藥審評審批相關事宜的公告》《國家藥品監督管理局關于進口化學藥品通關檢驗有關事項的公告》等。

根據《2017年度藥品審評報告》[26]：“化學藥和疫苗臨床試驗申請、中藥民族藥各類注冊申請已實現按時限審評。通過建立優先審評制度，一批“全球新”藥物獲準進入臨床，一批創新藥物和臨床急需藥物獲準上市。審評審批透明度提高的依據則是，藥品注冊的受理、技術審評、產品檢驗和現場檢查標準與相關技術要求都已全面公開”。

2.3.2 加強臨床試驗管理

作為藥物研發進程中的重要環節，臨床試驗可以認為是整個藥物注冊審批過程中的“限速步驟”;同時，藥物臨床試驗數據是藥品審評的核心基礎，試驗全過程的規范管理、數據全生命周期內的可靠性是客觀評價藥物的前提，因此，藥物臨床試驗的管理對于提高藥物質量與審評審批速度均具有重要的關鍵作用。

臨床試驗管理的改革舉措主要為：默示許可、加強安全風險管理、拓展性同情使用臨床試驗用藥物、接受境外臨床試驗數據、交流會議、臨床試驗機構備案管理等。這些政策體現在一系列規定文件中，如：《國家食品藥品監督管理總局關于調整進口藥品注冊管理有關事項的決定》《國家藥品監督管理局關于發布接受藥品境外臨床試驗數據的技術指導原則的通告》《國家藥品監督管理局關于調整藥物臨床試驗審評審批程序的公告》等。此外，還發布了系列征求意見文件：《總局辦公廳公開征求<藥物臨床試驗機構管理規定（征求意見稿）>意見》《總局辦公廳公開征求拓展性同情使用臨床試驗用藥物管理辦法（征求意見稿）意見》《關于公開征求<藥物臨床試驗質量管理規范（修訂草案征求意見稿）>意見的通知》《國家藥品監督管理局辦公室公開征求<臨床試驗用藥物生產質量管理規范（征求意見稿）>意見》等。

2015年7月22日，原國家食品藥品監督管理總局發布《關于開展藥物臨床試驗數據自查核查工作的公告》（2015年第117號），全面啟動了號稱“史上最嚴”的藥物臨床試驗數據核查工作，此舉甚至被業界稱為“七二二風暴”，由此可見該工作對于提高我國藥物臨床試驗真實性、數據可靠性的重要推進作用。此后，相繼出臺了系列政策文件，持續推進此項工作，其中包括：《關于開展藥物臨床試驗數據自查核查工作的公告》《食品藥品監管總局關于進一步加強藥物臨床試驗數據自查核查的通知》《總局關于印發藥物臨床試驗數據核查工作程序（暫行）的通知》《關于藥物臨床試驗數據核查有關問題處理意見的公告》《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理藥品、醫療器械注冊申請材料造假刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。2017年7月21日，原食品藥品監管總局食品藥品審核查驗中心發布了《藥物臨床試驗數據核查階段性報告》（2015年7月至2017年6月）[27]，對兩年的工作進行了階段性回顧與總結。

2.3.3 開展一致性評價

除了加快創新藥的上市速度，高質量仿制藥產業的健康發展是保障公眾用藥的另一方面。

回望我國制藥行業的發展歷程，仿制藥曾為人民的用藥可及性做出了極大的貢獻，然而隨著時代的進步，曾經的仿制藥療效與質量與公眾的用藥需求產生了差距，落后的開發理念、質量控制體系已不能滿足民眾的健康需求，因此開展仿制藥一致性評價工作，提高已上市仿制藥的質量成為時代發展的迫切需要。2013年2月16日原國家食品藥品監督管理局發布了《關于開展仿制藥質量一致性評價工作的通知》。2016年3月5日，由國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見》，啟動了仿制藥質量和療效一致性評價工作，成為我國仿制藥產業發展中的里程碑式事件。

在仿制藥質量和療效一致性評價工作的持續推動中，政策推動高質量仿制藥發展的同時加強質量監管，相繼出臺系列政策，包括：解決BE臨床試驗機構資源、BE試驗備案管理、解決參比制劑獲取、完善BE備案平臺建設、發布十九批參比制劑目錄（截至2018年12月）、發布一致性檢查公告、五批通過一致性評價品規的公告（截至2018年7月）等。相關政策文件包括：《中國上市藥品目錄集》（2017年12月29日）、《首批專利權到期、終止、無效尚且無仿制申請的藥品清單》（2018年1月29日）、《第二批專利權到期、終止、無效且尚無仿制申請的藥品清單》（2018年12月24日）、《國務院辦公廳關于改革完善仿制藥供應保障及使用政策的意見》（2018年4月3日），《國家藥品監督管理局關于加強化學仿制藥注射劑注冊申請現場檢查工作的公告》（2018年5月14日），此外，還有《藥品試驗數據保護實施辦法（暫行）》（征求意見稿）（2018年4月26日），上述文件的出臺也可以反應出一致性評價工作的推進歷程。

2.3.4 開展上市許可持有人制度試點

2015年11月，第十二屆全國人大常委會第十七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》，授權國務院開展藥品上市許可持有人制度試點，允許藥品研發機構和科研人員取得藥品批準文號，對藥品質量承擔相應責任，標志著我國藥品上市許可持有人制度（Marketing Authorization Holder，MAH）開始建立。2016年5月國務院辦公廳印發《關于印發藥品上市許可持有人制度試點方案的通知》（國辦發[2016]41號），明確了MAH試點內容和品種范圍。

MAH打破我國制藥行業多年來許可與生產的捆綁模式，強調持有人對藥品質量的全生命周期負責。其對于我國醫藥產業資源優化配置、遏制低水平重復建設、激發創新活力、降低研制成本、鼓勵新藥創制成果轉化、推進醫藥產業供給側結構性改革無疑均具有積極的作用。其中涉及的關鍵政策文件包括：《總局關于做好藥品上市許可持有人制度試點有關工作的通知》《總局關于推進藥品上市許可持有人制度試點工作有關事項的通知》《國家藥品監督管理局關于藥品上市許可持有人試點工作藥品生產流通有關事宜的批復》《國家藥品監督管理局關于藥品上市許可持有人直接報告不良反應事宜的公告》等。

2018年11月公布的《藥品管理法（修正草案）征求意見》（征求意見時間為2018年11月1日至2018年12月1日）中，MAH制度成為貫穿藥品全生命周期的管理制度。作為藥品管理制度改革的核心，MAH制度將對我國藥品管理制度創新產生基礎性、全局性和戰略性的影響，對企業的組織結構和政府的監管框架等方面都將產生深遠的影響。

除上述內容外，為維護公眾用藥權益，提高藥品質量，降低用藥負擔，鼓勵藥物研發創新，原國家食品藥品監督管理總局于2017年12月29日發布《中國上市藥品目錄集》，收錄了131個品種，203個品種規格，其中包括首批通過仿制藥質量和療效一致性評價的13個品種，17個品種規格，被稱為中國版“橙皮書”。

技術規范和指南體系方面的工作包括：推進ICH的指導原則在國內實施、征求《藥物臨床試驗質量管理規范》修訂稿意見、征求《臨床試驗用藥物生產質量管理規范（征求意見稿）》意見、30余個技術指導原則和指南（不含征求意見稿）等。

3 討論

通過對我國近年藥品審評審批政策文件的梳理分析，可以看出這些政策文件既體現出我國“簡政放權”“放管服”的行政改革方向，又突出了生物醫藥行業中一方面鼓勵新藥創新、一方面提高仿制藥質量的工作要求。通過解決注冊申請積壓、臨床試驗審批制度改革、接受境外臨床試驗數據等舉措加快藥品審評審批;通過設立優先審評與特殊審評通道，加速創新藥與臨床急需藥品的審評審批、加快進口藥品國內上市、保障短缺藥品供應，滿足臨床用藥需求;通過開展上市許可持有人制度試點、變更化學藥注冊分類等一系列政策旨在達到優化產業結構、鼓勵創新的目標;開展藥品上市前生產現場檢查與臨床試驗數據自查核查、加強臨床試驗過程管理、打擊研究數據造假、開展仿制藥一致性評價，提高藥品質量。

這些政策傳遞的核心信息都是保證藥品安全、有效、質量可控，“讓老百姓能用得上用得起新藥好藥”，體現了“嚴把從實驗室到醫院的每一道防線，把4個最嚴落到實處，確保人民群眾用藥安全、有效”的決策部署。

這一輪改革直接催生了中國本土的創新熱潮，也改變了中國醫藥行業的評價標準。在這些政策的影響下，取消、放開、鼓勵和收緊多措施并行，行業競爭環境日趨規范，制藥行業創新活力被有效激發，產業創新發展和轉型升級持續推進，最終實現加快新藥好藥上市，提高藥品質量，更好地滿足公眾臨床用藥需求。

根據《2017年度藥品審評報告》[26]，化藥各類注冊申請審評審批用時顯著下降，2017年較2016年創新藥臨床試驗批準數量翻了一番，受到政策鼓動，近年，國內醫藥創新創業極度活躍，新藥研發和申報逐年增加，一批具有明顯臨床價值的藥品通過優先審評程序得以加快、優先批準上市。

本文整理了繼2015年8月18日國務院“44號文”之后所涉及的藥品審評審批相關監管政策、法規、技術指導原則，通過對該系列政策進行梳理，形成我國近年來審評審批制度改革的信息體系，在梳理的基礎上，進一步對“44號文”之后相關政策進行剖析，找出改革脈絡，把握行業政策導向，為做好藥品開發、審評核查等相關工作提供參考。

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（2019-04-29收稿 責任編輯：徐穎）