淺談移民安置補償費用概算管理

彭幼平

(水電水利規劃設計總院，北京 100120)

1 電站概況

SPEJ水電站位于四川省LS市的DDH干流上，水庫正常蓄水位為554 m，電站裝機容量348 MW。建設征地涉及2個縣(區)的7個鄉(鎮)13個行政村，搬遷人口176人，生產安置人口60人，各類房屋面積1.69萬m2，各類土地251.73 hm2，其中永久占地167.60 hm2，臨時用地84.13 hm2；專業項目包括成昆鐵路部分路基、橋涵、隧道及部分站后設施，S306省道(二級公路)3.94 km等。電站于2012年3月獲得核準，2018年9月電站6臺機組全部投產發電。截至2019年8月，各項移民安置工作已全面完成。

DQ水電站壩址位于貴州省的BPJ干流上，水庫正常蓄水位為490 m，電站裝機容量為880 MW。建設征地涉及2個市(州)的3個縣10個鄉(鎮)40個村，搬遷人口3 239人，生產安置人口5 936人。各類土地面積2 941.53 hm2，其中永久占地2 836.47 hm2，臨時用地105.06 hm2；涉及集鎮1座，等級公路12.6 km，庫周交通13.1 km，小型水電站2座，文物古跡3處等。電站于2009年2月獲得核準，2010年6月工程基本完工。2009年7月移民完成搬遷。

2 水電站移民安置補償費用概算調整情況

2.1 關于SPEJ水電站

根據《四川省DDHSPEJ水電站可行性研究階段建設征地移民安置規劃報告》(審定本，2010年11月)[1]，水電站建設征地移民安置補償費用概算總投資為30 164.98萬元；移民安置實施階段，建設征地移民安置補償費用概算調整為27 881.52萬元(審計核定數)。從總的投資來看，補償費用概算減少了2 283.46萬元，投資是可控的(見表1)。

2.2 關于DQ水電站

根據《BPJDQ水電站項目申請報告建設征地移民安置規劃補充報告》(評估本，2008年6月)[2]，水電站建設征地移民安置補償費用概算總投資為119 631.86萬元；移民安置實施階段，建設征地移民安置補償費用概算調整為142 795.73萬元。從總的投資來看，費用概算增加23 163.87萬元；但從直接費用對比，補償費用概算減少4 591.27萬元，投資還是可控的(見表1)。

表1 補償費用概算對比分析

3 補償費用概算調整分析

依據DL/T 5382—2007《水電工程建設征地移民安置補償費用概(估)算編制規范》[3]，建設征地移民安置補償費用概算是水電工程可研階段根據國家現行建設征地移民安置政策、技術經濟政策、實物指標調查成果、移民安置規劃設計文件以及建設征地移民安置所在地區建設條件編制的以貨幣表現的建設征地移民安置費用額度的技術經濟文件，是水電工程可研階段移民安置規劃設計的重要內容，是水電工程設計概算的重要組成部分。當前，行業內人士普遍認為，水電工程建設征地移民安置補償費用超可研階段概算常常發生，移民概算難以控制。筆者想借助這兩個典型案例，分析移民補償費用概算為什么會調整，怎么調整，最終結果是什么，移民費用超概是不是難以控制，水電行業對補償費用概算管理進行了哪些探索和嘗試。

3.1 移民意愿變化導致移民方案調整

對于一個大型水電工程，從前期立項研究，到項目核準開工建設，最后移民建房搬遷入住，整個周期較長，往往得5～10 a時間。期間，隨著經濟社會發展，周邊環境變化，移民意愿往往變化較大。

2010年2月，SPEJ水電站開展可研階段實物指標調查和移民意愿征求工作；2017年12月，SPEJ水電站正式下閘蓄水。期間，由于移民意愿發生變化，可研確定的搬遷安置方案為：集中安置為主、分散安置為輔，擬建1個居民點集中安置51人。最終實施方案為：分散安置為主、集中安置為輔，共17人在居民點集中安置，移民安置方案需要調整。

2005年4月，省人民政府發布關于禁止在DQ水電站水庫淹沒區和施工區新增建設項目和遷入人口的通知；隨即，設計院啟動可研階段實物指標調查和意愿征求工作。2009年2月，國家發展改革委核準該項目。實施過程中，根據移民意愿和當地土地資源稟賦，為解決移民生產安置及長遠生計問題，省人民政府批準同意將生產安置方案由農業有土安置為主調整為有土安置結合逐年貨幣補償安置為主。據此，搬遷人口較可研審定減少3 474人(直接搬遷人口13人、擴遷人口3 461人)，主要是原淹沒線上隨遷人口大幅減少。

3.2 移民政策發生變化

DQ水電站可研階段移民安置規劃報告編制期間正值《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號，以下簡稱《移民條例》)[4]發布實施，新的《移民條例》對移民安置規劃編制要求加深。移民安置實施階段，國家發布了新的耕地開墾費、耕地占用稅、森林植被恢復費政策，如《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》(國務院令第511號)自2008年1月1日起施行，對稅額、繳納農用地地類等均作了調整和細化。DQ水電站涉及的有關稅費調整，較可研增加27 755.14萬元，從表1也可以看出，DQ水電站移民補償費用變化，主要原因是有關稅費變化引起的。

3.3 價格水平變化

按照水電工程建設征地移民安置規劃設計技術標準，可研階段補償費用概算宜按照樞紐工程概算編制年相同年份的政策規定和價格水平編制。移民安置實施階段，編制移民安置規劃調整報告時，應充分考慮庫區建筑材料、油料等基礎價格變化因素，綜合移民工程建設時間節點、移民搬遷實施時間節點，分階段按當期階段性價格信息擬定概算價格水平。

3.4 移民工程項目或移民安置方案設計變更

由于前期勘察設計深度、地形地質條件、施工組織、工程項目管理等等原因，常常會造成移民工程項目或移民安置方案發生設計變更，如居民點新址改變、房屋深基礎處理等等，從而造成補償費用概算調整。

3.5 其他

由于漏項、錯項、自然災害等原因造成補償費用概算發生變化。

4 補償費用概算管理探索

為合理反映水電工程建設征地移民安置補償費用概算，加強移民補償費用概算管理，國家發展改革委、國家能源局、水電行業技術管理單位、各省政府及能源、移民管理機構、項目法人等相關方面均進行了有益的探索，一系列政策文件、技術標準的頒布，進一步規范了移民安置補償費用概算編制行為，超出概算的現象得到了有效緩解。

4.1 國家和地方進一步強化移民安置管理工作

實踐經驗證明，《移民條例》明確“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制”，強調了移民工作由政府主導，理順了各級地方政府、移民機構、項目法人、設計單位和監理單位等有關部門和單位的職責，促進了各部門之間有效銜接和配合。在總結以前工作經驗的基礎上，《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源〔2012〕293號)明確，省級人民政府對移民工作負總責，縣級人民政府是移民工作的責任主體、實施主體和工作主體，進一步強化了政府主導移民安置全過程。

按照職責分工，有些移民人數較多的省，如四川、云南、貴州、湖南等省級移民管理機構均發布了移民安置設計變更管理辦法，有效規范了移民安置項目設計變更行為。SPEJ水電站涉及重大設計變更11項，已按照四川省有關移民安置設計變更管理辦法履行相應的審批程序，為移民安置實施工作提供了依據，也為下步移民安置規劃調整和竣工驗收奠定了基礎，同時有效控制了移民安置補償費用概算投資，避免了投資浪費。

4.2 加強移民安置規劃設計文件設計管理

《移民條例》規定：“大中型水利水電工程的移民安置規劃，按照審批權限經省、自治區、直轄市人民政府移民管理機構或者國務院移民管理機構審核后，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門，與可行性研究報告或者項目申請報告一并審批或者核準”。這意味著，移民安置規劃報告設計深度需達到可行性研究報告深度要求。隨后，在2007年發布的DL5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》[5]明確，可研階段城市集鎮遷建、居民點基礎設施工程和達到一定規模以上的專業項目遷復建工程應按照行業設計要求編制提出初步設計文件。

需要解釋的是，1993年12月22日，電力工業部印發《關于調整水電工程設計階段的通知》(電計〔1993〕567號)規定：“將原有可行性研究和初步設計兩階段合并，統稱為可行性研究報告階段，取消原初步設計階段。加深原有可行性研究報告深度，使其達到原有初步設計編制規程的要求”。也就是說，水電工程可研報告深度要求應達到原初步設計編制規程要求。

加強可研階段移民安置規劃報告設計深度要求，尤其是加深了移民工程項目和居民點設計深度要求，可極大程度上緩解或者避免選定新址無法利用而必須更換、工程建設方案調整等現象，從而使移民安置補償費用概算得到了較好控制。對比《移民條例》發布前、后的項目超概幅度可以看出這點，如《移民條例》之前的瀑布溝、向家壩、溪洛渡水電站移民安置規劃，與按照《移民條例》發布之后編制的烏東德、白鶴灘水電站移民安置規劃，前者的補償費用概算調整變化幅度明顯高于后者。

4.3 移民安置技術標準不斷得到修訂和完善

水電工程移民技術標準秉承與時俱進、持續改進的原則，不斷修訂完善。1984年頒布第一部關于水利水電工程建設征地移民安置方面的技術標準，之后每十年左右進行一次修訂和完善。目前，已形成了覆蓋項目前期規劃、建設實施、生產運營和工程退役等全生命周期的水電移民技術標準體系。正在進行修(制)訂和補充完善的有28項技術標準，涵蓋了建設征地處理范圍確定、實物指標調查、農村移民安置規劃設計、城市集鎮遷建規劃設計、移民專業項目規劃設計、水庫庫底清理規劃設計、補償費用概(估)算、移民監督評估、移民安置驗收、移民后續發展等工作內容。

通過工程實踐，根據移民管理體制機制的變化，移民技術標準正在結合新形勢、新情況、新要求，不斷開展修訂完善工作。以移民房屋補償費為例，SD130—84《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》(通常簡稱為“84規范”)規定房屋補償費用按原有建筑面積和質量標準，扣除可利用的舊料后的重建價補償。DL/T5064—1996《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》(通常簡稱為“96規范”)具體規定為：房屋及附屬建筑物補償費，按照調查的建筑面積、結構類型和質量標準，扣除可利用的舊料后的重建價格計算。DL/T5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》(通常簡稱為“07規范”)對房屋補償，從項目劃分到基礎價格、項目單價都做了全面、系統的規定，房屋補償費用單價按照典型設計重置成本的成果分析編制；在房屋補償費用的基礎上，新增加了建房困難戶補助費和房屋裝修補助費[6]。

4.4 強化移民安置實施動態管理

水電工程移民安置實施是根據水電工程建設進度分期分批進行的，跨度時間長。在實施過程中有必要強化移民安置實施動態管理，確實由于條件發生變化的，可根據實際情況適時調整移民安置方案，實現移民得到妥善安置的目標。

2006年5月，設計院已編制DQ水電站建設征地移民規劃報告。移民大規模動遷建房是2009年。由于這幾年物價水平增長幅度較大，2006年審定的移民房屋補償單價已不符合實際需要，移民群眾和地方政府不斷反映房屋補償標準偏低，已不能滿足移民按照政策搬遷的需要。2009年，原貴州省移民開發辦公室印發了《貴州省移民辦關于DQ水電站庫區移民房屋補償標準調整報告審查意見》(黔移辦函〔2009〕43號)，調整了移民房屋的補償標準。移民補償補助標準動態調整，關系到老百姓的切身利益，解決了移民群體和地方的訴求，推進了移民搬遷安置進度。

針對實施階段出現的設計變更、概算調整等問題，各有關方面也加強了過程管理。SPEJ水電站移民安置實施過程中，因建設征地處理范圍、實物指標、移民安置任務及安置方案、專業項目處理方案、臨時用地復墾方案等均有所調整，需要開展設計變更。經梳理，有11項重大設計變更全部按國家和四川省的有關法規政策的要求，履行了重大設計變更申報和審批程序，并取得了省移民管理機構的相關審批意見。

這些實施過程中的動態管理，及時處理了實施過程中的移民問題和設計變更，促進了移民和地方政府的積極性，推動了移民搬遷和移民工程建設進度，保證了水電站順利建設和蓄水發電。

4.5 創新移民工程建設模式控制投資、進度和質量

《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》(建市規〔2019〕12號)指出：“工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式”。設計施工總承包模式能夠促進設計與施工單位的緊密結合，充分挖掘設計、施工協作潛力，有效解決設計與施工脫節問題。在不斷總結移民工程實踐基礎上，《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源〔2012〕293號)提出，“農村居民點和遷建城市集鎮新址場地平整、基礎設施以及復建專業項目工程建設，應按基本建設要求進行招投標，也可委托水電工程項目法人、大型國有企業等有實力企業根據批準的移民安置規劃代建或者總承包，確保移民工程建設進度、建設質量，有效控制投資，為推進移民搬遷安置創造條件”。

表1顯示，SPEJ水電站專業項目建設投資有所結余。分析表明，由項目法人代建的S306省道改復建工程節約投資近2 300萬元，占該公路項目可研投資15%。以向家壩水電站為例，為推進工作進度，庫區重點的交通專項工程，如S307，金沙江大橋等“兩路三橋”采用了由項目法人進行代建的建設模式。采用代建制方式后，移民工程建設的進度和質量都有較大程度的改善。又如瀑布溝水電站漢源縣城，在基礎設施部分區域的建設過程中充分發揮了電站項目法人的工程建設管理優勢和能力，大大的提高了縣城建設進度，確保了電站如期發電。再如貴州思林水電站，3個集鎮中有2個集鎮由項目法人承包代建，從實施效果看其建設進度得到了有效保證，建設投資和規模得到了合理控制。

4.6 加強公眾參與，確保各方權益

公眾參與是指與移民有聯系的相關利益群體和組織直接或間接參與到與移民有關的活動并影響這些活動的過程。因此，參與主體應為與移民安置活動相關的組織、移民和安置區居民。根據相關要求，水電工程公眾參與應倡導參與主體全過程參與到移民搬遷安置的有關社會活動，參與的范圍可涉及到經濟、文化、社會等各個層面。執行好公眾參與能有效保障移民安置政策執行的客觀公正，減少矛盾糾紛，并使移民安置方案符合當地的實際情況和移民意愿，同時也降低了非自愿移民帶來的各種社會風險。《移民條例》要求移民和安置區居民全過程參與，充分保障移民和移民安置區居民的知情權和參與權，在編制移民安置規劃大綱和移民安置規劃報告時，必須廣泛聽取移民和移民安置區居民的意見，必要時采取聽證的方式，同時還要求移民區和安置區各級地方政府應簽署意見。

近年來，各方十分重視公眾參與和協商，并廣泛聽取各社會團體、移民和安置區居民的意見。鼓勵各方積極參與工程建設方案的擬定和移民安置及重建工作。在項目準備階段進行工程方案設計時，設計單位會就不同方案的影響情況，包括經濟的、社會的和移民安置等方面的影響廣泛征求地方政府有關部門、移民群眾及居民代表的意見和建議。移民安置實施階段，包括項目法人和地方政府等參與各方亦進一步鼓勵移民參與移民安置及生產恢復和重建工作。

以HJD水電站為例，該項目實施較早，在移民安置設計過程中，由于移民搬遷安置規劃沒有充分尊求移民安置意愿，只是征求了當地政府的意見、考慮了庫周邊的環境容量制定的安置方案。可研階段規劃了95個移民安置點，環境容量充足，人均配置耕地在0.117 hm2以上；但實際實施時只建設了36個。大部分安置點由于地處偏遠移民不愿去，導致了部分資源的浪費。經驗表明，移民安置規劃設計過程的每個環節都應充分尊重移民的真實意愿。由于移民的訴求是多方面，如果綜合因素疊加影響，加上工作稍有處理不慎，可能會造成社會的不穩定。

5 結 語

水電工程建設征地移民安置補償費用概算是水電工程規劃設計的重要組成部分，牽扯各方利益，歷來受到有關各方高度重視。加強政府主導、完善法規政策和技術標準，探索實施動態管理、創新移民工程建設模式、加強公眾參與等方式，可有效保障移民的合法權益，妥善處理移民安置工作中的相關問題，取得較好的移民安置效果，從而保障水電工程順利建設，促進地方經濟社會發展和移民脫貧致富，積累豐富的水電工程移民安置工作經驗。今后，隨著水電開發不斷深化，地方相關利益訴求不斷增加，移民維權意識不斷增強，有關水電工程移民安置補償費用概算管理，乃至移民工作管理需要隨著發展不斷改進，逐步完善。