基于PPP模式的一帶一路基礎設施建設研究

焦 娜

(西安交通大學 校園規劃與基本建設管理中心，陜西 西安 710054)

0 引 言

完備的基礎設施是加強國際合作和促進本國經濟發展的重要基礎之一。“一帶一路”沿線65個國家，合作領域眾多，經濟發展潛力巨大，但大部分國家都或多或少面臨著基礎設施建設較為薄弱的困境，難以滿足“一帶一路”經濟發展需要[1]。例如，俄羅斯現有基礎設施主要完工于蘇聯時期，設備較為落后，亟須升級改造；其他經濟體受戰爭、宗教等因素影響，基礎設施更為落后。

“一帶一路”倡議需要各國之間建立互聯、互通網絡，對沿線國家基礎設施建設提出迫切要求。當前，沿線國家財政資金缺口較大，單純依靠政府財政很難滿足基礎設施的建設需求。根據亞洲開發銀行早前的預測，2010-2020年亞太地區基礎設施建設資金需求高達8萬億美元[2]。相對龐大的資金需求，銀行及基金機構所能提供的資金有限，遠低于預測數據。

“一帶一路”項目大多為公共產品建設，資金需求大，投資周期長，內容復雜，風險較高，短期回報率通常達不到私人資本的盈利要求，難以吸引私人資本投資[1]。而且，“一帶一路”沿線國家的商業投資環境和政治環境都有較大的不確定性，還面臨著跨區域基礎設施建設的融資市場不完善、融資渠道單一等問題，使得社會資本投資跨區域基礎設施的動力嚴重不足。因此，必須探索一條能夠調動社會資本的發展模式。

PPP模式作為已經廣泛應用于公共服務領域的合作模式，在一定程度上可以引導社會資本的投入，具有改善公共產品供給和資本配置效能的優勢，將對推進“一帶一路”基礎設施建設發揮積極作用。

1 PPP模式的概念及分類

1.1 PPP模式的概念

PPP(public-private-partnership)模式在國際上沒有統一定義，僅見于世界銀行、亞州開發銀行、英國財政部等機構的解釋。PPP模式的學術定義是指政府與私人組織之間以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，共同參與公共產品的提供和服務。

1.2 PPP模式的優勢

(1)實行PPP模式有利于實現政府公共部門職能，彌補政府財政資金缺口，提高公共產品配置效率。

(2)相對私人組織，PPP模式可以拓寬投資領域，激活資本運作活力，從而達到政府、私人組織、公眾的三方共贏局面。在PPP模式中，私人達到了投資獲利的目的，同時比政府公共部門提供這些公共產品或服務更有效率，資源配置和社會利益得到優化提高。

(3)PPP模式強調對社會資本的運用，實現基礎設施項目建設融資的主體多元化，同時加強政府與社會資本的合作，雙方共同分擔投資成本和風險，有利于激勵私人組織尤其是中國企業加快“走出去”的步伐[3]。

1.3 PPP模式的分類

PPP模式始于20世紀80年代末英國的PFI模式，經過幾十年的發展，在全世界得到廣泛應用，也逐漸演變出了三種主要形式：外包、特許經營和私有化[3]。

1.3.1 外包類PPP項目

外包類PPP項目，是指私人企業承包政府基礎設施建設項目中的幾項，或者政府作為項目主體，委托私人企業提供公共產品服務，并由政府支付相關費用，私人企業從而獲得一定收益。外包類PPP項目中，政府是主導，私人企業承擔的風險較小。

1.3.2 特許經營類PPP項目

特許經營類PPP項目，是指私人企業參與基礎設施項目建設的部分或全部投資，并通過相應的合作機制和與政府部門對接，雙方共同承擔風險和收益。在項目建設的過程中，政府需要與私人企業保持平等互利的合作關系，極大地調動私人企業的積極性，雙方各自發揮優勢，促進項目的順利完工。特許經營類PPP項目資產最終由政府部門收回，在合同結束后私人企業將項目使用權或所有權移交政府部門。

1.3.3 私有化類PPP項目

私有化類PPP項目，即需要私人企業承擔項目的全部投資，并在政府監管下負責項目整體建設和運營，同時通過后續服務來收回投資成本。私有化類PPP項目中，私人企業擁有項目所有權，需要承擔較大風險。

由于“一帶一路”倡議涉及諸多國家和地區，外包和私有化方式都很難實現，因此本文研究的PPP模式特指特許經營型項目，即通過政府與私營部門合作進行基礎設施建設[4]。

2 PPP模式與“一帶一路”基礎設施建設

2.1 健全PPP法律法規體系

PPP項目投入大、期限長、不可預見因素較多，面臨著政治、宗教等諸多風險，若沒有健全的法律作為基本保障，PPP項目的正常開展將受到極大制約。

“一帶一路”沿線國家的法律規定不盡相同，例如，中東地區屬于伊斯蘭法系，伊朗及阿拉伯國家屬于阿拉伯法系，俄羅斯及東歐國家屬于大陸法系等，各國法律很難達成一致。

為了實現“一帶一路”沿線國家的共同目標，需要制定一套適用于“一帶一路”建設的法律法規。近年來，我國政府已相繼出臺許多PPP相關文件，但PPP相關法律卻較為缺乏。為了對中國企業走出去提供更堅實的法律支持，應盡快出臺PPP模式的相關法律法規，并加強對沿線國家融資制度、國際通行規則深入研究，避免發生法律風險。

2.2 國際工程承包企業發揮先導作用

中國國際工程承包企業多年來致力于推進“走出去”戰略，在許多“一帶一路”沿線國家建設基礎設施，對當地地理、風俗、人文等有更深入的了解，建立了良好的本土信任，也積累了一定的項目、社會和政府資源。隨著“一帶一路”戰略的不斷推進，中國國際工程承包企業要肩負起基礎設施建設的中堅力量，主動發揮自身優勢，為“一帶一路”戰略的實施開辟道路。

在項目前期開發上，中國國際工程承包企業可以選擇投資環境相對良好的地區作為目標，與當地政府建立良好合作關系，集中力量穩步推進。待條件逐漸成熟后，利用各類金融機構優勢，彌補資金不足，逐步擴大投資領域，同時要注意規避風險，實現合作伙伴的最佳利益契合，為將來長期合作打下堅實基礎。

2.3 激發社會資本的投資活力

“一帶一路”沿線國家基礎設施建設任務繁重，資金缺口龐大，政府資金難以支撐，采取PPP模式可以引入社會資本、降低政府財政壓力。PPP模式投資期限長、數額較高、風險較大，導致目前社會資本的投資積極性不強、參與度不高。因此，政府需要采取一系列措施調動社會資本積極性，如制定激勵性政策，對積極參與PPP項目的企業實施貼息、擔保或稅收優惠等政策，激發私人企業的參與熱情，提高社會資本的融資能力。

對于企業來說，應該及時把握“一帶一路”發展機遇，在國際化發展浪潮中打造中國民族品牌。

2.4 政策性金融機構提供支持服務

中國政府主導成立的亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金，以及中國進出口銀行、國家開發銀行等政策性銀行、國內各商業銀行應繼續為中國企業參與沿線發展中國家基礎設施建設提供融資支持，并給予盡可能多的政策優惠。中國政府需要繼續推進人民幣國際化進程，在“一帶一路”沿線發展中國家推行人民幣結算方式，運行人民幣跨境支付系統，擴展人民幣離岸業務，減少匯率波動引發的匯率風險。[4]同時，中國企業在沿線國家開展PPP模式時，要注重融資方式。在考慮社會資本、商業銀行融資、債券融資等方式的同時，充分發揮多邊金融機構的作用。利用多邊金融機構進行項目融資，可以調動更多社會資本的積極參與，增加項目的舉債能力，而且可以充分發揮第三方的監督作用，為項目的持續開展提供更多保障。

3 結 論

“一帶一路”戰略作為促進互聯、互通網絡、建設人類命運共同體的重要平臺，為促進世界經濟發展提供強勁動力。基礎設施建設是“一帶一路”戰略推進的重要環節，重要程度不容忽視。但沿線國家受財政基礎薄弱、戰爭和宗教等因素制約，基礎設施建設較為落后。PPP模式將政府和私人部門相結合，激發社會資本活力，提高資源效能。隨著“一帶一路”沿線國家PPP模式的不斷發展，不僅可以為中國企業創造更大的發展空間，而且充分調動沿線國家的社會資本，促進各國之間的金融互通，真正實現“一帶一路”是企業、政府的共享和結合。