在改善營商環境下建設工程監督管理模式的探索

倪傳仁

（上海市徐匯區建設工程安全質量監督站，上海 200233）

0 引言

在改革開放的新形勢下，人民群眾、法人主體及其他組織對政府優化營商環境，簡化審批程序和流程的要求越來越強烈，原有的法制體系和政府行政管理模式越來越成為阻礙經濟發展的枷鎖。黨中央、國務院審時度勢，及時提出優化營商環境的一系列要求，出臺了《優化營商環境條例》，習近平總書記也在第二屆中國進口博覽會上強調了要繼續優化營商環境，各級地方黨委、政府和有關部門積極響應黨中央、國務院的要求，為改善營商環境采取了一系列的措施。在建設工程領域，為了改善營商環境，地方各級建設行政主管部門采取的最典型的措施就是“放、管、服”的一系列改革。所謂“放”就是讓管理相對人通過“承諾”及提供可以方便提供的一些資料，而不是通過實質性的監督檢查來發放包括辦理諸如規劃許可證和施工許可證等辦法，快速辦理有關許可手續。所謂“服”就是通過事前、事中、事后的服務，完善有關事宜，讓管理相對人感覺到政府的幫助、保障和推進的力度。所謂“管”就是通過事中、事后的監督和管理，規范建設工程的一系列行為，杜絕違法違規行為，確保安全生產、施工質量、文明施工和市場行為等各方面的工作。

營商環境對建設工程簡化審批程序和流程的迫切性是顯而易見的，但是目前我們建設工程的根本大法《中華人民共和國建筑法》以及配套的行政法規、地方法規和規章，如：《建設工程質量管理條例》《建筑工程施工許可辦法》《上海市建筑市場管理條例》等，對建設工程施工許可有嚴格的規定，這些規定，要求發證機關對許可的條件嚴格審核，甚至規定了審核不嚴承擔的責任。現在，為了簡化程序與流程，許多地方政府放棄了事前的審核，而是要求企業進行“承諾”，承諾其在辦理施工許可證的時候已經具備了施工許可的要求，如果一旦責任主體的承諾不兌現，他們也已經拿到了施工許可證，按照相關法律法規及規章去執法已經失去了法律的依據。導致政府部門如果執法，難度大；如果不執法，是對現有的法律體系的破壞，對建設工程的市場環境和法制建設帶來的損害是巨大的，法律法規的嚴肅性必將遭到破壞。建設工程安全質量監督機構（以下簡稱“監督機構”）作為政府部門委托的執法部門在執法方面遇到的挑戰是明顯的。作為建設工程安全質量的監督部門，有確保法律法規及其他規范文件得到嚴格執行的法定職責，在積極推進改善營商環境的大背景下，為了確保建筑業的健康發展，我們必須認真研究如何做好我們新形勢下的監督工作，即要保障建筑施工各責任主體的合法權益，又要保護好我們監督機構及監督人員。

1 存在的問題

1）建設行政主管部門為了推進工程建設，面對一些違法違規問題，常常要求監督機構網開一面，使得監督機構的正常作為受到影響。破壞營商環境是頂大帽子，是懸在監督機構頭上的一把可以隨時落下的劍，可以借此名義對監督機構及監督人員原來正常的行為進行追責。目前地方政府都有一些涉及民生的重點工程，一些重點工程或多或少為了提前開工有一些程序上不符合要求的行為，這些行為都是法律法規予以明確禁止的。比如，一些工程施工圖沒有經過審圖機構審核就開始作為施工依據；一些工地施工現場動遷尚未完成，在還有居民生活在施工現場的情況下，就開始施工；一些工地借口要舉行一些有影響力的大型活動，擅自增加建筑面積，想通過既成事實將違法建筑合法化，等等。這些行為如果不依法禁止，破壞的是我們國家的建設法制體系，造成安全質量問題和新的不公平、不公正現象。但是，一些政府及部門以為了所謂的民生工程及完成上級指定的重要任務為借口，要求監督機構網開一面，如果監督機構堅持依法行政，建設行政主管部門及上級領導就會認為，監督機構及其負責人是不敢擔當，是破壞營商環境，讓作為其下屬的監督機構及人員非常為難。

2）在目前誠信機制尚未健全的環境下，一些不誠信的企業可以獲得額外的利益，造成不公平局面。目前，在國家市場經濟體制機制尚未完全完善的前提下，一些企業以追求經濟利益最大化為目的，為了爭取提前開工所帶來的一系列利益，借政府改善營商環境的契機，在施工許可條件尚未達到的情況下，向施工許可證發證機構“承諾”已經符合施工許可的要求，申請施工許可證，提前開工。使得一些為具備開工條件而努力的企業處于不公平的市場環境之下，造成誰誠信誰吃虧的局面。

2 案例

政府部門對重點工程違規行為的容忍，會給建設領域法制環境造成負面影響，有以下幾個案例值得探討。

1）某市某區某重點工程，在沒有合法施工圖的情況下擅自施工，監督機構在查實其違法行為時，要求其停止施工，并立案調查處理。最初，建設單位和施工企業認為提前開工已經取得了一定的經濟效益，愿意接受處罰，但是，由于處罰金額高達 600 余萬元，建設單位又反悔，要求聽證，該區建設行政主管部門在聽證后，居然認為該工程是該市關注的重點工程，是政府投資項目，處罰金額過高不利于推進工程建設，又因為從輕處罰于法無據，居然以“違法行為顯著輕微”做出不予處罰的決定。

2）某市某區某重點工程開工時以臨時建筑申請施工，一直到結構封頂才剛剛通過“承諾”拿到正式工程的施工許可證，給監督工作造成很大困難。

3）某市某區某民生工程，施工過程中施工圖未經審圖機構審圖擅自違反規定改動結構，當監督機構依法行政的過程中，上級領導以民生工程需要支持為由要求監督機構改變行政行為。

4）一些企業借政府改善營商環境之際獲取非法利益。如：某房產開發企業，在施工工地尚未動遷完畢的前提下，借改善營商環境可以通過承諾取得施工許可的契機，違反承諾，領取施工許可證，并且開始施工，使得工地施工作業與居民生活同時在一個工地進行，嚴重不符合安全生產的要求。監督機構發現問題后處理起來困難重重。如果推進工地繼續施工，安全生產隱患很大，制止施工，企業已經投入很多，恢復原來的場容場貌成本非常大。

3 分析

1）立法滯后，使得企業有了可以利用的法律漏洞，使得監管陷入了無法可依的僵局。一些地方政府為了改善營商環境，出臺了一系列的所謂規范性文件，“承諾”制就是其中重要的文件，但是，文件不是法律和法規，其法律依據也沒有明確，法律后果也沒有明確，不能作為執法依據。一些違法違規企業就是借法律法規的真空期鋌而走險，以低違法成本獲取高額利潤。

2）地方政府經濟發展的壓力大，在規范與推進兩難的情況下難以抉擇，權衡利弊，往往選擇推進，忽略了規范。地方政府以經濟建設為中心，認為發展是硬道理，在依法治國和推進工程建設的兩難抉擇中，認為：建設有指標的考核，而依法治國、依法行政難以考核，對自己的政績影響不大，因此，在兩難相擇選其輕中，往往會選擇推進建設；為了選擇推進，也往往犧牲依法依規的行為，甚至認為依法依規是阻礙經濟發展的絆腳石。

3）監督機構是地方政府建設行政主管部門的下屬單位，在政府與建設行政主管部門的壓力下必須服從上級單位和上級領導的指令。目前，監督機構是地方政府建設行政主管部門的下屬單位，以事業單位為主，其組織人事權在地方建設行政主管部門，上下級關系非常明確。如果地方建設行政主管部門對監督機構提出一些要求，無論是否合理合法，下級服從上級是天經地義的事情，抵觸與對抗只會給自己帶來不利后果。監督機構的一些處罰決定書也必須得到建設行政主管部門的認可才能生效，因此，監督機構正常的執法行為，只要建設行政主管部門否決就不能得到執行。監督機構必然面臨依法行政和上級壓力的兩難抉擇。

4）施工許可的承諾制度，給不具備施工條件的企業獲得施工許可證創造了條件。為了改善營商環境，各地方政府紛紛出臺一系列惠民政策，施工許可的承諾制度就是其中之一。即只要企業承諾已經具備了施工許可條件，建設行政主管部門就無條件發放“施工許可證”。如果企業沒有具備施工許可規定的條件，也是有關行政主管部門在事中、事后監管中去解決。但是，發證容易，取消難，即使企業不具備施工許可的條件，建設行政主管部門也不愿承擔“破壞改善營商環境”的責任，往往是要求企業邊施工邊整改，并且要求監督機構在事中和事后的監管中落實企業的整改。一些企業在事先都無法解決的問題往往在取得施工許可后也很難解決，企業認為，既然拿到了施工許可了，一些貸款也可以取得了，施工也合法了，往往對問題的解決也不積極了，導致問題久拖不決，監督機構感覺困難重重。

4 解決方法

1）立法工作刻不容緩。利益最大化是企業追求的目標之一，為了利益最大化，有的企業會窮盡一切手段。規范企業行為，僅僅依靠企業自我管理是不切合實際的。為了真正做好改善建設工程領域的營商環境的工作，讓“承諾”制真正能夠起到保護責任主體的合法行為，打擊假“承諾”真違法的行為，必須通過立法完成頂層設計。修改《中華人民共和國建筑法》是當務之急，并且還要出臺配套的一系列法規和其他規范性文件，從根本上解決“承諾”制的一系列法律問題，使得改善營商環境的好政策在法律的保護和規范下順利實施。

2）監督機構的垂直領導模式應當建立。地方政府機關在推進重點工程中既當裁判員又當運動員的現象普遍存在，監督機構是地方政府建設行政主管部門的下屬單位，必然也同時面對推進與規范的兩難選擇，這是制度的缺陷。《中華人民共和國建筑法》第六條明確規定：“國務院建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統一監督管理”。如果監督機構作為國務院建設行政主管部門的下屬單位，直接服從條線管理，從中央到地方必然會政令統一，必將會減少地方政府要求推進過程中對監督機構的壓力，為規范建設工程各項行為作出更大的貢獻，因此，監督機構的垂直領導模式應當建立。

3）監督機構監管的模式必須改革，在改革的探索階段應當建立容錯機制。在改善營商環境的大背景下，在有關法律法規尚不健全的情況下，監督機構一定要敢于擔當，勇于創新。“放”是必然的，讓“放”的步驟停下來是不切實際的，是對改善營商環境的否定。監督機構必須探索在“放”的前提下做好事中、事后“管”的工作，而且，要把“服”的工作既體現到事中、事后的管理中，更要跨前一步，把“服”提前到事先服務上。

在“管”和“服”實施的過程中，必然會有一些工作風險，為了讓監督機構和監督人員有大膽探索，敢于創新的積極性，上級部門應當建立容錯機制，對在工作中產生的問題不要一味追責，要保護他們的積極性和創造性，主動為監督機構和監督人員減壓降負，不讓監督機構和監督人員背上沉重的思想包袱。

監督機構應當積極與其他部門建立聯系機制，盡早獲得一些工程建設的信息，提前與管理相對人溝通，做好服務工作，讓責任主體知道辦理施工許可證的前置條件，告知違法違規的后果。對已經辦理了施工許可證，但施工許可的條件尚未完全具備的，一定要強化監管，采取一系列切實可行的措施，讓責任主體積極整改，在整改過程中，監督機構應當寓管理于服務之中，多些換位思考，利用自己可以利用的資源幫助責任主體完善各項條件，做到依法建設。對不積極整改的工地，要堅決取消其施工許可證，使得法律法規的尊嚴得到體現。

從傳統的監管模式到為了改善營商環境而建立新的監督管理模式是一場革命，要經得起陣痛，要有壯士斷腕的勇氣，更要做一系列細致的工作，要不斷探索，敢于創新，完善監督制度，使得改善營商環境的工作真正成為讓人民群眾有獲得感的好事情。

5 結語

各級地方政府及有關部門為建設工程改善營商環境所做的工作，出發點是為了簡化建設工程原來傳統的繁瑣程序，讓各法人組織方便審批程序，減少審批環節，在營商環境中有獲得感。但是，好事一定要做好，既要保護責任主體的合法權益，也不能使建設工程的建設過程處于無序狀態，不能使監督人員處于無法可依的狀態，不能使監督人員處于可能被無端追責的狀態，更不能使建設市場處于不公平、不公正的狀態。相信通過完善法制建設，通過完善一系列規章制度，通過監督機構和監督人員的敢于擔當、勇于作為，一定能夠使得改善營商環境的一系列措施落到實處；一定能夠讓有關法人組織有獲得感；一定能夠使得我們建設工程的營商環境越來越好。