城鎮化發展背景下政府征地拆遷工作困境與對策探究

□ 邱宗國

2020年是推進《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》的收官之年，需要實現1億非戶籍人口在城市的落戶目標。加快推進城鎮化進程是實現上述目標的必要路徑。推進城鎮化需要源源不斷的土地供給，不可避免地涉及征地拆遷問題。由此引發的社會矛盾在增多，成為影響社會和諧穩定的重要因素，給經濟建設特別是推進城鎮化進程帶來阻礙。因此，分析造成征地拆遷問題的原因，運用創新社會管理的思維和方法尋求解決問題的路徑。

1 征地拆遷工作利益驅動問題與對策

1.1 征地拆遷工作困境利益驅動問題原因及表現

當前，我國各地政府征地拆遷面積過大，征地拆遷工作肩負土地提供和財政來源的雙重職能，導致與民爭利是引來征地拆遷工作惡名的利益驅動層面上原因。

（1）征地拆遷工作肩負的財政來源職能是導致征地拆遷引來惡名受人詬病的根源。在當前背景下征地拆遷工作不僅僅是為了公共利益的需要、舊城改造等，只要有利于推動當地經濟發展指標，都有可能引發政府的征地拆遷動機。因為征地后再重新劃撥或出讓的收益驚人，這部分收益是政府財政來源的重要組成部分。以廣西南寧市為例，2018年政府征收集體土地的補償標準按分區第一到第四片區的土地綜合補償價標準（農用地），分別為13萬元/畝、12萬元/畝、10萬元/畝、8萬元/畝和6.4萬元/畝。根據2019年政府商業用地拍賣結果，離市區較偏遠的地方每畝競拍價達到600萬元以上。而南寧市政府劃撥的土地均價是92萬元/畝 （南府辦〔2012〕15號）。可見，政府征收集體土地的成本相對于政府出讓征收的土地后形成的巨大利益是微不足道的。因此，不少地方政府在財政吃緊的時候，都傾向于“廣征地”。

（2）征地拆遷面積過大，并不局限在“公共利益”的范疇，隨意性較大。政府為了推動當地經濟的發展，在征地拆遷過程中，并不嚴格界定公共利益的范疇。為了拉項目、吸引投資，政府往往愿意主動為項目業主提供廉價土地。據此，政府會進行大規模的征收。如南寧市良慶區從2015年開始截至2019年上半年，城區累計征地面積超過5萬畝，拆遷面積累計超過300萬平方米，征拆面積每年都停留在較高的水平。政府征地拆遷工作還存在征地的隨意性，缺乏完整的中長期政府征地規劃，尤其表現在對城中村改造的征地拆遷上。由于缺乏規劃甚至出現被拆遷人根據政府的要求在安置點剛建好房子就收到要征地的公告。在這種情況下，被拆遷人處于完全被動的局面，往往利益受損最大，這些人也是最容易做出極端維權方式的人群。

1.2 征地拆遷工作利益驅動問題解決對策

我國在推進城鎮化進程中，要從根本上解決征地拆遷工作難的問題就要優化征地拆遷中的利益驅動，優先考慮群眾利益和民生需求，做到讓利于民，提高群眾對政府征地拆遷工作的滿意度。

（1）嚴格依法、依規劃征拆，防止征地拆遷工作的臨時性、碎片化，避免不當征地拆遷。當前的征地拆遷工作除了要嚴格按照有關土地、房屋征收拆遷的法律、條例等規范性法律文件進行外，還要考慮不同時期國家對城鎮化的一個總體規劃。如當前的征地拆遷工作，還必須符合《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，規劃對如何推進城鎮化做出了總體要求，指明了方向，是指導全國城鎮化有序發展的行動綱領。因此，當前的政府征地拆遷工作也要把《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》作為行動指南，積極推動以實現新型城鎮化為目的的土地征地拆遷工作，從根本上確保征地拆遷工作公共利益性的基本目的，從而避免出現不當征地拆遷。

（2）以新常態的思維，轉變領導干部政績觀，減少征地拆遷的“利益化”。我國經濟社會發展已經進入轉型發展的新常態。政府的征地拆遷工作也要積極主動適應新常態的需要。在新常態下，政府要積極主動地弱化征地拆遷工作的財政來源職能，提高產業稅收占比，減少對土地出讓收入的依賴性，尤其是地方領導干部要切實去除通過大拆大建拉動GDP以獲得政績的錯誤觀念，將政府征地拆遷工作引向多為公共利益服務、為新型城鎮化服務的正常軌道上來[1]。財政部2019年公布的財政收支情況顯示，地方國有土地使用權出讓收入預算收入增長11.4%，地方賣地收入已超過地方公共財政收入的一半以上，再創歷史新高。弱化政府征地拆遷工作的財政來源職能任重道遠。

（3）堅持群眾利益導向，科學合理地提高征地拆遷的補償標準并建立定期調整機制。政府征地拆遷工作連接著群眾的切身利益，群眾對征地拆遷工作是否認可很大程度上依賴于自身的合法利益是否都得到滿足。開展征地拆遷工作要以此作為出發點，堅持以人為本，保障民生，以維護群眾利益作為征拆工作的優先導向，積極做好對征地拆遷對象的經濟補償、生活安置、職業發展等工作，特別是要科學合理地制定并執行補償標準，切實保障被征拆群體的合法權益[2]。

2 征地拆遷工作制度缺失問題與對策

2.1 征地拆遷工作制度缺失問題原因及表現

政府征地拆遷工作缺乏完整、具體、可操作性強的法律體系，缺乏立法機關監督，缺乏客觀、公正、中立的爭議解決機制以及尚未構建完善的綜合、長效的市場化補償機制等，這是導致政府征地拆遷工作面臨困境的制度層面原因。主要表現在：

（1）法律法規不完善，征地拆遷工作缺乏制度保障。長期以來，征地拆遷工作依據《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定過于宏觀，缺乏可以依據具體操作標準。對征地拆遷的程序、具體的補償標準、對補償不服的救濟等方面都未做出明確的規定[3]。

導致征地拆遷缺乏明確標準的原因在于《土地管理法》第四十七條的授權。該條僅規定了征收土地需要補償，但對如何補償以及對補償不服的救濟并沒有規定，而是授權給省一級。但在實際征地拆遷過程中，承擔具體征地拆遷任務的是市、縣一級。最后就變成由市、縣一級各自為政，自行制定本轄區的“土政策”，導致征地拆遷程序和補償標準五花八門。有的縣甚至以行政文件、命令、通知等任意處分群眾的土地財產。由于標準不一樣，“不患寡，而患不均”的心理，在第一時間引起征地拆遷對象的抵觸。

（2）政府征地拆遷工作缺乏有效立法監督。我國在征地拆遷立法還存在法律法規制度的不健全，缺乏系統性立法的問題。但就現有的一些土地征地拆遷方面的法律規定，出現如執法不嚴、缺少立法監督、對行政機關執法行為缺乏制約措施等不良情形。

我國《土地管理法實施條例》第二十五條規定：市、縣人民政府要依照法律法規的程序及時將土地征收的批準征地機關及其文號、該征用土地的區域范圍、使用用途、具體面積以及所確定的征地補償標準、失地農民安置辦法和辦理征地補償的期限等相關信息，予以公告。但實際上，在一些地方的征地拆遷工作并沒有按照法律規定的程序來開展。如很多地方的征地公告內容中，只有政府要征地以及征地的用途，很少涉及具體的征地補償標準以及如何對被征地拆遷人員的安置和救濟途徑等內容[4]。

（3）缺乏客觀、公正、中立的爭議解決機制。在征地拆遷過程中，之所以會出現大量的集體上訪事件和少數的極端維權方式，其根本原因就在于：當被征拆人對政府的征拆方案有異議時沒有順暢的意見反饋渠道。主要體現在現行的《土地管理法實施條例》對建立征地補償安置爭議協調裁決制度的規定過于原則和抽象，難以實施。各地的土地管理法實施辦法也沒有對此進行細化規定。特別是對于集體土地征收中，土地經營人不同意或部分土地經營人不同意的情形，應以誰的名義進行維權，該如何維權？土地管理法規規定的裁決，也沒有具體的規定，是否與行政復議一樣的程序？因為沒有程序規定，相關利害關系人根本沒有辦法操作，因此有裁決的規定，目前基本是形同虛設。

（4）缺乏綜合、長效的市場化征地拆遷補償機制。目前，政府的征地補償方式較為單一，主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。即政府土地征收的補償方式主要是單一的貨幣補償，根據被征地的面積和地類，按照既定的補償系數，計算出一個具體的補償款數額。通常情況下，補償款直接通過銀行卡轉賬的方式支付給被征地的對象。單一貨幣補償方式客觀、方便、直接，但其弊端也非常顯著，如單一的貨幣補償會導致征拆對象漸漸失去生活來源、老無所依，享受不到經濟發展帶來的好處等。

2.2 征地拆遷工作制度缺失問題解決對策

（1）要完善相關法律法規，讓征地拆遷工作依法依規開展。

首先，征地拆遷法律法規制定應當盡量具體，具有可操作性。法律規定應避免條文籠統、過于原則，避免用文件替代法規，關鍵問題應做強制性規定，如補償款、過渡房提前到位問題，社區工作機制應予建立，土地儲備制度應予改革等[5]。

其次，已經出臺的法律法規進一步明確細則，特別是補償標準、征收程序以及異議反饋機制，爭取做到征收有依據、補償合理、安置有保障。各級政府要根據地方實情，調整、完善、細化涉及征地拆遷的《征地管理辦法》《基準地價》《征收農村集體土地房屋拆遷補償安置辦法》等文件政策，形成規范化、可操作性的征地拆遷法治體系，以推進征地拆遷工作有序開展，保障各方合法權益。此外，還要盡快研究制定出臺《集體土地上房屋征收與補償辦法》，讓集體土地上房屋征收工作有章可循。

第三，征地拆遷工作法制化，必須有強制手段保障。任何法律都須有強制手段保障實施，否則必淪為空文。對強制征地拆遷，輿論負面評論很多，但錯誤的不是強制手段本身，而是如何執行強制手段。強制拆遷必須循司法途徑，受嚴格監督，謹慎穩妥操作。如果因為強拆已經徹底污名化就完全否定強拆，那么國家的法律制度勢必無法執行，對守法接受征地拆遷的群眾也是一種不公平。

（2）要強化社區干預手段，化解征地拆遷工作矛盾。社區工作薄弱，手段缺乏是引發征地拆遷工作矛盾、惡化干群關系的重要原因。僅僅依靠傳統的開會、通知方式已不適應當前的形式，應當吸收社區輔導工作手段，引入律師服務團、社區心理輔導、職業培訓輔導等社區工作機制，使被征收人在信息充分、服務到位的情況下接受征收。被征收人，在對征地拆遷面積、補償標準、征地拆遷程序、租房回遷等方面有異議時，投訴渠道應當暢通，應當保證其獲得公正、中立的裁判，使矛盾化解在原地。

（3）要重視做好征地拆遷工作社會穩定風險評估。征地拆遷工作社會穩定風險評估是征拆單位對社會穩定風險進行全面深入的調查分析、了解群眾，特別是被征拆群眾的意見和建議，列出風險點，并對風險發生的可能性大小以及影響大小做出分析，進而提出有效的解決方案。包括提出防范和化解風險的具體舉措，確定社會穩定風險等級，編制評估報告的專業活動，是促進征地拆遷工作科學決策、民主決策、依法決策，預防和化解社會矛盾，規避社會風險的重要機制[6]。

（4）要建立科學有效的征地拆遷市場化補償機制。現行的征地拆遷補償制度更多采用貨幣補償。單純的貨幣補償不符合市場經濟發展規律，因為土地的價值和功能還難以通過單一的貨幣補償來實現，何況當前的補償標準偏低。因此，要探究市場經濟體制下，政府、開發商、失地農民或被拆遷人之間利益均衡點，建立符合“最少受惠者最大利益”的征地補償和利益分享機制非常有必要[7]。對失地群眾的安置方式應特別考慮征地拆遷對象的長遠利益，讓被拆遷者參與并分享城市開發、城鎮化建設的成果，保證被征地對象能夠長期可持續地獲益，保證其生活來源穩定、水平提高，未來有保障。

3 征地拆遷工作政府行為失范問題與對策

3.1 征地拆遷工作政府行為失范問題原因及表現

征地拆遷人員法制化工作水平低，對被征收人權益保護不足，對少數群體缺乏強制性工作手段，工作中以妥協換取穩定，部分干部在征地拆遷中以各種手段謀取私利，是導致政府征地拆遷工作行為失范層面的原因。主要表現在：

（1）隨意剝奪被征地拆遷人的知情權和選擇權。由于工作人員法制化水平低，在征地拆遷的過程中，無意識損害被征地拆遷人權益的行為時有發生。被征拆人該享有的權利沒有被告知，導致變相剝奪了被征地拆遷人的知情權。根據《土地管理法》及相關地方法規，被征拆人對征地公告和補償標準有異議的，可以申請聽證。但實際上，從訪談被征拆人的情況看，工作人員并未告知有異議的被征拆人員可以申請聽證。

（2）違反程序，野蠻執法。在征地拆遷過程中，政府與征拆對象之間無法達成協議的情況是經常出現的。一旦遇到這種情況，政府基層征拆工作人員很多時候不按法律和程序完成征地拆遷，而是通過威脅、恐嚇、斷水、斷電等方式，逼迫被征拆人就范，從而導致出現違反程序、野蠻執法的暴力強拆案件。違法拆遷除了政府工作人員法律意識淡薄、缺乏人權觀念外，其根源還在于征地拆遷的臨時性和領導意志化。

（3）對違章建筑的定性，缺乏依據。目前，我國法律并未明確違章建筑的含義，學理上也有不同的認識。但在征地拆遷實踐中，征拆人員往往把沒有證（土地使用權證、規劃許可證、施工許可證、房產證等）或證件不齊的建筑物作為違章建筑認定，進而不予補償或降低補償標準。違章建筑，通常認為是違反《土地管理法》《城鄉規劃法》等相關法律法規的規定而建造的建筑物和其他工作物。然而，許多建筑物、構筑物都建在這些法律法規制定之前，因此，證件不齊全或沒有證的建筑不在少數。

（4）部分政府征拆工作人員在征地拆遷過程中牟取私利。在征地拆遷一線的個別干部，通過直接截留征地安置補償款，或是在征地過程中徇私舞弊，與被征拆人合謀故意多報數字騙取補償款，或是利用提前知道征收信息，與征拆企業合作，搶建搶種建筑物、工作物以獲取補償款等方式牟取私立，極大損害了政府征地拆遷工作人員的形象，破壞了政府與群眾的關系，為征地拆遷工作造成極大的負面影響。

3.2 征地拆遷政府行為失范問題解決對策

政府征地拆遷工作要注重對被征收人的權益保護，科學有效地對少數群體使用強制性工作手段，避免在征地拆遷工作中以妥協換取穩定，更要杜絕部分干部在征地拆遷中以各種手段謀取私利。

（1）切實保護被征收人的合法權益，確保被征收人知情權。政府通過提高工作人員法制化水平，充分告知被征拆人該享有的權利。要嚴格按照《土地管理法》及相關地方法規，依法及時向被征拆人發出對征地公告和補償標準，如有異議的，應當積極組織進行聽證會。依照現行規定，充分尊重被征拆人對拆遷安置的方式選擇權，不能為了簡單了事而強迫被拆遷人屈從于簡單的貨幣補償。

（2）政府征地拆遷工作要糾正行為失范的偏差，避免野蠻征拆行為。在征地拆遷過程中，無法達成協議的情況是存在的。一旦遇到這種情況，政府基層征拆工作人員要嚴格按照法律程序完成征地拆遷，而不是通過威脅、恐嚇、斷水、斷電等方式，逼迫被征拆人就范。《南寧市集體土地征收與補償安置辦法》第十三條、十四條、十五條對被征拆人不能簽訂協議的情況，如何推進下一步工作規定得非常清楚。只有通過法制化、制度化的途徑，才能從根本上化解政府征地拆遷工作中的各種矛盾。

（3）嚴肅征地拆遷工作紀律，監督征地拆遷工作行為，構建廉潔征拆。對在征地拆遷一線的部分干部利用職權謀私利的行為，政府應該通過多種方式途徑進行查處，把藏在政府征地拆遷工作隊伍中的害群之馬找出來，并追究其相應的法律責任，重新樹立政府的良好形象。

總之，新型城鎮化建設需要政府從利益驅動、制度缺失、行為失范等方面解決存在的問題，以創新社會管理的思維和方法積極探索政府征地拆遷工作的新模式，使政府征地拆遷工作走上法制化、制度化的軌道，為新型城鎮化建設發揮更大作用。