運城市綜合管廊項目建設和運營管理策略探討

□ 王繼紅

建設城市地下綜合管廊，是貫徹黨中央、國務院統一部署，引導城市轉型升級，保障地方經濟發展的重大舉措，功在當代，利在千秋。但是綜合管廊項目建設任重道遠，不可回避、不能忽視項目建設和運營管理期間各種困境和問題。本文以山西省運城市綜合管廊項目建設為例，分析城市地下綜合管廊項目存在的問題并提出相應對策和建議。

1 規劃設計方面

1.1 管廊規劃在市城區沒有全覆蓋

運城市城區禹都公園以東新區、經開區、鹽湖機電工業園區、鹽湖區高新技術產業園區，管廊規劃沒有全覆蓋。

1.2 強制排水管道入廊政策在運城市中心城區不適用

為了進一步發揮綜合管廊的作用，2016年，國務院要求所有管線必須入廊，住房城鄉建設部多次強調污水管道必須納入綜合管廊。運城市規劃局編制規劃時也明確4艙室干線管廊需單獨設置污水艙。

但是市政排水管線一般采用重力流，排水管道入廊將增加綜合管廊埋深、增大斷面尺寸、增加工程投資；排水管道入廊還會帶來清淤困難，容易積聚有毒、有害氣體[1]。特別是運城市中心城區地處平原地帶，地形地貌特征不適宜采用排水管道強制入廊政策。

1.3 管廊覆土深度不合適

綜合管廊覆土需考慮沿街單位、居民小區的雨水、污水支管穿越道路的高程，需要考慮入廊管線支管跨越相鄰艙室高出部分。運城市規劃的干線、支線管廊覆土不小于2.5米，深度偏深；纜線管廊覆土小于或等于1.5米，深度偏淺。

1.4 管廊交叉口節點設計形式不明確

規劃確定的管廊呈網格狀布置，交叉口存在十字或丁字交叉。不同方位的綜合管廊建設時序存在差別，規劃設計時若沒有協同考慮交叉口節點設計形式，建設期間就容易疏忽。其他方位管廊連接口若沒有同步預留，勢必產生二次開挖，造成重復建設。

1.5 入廊管線支架支座設計欠缺

根據運城市實際，綜合管廊建設一期完成廊體土建，二期完成入廊管線安裝及廊體附屬設施安裝。綜合管廊專項規劃由運城市規劃局完成，包括廊體土建及附屬設施安裝、專業管線安裝三部分內容。可研階段與初步設計階段由管廊項目建設單位委托，包括廊體土建及附屬設施安裝兩部分內容；施工圖設計階段廊體土建及附屬設施由管廊項目建設單位委托，附屬設施安裝施工圖可由專業單位進一步優化，專業管線安裝部分由入廊管線單位自行委托。

綜合管廊規劃及廊體土建設計階段已統籌考慮廊體布置方位及斷面尺寸、管線安裝位置及管徑，對專業管線及附屬設施設計考慮簡單，容易忽視專業管線支架、支座設計。

1.6 管廊監控系統等廊體附屬設施設計欠缺

綜合管廊規劃主要考慮廊體布置方位及斷面尺寸，對廊體土建附屬設施如照明、排水、消防、通風排煙、監控及報警系統考慮簡單。

針對以上規劃設計方面存在問題，考慮運城市中心城區實際情況，建議一是盡快補充完善市城區地下綜合管廊規劃。二是將已規劃的4艙室干線管廊中的污水艙取消。市政排水管線應因地制宜采用直埋方式。三是干支線管廊覆土按2米～2.5米考慮，纜線管廊覆土按1.5米～2米考慮。四是對道路交叉口等節點處規劃設計方案專題研究，一次設計到位。十字或丁字交叉口一般采用局部加高、上下兩層立體交叉方式。對于重要節點區域，可通過口字形環廊將其內部管線進行整合，并可結合人防、地下交通或商業開發共同建設。管廊重要節點處預留連接口，道路交叉口管廊建設應一次完成。五是管線支架、支座應與廊體土建同步設計，一次預埋安裝。專業管線的管位、管徑、管材在設計階段已明確時，管線支架、支座應一次安裝到位；不明確時，可根據規劃設計方案確定的位置預埋鋼板。六是管廊監控系統等廊體附屬設施應與主體一同設計，可分步實施。預埋管線可與主體同步建設，設備及穿線隨后進行。監控中心可借用管廊周邊公用建筑，或與公用建筑協同設計，但設備安裝可暫緩實施。對于拆遷難度較大的個別路段可以先期建設電力隧道。

2 資金籌措方面

管廊項目前期建設投資巨大、投資模式單一。管廊項目建設期間投資包括廊體土建，廊內照明、排水、消防、通風排煙、監控及報警系統附屬設施安裝，專業管線安裝。不含土地房屋征收資金單艙造價約4000萬元/千米，雙艙造價約7000萬元/千米，三艙造價約9000萬元/千米，四艙造價約1.2億元/千米。管廊設計壽命按100年考慮，與管線直埋的建設期、運營期綜合費用比較，采用綜合管廊費用較低，但廊體建安費投資較傳統直埋方式要高出1～2倍以上。目前，市城區管線單位自行建設、自負盈虧，對廊體建設資金籌措難以聯合，只能靠政府投資解決。而且，管廊項目基本上靠市本級財政投資解決，鹽湖區和經開區沒有分擔。市本級財政資金有限，難以解決管廊項目全部投資。

建議：一是采用多種方式籌措資金，緩解市本級財政資金壓力。結合當前財政金融政策，可將管廊項目采用PPP模式；委托市城投公司單獨發行管廊項目城市建設專項債；將管廊項目納入地方政府債券內委托省政府發行，或將管廊項目納入轉型項目申請世界銀行貸款。二是將市城區管廊項目分解給鹽湖區和經開區組織實施。三是將管廊項目全部建設投資分開兩部分，政府投資廊體土建及附屬設施安裝，入廊管線單位自行投資建設專業管線安裝。四是管廊項目建設分期實施，可平滑建設期間投資。廊體土建及附屬設施安裝、專業管線安裝在規劃設計階段通盤考慮，施工階段分期實施。在道路項目施工期間，管廊項目建設單位同步進行廊體土建施工；專業管線安裝可根據沿街用戶需求，隨后由入廊管線單位自行組織建設；廊體附屬設施根據入廊管線“進駐”情況，由管廊項目建設單位最后配套完善。

3 建設組織方面

3.1 管廊項目建設責任主體單一

2018年4月以前，運城市城區管廊項目建設責任主體還包含市城投公司。2018年4月以后，運城市政府安排將城投公司實施的項目移交運城市住房和城鄉建設局。運城市住房和城鄉建設局作為綜合管廊建設推進考核的行政主體，同時又是管廊項目建設組織實施的責任主體。兩種主體責任混同，建設主體單一。

建議：將運城市城區管廊項目安排給不同的項目建設單位，便于推進考核。管廊項目采用PPP模式時，實施機構可以是住房和城鄉建設局、鹽湖區政府、經開區等政府部門，建設主體則是政府和社會資本成立的項目公司；使用管廊項目專項債或直接采用財政投資時，可以是住房和城鄉建設局、鹽湖區政府、經開區，也可以交給市城投公司或其他專業項目管理公司代建。

3.2 管廊項目建設時序和建設區域安排不當

2016年以來，運城市在東部新區僅開工建設魏風街一處纜線管廊；在北部新區僅開工建設一處中銀北路支線管廊，基本做到與新區道路建設同步實施。2017年供熱管道敷設開挖路面，未同步實施綜合管廊。2018年實施的后稷街、舜帝街支線管廊已變更為纜線管廊，2019年實施的圣惠北路、解放路拓寬改造已確定變更為電力隧道。但禹都公園以東新區，如何安排管廊項目建設尚未確定。

建議：一是明確運城市城區管廊項目優先建設區，力爭做到管廊建設與新區建設同步實施，首先在新區形成一個小范圍的地下綜合管廊網絡。結合運城市城區商務區、公共建筑集中區的詳規，應將東部新區、北部新區、高鐵片區確定為運城市管廊項目優先建設區。東部新區包括兩個區域：圍繞博物館、體育館、市民中心周邊形成的鋪安街—韓信路—紅旗街—學苑路之間約4平方千米區域；禹都公園以東圍繞文化藝術中心、雙創大廈周邊形成的安邑西路—鹽湖大道—運三路—禹都大道之間約10平方千米。北部新區包括以涑水街為界形成的南北兩個區域：東至學苑路、西至圣惠路，南片區到條山街，北片區到北環路，共計約15平方千米。高鐵片區指解放北路—大運高速—運三高速—北外環之間約8平方千米。二是管廊建設應與新建、改造道路同步實施。三是圣惠北路供熱管網敷設時，應避免破壞現有綠化帶，應在綠化帶外側已經預留出的6米輔道內開挖，并同步建設其他管廊艙室。

3.3 老城區管廊建設未開展

老城區規劃道路拆遷不到位，地下管線情況復雜，前期摸底調查、房屋征收困難，施工期間需要封閉交通，連接臨時管線，開挖基坑需要支護、監測臨近建筑，工期長、投資大，管廊建設難以開展。2016年解放路—河東街人防工程改造時未同步實施管廊建設。

建議：老城區道路改造，城中村、棚戶區改造，地下空間開發如人防、停車場等交通設施改造時同步實施管廊建設。

4 運營管理方面

4.1 管廊項目投入運營管理時，責任主體不明確

目前，運城市管廊建設處于起步階段，運城市政府還未確定管廊項目建設完成后，移交運營管理的責任主體。當前市城區存在三種公共管線，分別是直埋弱電管線（電信運營商共用弱電套管和井室）、電力管溝（電力部門單獨使用）、綜合管溝（強弱電兩家共用或強弱電給水管三家共用）。運城市政服務中心作為當前市政管線的使用管理部門，分別委托城通公司管理直埋弱電管線、供電公司管理電力管溝、管線產權單位共同管理綜合管溝。

建議：運城市城市管理局作為市政公用設施行政管理部門，盡快成立運城市城區綜合管廊運營管理服務機構。使用財政資金或專項債資金的綜合管廊，可由運城市政服務中心直接管理，也可委托專業公司管理；采用PPP模式建成的綜合管廊，則由PPP項目公司自行承擔運營管理服務。

4.2 管廊建成后，管線入廊難

由于管廊項目建設計劃、建設區域安排不當，建設時序存在差異，造成一定時期內、一個區域內僅一處或一段管廊可以投入使用。區域管廊并未形成網絡，且與專業管線需求段落不匹配，管線單位難以入廊；或者管廊建設的投入運營期嚴重滯后，管線單位為了用戶需求，已將管線敷設到位。入廊時需要二次投資管線安裝費，重新與用戶接駁，管線單位入廊還需另外繳納入廊費和日常維護費，管線單位不愿入廊。

建議：一是合理安排管廊建設時序，盡量做到與管線單位需求匹配；二是市政府制定相關綜合管廊建設、運營管理辦法，明確規定具有地下綜合管廊的路段，各種管線必須強制入廊，不準直埋敷設；三是市政府層面成立管線入廊協調小組，協調解決管線入廊時存在的各種問題，督促推進管線單位與管廊運營管理服務機構或PPP項目公司簽訂入廊協議。

4.3 管廊運營期收費難

地下綜合管廊的所有權應歸政府所有，管理服務機構或PPP項目公司具有經營權。管廊項目屬于準經營類項目，政策規定管廊項目的投資、建設及運營管理方，可向入廊管線單位收取相關費用，具體包括入廊費和日常維護費。入廊費一般以管線直埋成本上浮30%計算，日常維護費按管線占用空間分攤。管廊運營管理服務機構或項目公司只負責管廊運營維護管理和入廊管線運營安全監管，管線單位自行負責各自管線維修。但由于目前缺少管廊收費的標準依據，管線單位并不愿繳納此項費用[2]。

建議：一是由運城市政府物價管理部門會同各管線單位，溝通協商確認入廊費和日常維護費，并下發物價標準文件；二是運城市政府給予管廊運營補貼；三是確保管廊安全運營，讓入廊管線單位體驗物有所值，提高滿意度。可采取高科技手段，建立管廊安全監控服務綜合信息平臺；明確政府部門、管廊服務機構、入廊管線單位職責分工，統籌協調，共同管理，形成危機監控、安全防范與及時處理的聯動機制；建立應急預案，將安全風險事故防患于未然。

5 結語

各級城市地下綜合管廊項目建設的督查考核主體、組織實施單位以及運營管理部門，在行使主體責任時既要遵循國家政策規定，又要結合地方實際，統籌兼顧，因地制宜地推進地下綜合管廊項目建設并建立和完善運營管理制度。