公路工程PPP項目風險管理研究

周劍榮

（中交第三航務工程局有限公司，上海200032）

1 公路工程PPP項目風險概述

PPP項目一般實施周期長、前期工作量巨大、資金投入量大、利益相關方較多，相較于傳統現匯項目，其管理難度更大，面臨的風險更為復雜。現以公路工程PPP項目的全壽命周期為主線，項目面臨的重要風險概括為：（1）前期風險（合法合規性、征地拆遷、審批延誤等風險）；（2）建設期風險（籌資風險、技術風險、工程建設類風險、工程變更風險等）；（3）運營期風險（運營標準變化、市場需求變化、收費變更、稅務等風險）；（4）交付風險。

本文主要結合公路工程PPP項目特點，就合法合規性風險、融資風險、工程建設類風險、運營維護風險、稅務風險進行分析和研究。

2 合法合規性風險

2.1 風險內容

合法合規性風險內容指由于項目報批、規劃、招采、報建等環節程序的合法性，以及項目實施模式包括項目投資回收的保障模式，稅收、土地等優惠，補償政策等的合法性。合法合規性文件的不完善宜導致項目實施障礙甚至停擺等風險。

2.2 風險案例

案例A：某公路PPP項目的一座大橋跨四級航道，施工圖設計后，業主未辦理航評手續。該項目主橋橋墩施工完成后，市航道管理部門下發了停工通知，要求辦理航評手續。由于航道由四級調整為三級，大橋的通航凈寬和凈高不滿足70m×7m的管理要求，橋梁的主橋位置需要抬高，大橋施工因此停工數月，工期和經濟損失較大。

案例B：某公路PPP項目已辦理環評手續，項目進入施工階段。環保執法單位在檢查過程中發現，該項目在環評策劃中，混凝土、水穩、瀝青和梁板均考慮外購，未考慮相關臨時工程（攪拌站）的環境評價。因項目實際施工需要現場建站，生產混凝土等材料，由于環保手續有瑕疵，不能按時建站，嚴重影響了工程進度。

2.3 風險防范措施

結合上述內容，關于合法合規性風險的防范措施有以下3點：

1）社會投資人應高度重視合法合規性手續，不僅要滿足項目有手續，還要檢查相關手續是否完善，和項目的實施是否匹配。

3）在合同談判的過程中，建議約定項目合規性風險由政府方承擔，包括項目立項、報建等各個環節審批的獲得，以及項目采購方式、政府擔保、優惠政策、補貼方案、政府方參股下的項目公司組建等的合法性負責，若因合規性問題導致項目終止、進度延誤、成本增加等不利影響，由政府方承擔該風險并對社會資本方進行合理補償。

3 籌資風險

3.1 風險內容

籌資風險是指由于市場原因或社會資本方自身資金實力、融資能力變化、融資結構設計不合理導致的資金籌措困難，從而影響項目正常實施的風險。

3.2 風險案例

案例C：某公路PPP項目中標單位為某央企的三級公司，項目資本金及融資額在建設期不計回報，在運營期的回報率為4.9%，項目條件一般。隨著市場資金面的緊張，綜合考慮到該央企三級公司的資信，按照4.9%的利率，多家銀行均不同意放款，該項目最終因籌資問題導致項目失敗。

案例D：某公路PPP項目，總投資約10億元。資金來源共3個渠道，項目資本金占25%，省補資金占20%，銀行融資占55%。由于省交通廳綜合計劃部門全盤考慮，新項目實施第一年往往投資金額較少，年初在審批全省各項目省補資金計劃時，該項目批復的金額非常少。由于項目資本金多用于前期費用，先期實施的子項目省補資金占比較大，省補資金撥付的滯后已影響到項目的正常投資節奏，項目面臨資金短缺的風險。

3.3 風險防范措施

結合上述內容，關于籌資風險的防范措施有以下3點：

1）在項目的運作和推進過程中，注重項目的合法合規性手續，同時，完善項目審批、招投標、成立項目公司等各項流程，以滿足金融機構的審查要求。

2）根據項目實際，綜合考慮宏觀經濟、投資模式及資金渠道等綜合因素，通過合理資本結構和多元化的籌資機制，緩釋財務風險，保障項目籌資活動的順利進行。

百綠特高9002、百綠特高9001、百綠特高7006、百綠特高 0017、百綠特高 7001、百甜 9001、百甜9003、百甜9005、百甜9006、百甜0018、百甜9011、綠巨人、大力士共13個高粱品種，均由隴西縣種子公司提供，試驗用農家肥為充分腐熟發酵的牛羊糞，尿素、二氨和硫酸鉀由甘肅銘源農業有限公司提供。

3）社會資本在參與PPP項目的社會競標活動中，應充分考慮自身的籌資能力以及融資財務費用，理性參與市場競標，避免資金財務費用倒掛的現象發生。部分建筑企業應轉變傳統現匯項目的觀念，不僅要考慮施工效益，還要重視項目總投資及資本金的內部收益率、投資回收期等指標【1】。

4 工程建設類風險

4.1 風險內容

工程建設類風險是指在工程建設階段，社會資本面臨的工程質量、進度、安全、環保以及工程造價等方面的風險。工程建設階段的風險防范是PPP項目管控的關鍵，是保障項目產出質量滿足建設期產出規范的重要手段。

4.2 風險案例

案例E：某公路PPP項目由于前期進度滯后，為保障年底通車的節點目標，項目部采取趕工措施在冬季施工瀝青混凝土。由于溫度較低且保障措施不足，在試通車期間，混凝土路面出現大面積的病害。因質量問題需要整改，該項目交工驗收推遲，項目運營因此受到影響。

4.3 風險防范措施

結合上述內容，關于工程建設類風險的防范措施有以下3點：

1）項目公司要優化施工組織模式，同時優先選擇具有較強資信和工程能力的總承包商和承建商來負責項目的工程建設，確保項目管控水平，保證項目產出質量滿足要求，最大限度降低工程建設的完工風險。

2）項目公司要加強工程管理力量，提升工程質量、進度、安全以及造價等方面的管控水平，保障項目產出物的質量要求。如項目公司要深入參與工程設計變更審批程序，要防范設計變更降低工程質量等級現象的發生。

3）項目公司要強化過程管理水平，加強與項目各參建單位、各行業主管部門的聯系，保障項目管理始終處于較高水平。在項目管理過程中，基本鎖定項目的質量水準（竣工為優）、安全標準（符合平安工地要求）、進度節點（按期完成）、造價水平（規范有效），最終保障項目產出物的高質量。

5 運營維護風險

5.1 風險內容

運營維護風險是指項目在運營期，因運營標準變化、市場競爭、市場需求變化、收費價格風險等因素，導致項目運營維護的收入和成本發生變化，從而影響項目投資回收的風險。

5.2 風險案例

案例F：某公路PPP項目，設計標準為二級公路標準。在該公路通車以后，實際車流量遠超設計預測量，項目公司在道路維護保養上的投入遠超預期，但由于道路維護保養費用在簽約時是鎖定的，項目公司面臨道路維護保養虧損的風險。

5.3 風險防范措施

結合上述內容，關于運營維護風險的防范措施有以下兩點：

1）在項目可研階段，社會資本方要充分識別影響項目運營的因素，可委托專業機構進行預測和評估。通過PPP項目合作模式的調整，在一定程度上規避項目運營的不確定性風險，保障投資人的利益；通過風險因素的預先識別，在合同中對相應風險予以安排具體措施。

2）項目公司需要強化項目運營能力，提升項目運營管理水平，最大程度按照合同約定的標準向政府方提供優質的公共產品和服務，滿足績效考核要求，防止或減少因績效導致的扣費。同時，項目公司在運營期內需細化管理，針對運營條件變化等情況，做好運營期間的索賠管理工作。

6 稅務風險

6.1 風險內容

稅務風險是指在項目的全生命周期內，在項目公司設立、建設運營直至終止的各個階段，因稅收政策變化、項目公司設立模式不同、稅務認定等原因，引起稅務成本的變化導致項目效益發生變化的風險。

6.2 風險案例

案例G：某公路PPP項目，建設期2a，運營期15a，項目享受“三免三減半”的稅收政策。項目建設周期短，運營周期相對較長，成本一般需要很多年以后才能回收。一方面導致有效的優惠政策因為建設期無運營收入來源而享受不到政策，另一方面加大了企業后續運營期間稅收政策變動帶來的風險。

6.3 風險防范措施

結合上述內容，關于稅務風險的防范措施有以下3點：

1）在項目可研階段，社會資本方在進行稅務測算時，要考慮不同稅務處理對項目盈利水平的影響及其敏感性。要加強與主管稅務機關的溝通，避免因對涉稅事項的不同理解，導致項目公司在投入運營后實際發生的稅收成本超過期初預測【2】。

2）項目公司要做好項目的稅務籌劃工作，應對項目實施中可能存在的涉稅環節做到全面了解，掌握各項涉稅風險并做好應對措施，確保PPP項目各個階段平穩運行，將稅務風險降到最低。

3）社會資本方需要在與政府的協議中對稅收規范性規定發生變化的風險進行明確約定，即由政府方承擔或者作為社會資本方調整運營收費的依據。

7 結語

綜上所述，在公路工程PPP項目全生命周期的風險管理工作中，一方面，社會資本方要和政府建立密切的合作伙伴關系、科學的風險分擔機制與利益共享機制；另一方面，社會資本方要加強風險管理工作，針對公路工程的特點，系統地進行風險的識別、評估和防范，通過科學、系統的風險管理工作，在事前、事中和事后采取相應措施，保障項目順利實施。