我國對外援助現(xiàn)狀分析

黃永富

隨著經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展，我國對外援助規(guī)模逐年上升，在國際發(fā)展援助領域發(fā)揮的作用和影響力日益增強。類似于“長征是播種機”的傳播精神，對外援助也在傳播著我國的發(fā)展模式和理念、宣傳著我國的負責任大國形象等。未來應繼續(xù)推進對外援助，并理直氣壯地予以宣傳。

基本政策

1.基本原則

根據(jù)《中國的對外援助（2011）》和《中國的對外援助（2014）》白皮書可以看出，近年來，我國堅持向其他發(fā)展中國家提供力所能及的援助，以積極的姿態(tài)參與國際發(fā)展合作。我國對外援助的基本原則是“互相尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”。在提供援助的過程中，堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權利。

2.基本目標

支持其他發(fā)展中國家減少貧困和改善民生，尤其是發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高教育水平，改善醫(yī)療服務，建設公共設施，并在其遭遇重大自然災害時提供人道主義援助。依據(jù)受援國的需要和合作意愿，我國為受援國提供急缺的資金支持和援助建設，幫助其解決發(fā)展瓶頸約束。我國援建的項目不僅直接推動了受援國的經(jīng)濟發(fā)展，而且是以“造血式”的援助建設，以點帶面，帶動其整個區(qū)域的繁榮和發(fā)展。自2000年以來，我國在自身經(jīng)濟條件并不寬裕的情況下仍然免除許多發(fā)展中國家所欠債務至少80筆。2018年中非合作論壇北京峰會期間，習近平主席宣布免除非洲與我國建交的最不發(fā)達國家2018年底到期未償還的政府無息貸款類債務。

3.基本特點

我國一直堅持在南南合作框架下開展對外援助，互利共贏是我國對外援助的基本特點。對外援助是中外合作的一種方式，其中投資合作是最主要的方式，即通過優(yōu)惠貸款等進行平等投資合作和援助建設，通過輸出裝備和產(chǎn)品幫助受援國加快工業(yè)化進程。

4.資金類型

對外援助資金包括無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款三種方式。無償援助重點用于幫助受援國建設中小型社會福利項目以及實施人力資源開發(fā)合作、技術合作、物資援助和緊急人道主義援助等。無息貸款主要用于幫助受援國建設社會公共設施和民生項目。優(yōu)惠貸款是指由我國銀行提供的具有政府援助性質的貸款①，主要用于幫助發(fā)展中國家建設有經(jīng)濟效益的生產(chǎn)性項目、大中型基礎設施項目，提供較大型成套設備、機電產(chǎn)品等。援外預算資金由財政部按預決算制統(tǒng)一管理。優(yōu)惠貸款本金由中國進出口銀行通過市場籌措，貸款利率低于中國人民銀行公布的基準利率，由此產(chǎn)生的利息差額由國家財政補貼。如2018年中非合作論壇北京峰會上我國提出的600億美元資金支持，包括150億美元的無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款、200億美元的信貸資金額度、100億美元的中非開發(fā)性金融專項資金和50億美元的自非洲進口貿(mào)易融資專項資金，以及推動我國企業(yè)未來3年對非洲投資不少于100億美元。

5.援助方式

我國對外援助方式包括援建成套項目、提供一般物資、開展技術合作和人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊和志愿者、提供緊急人道主義援助以及減免受援國債務等。近年來，我國越來越多的以開展技術合作、援外志愿者和援外醫(yī)療隊等形式，鼓勵社會組織“走出去”，為欠發(fā)達國家提供援助。如在2017年5月召開的首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平主席鄭重承諾：在未來三年向參與“一帶一路”建設的發(fā)展中國家和國際組織提供600億元人民幣民生項目建設援助、向“一帶一路”沿線發(fā)展中國家提供20億元人民幣緊急糧食援助、向南南合作援助基金增資10億美元、向有關國際組織提供10億美元，落實一批惠及沿線國家的合作項目，以及在沿線國家實施100個“幸福家園”、100個“愛心助困”、100個“康復助醫(yī)”等項目。同年9月，為幫助亞洲、非洲有關國家應對糧食短缺等問題，我國商務部與相關機構簽署協(xié)議，向聯(lián)合國世界糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金會、紅十字國際委員會提供資金，指定用途為向阿富汗、巴基斯坦、埃塞俄比亞、津巴布韋、喀麥隆和索馬里等國提供人道主義援助。

6.援助領域

我國對外援助的主要領域包括支持其他發(fā)展中國家減少貧困和改善民生、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域合作機制下的對外援助、參與國際交流合作。在推動民生改善方面，我國重點幫助其他發(fā)展中國家促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高教育水平、改善醫(yī)療服務、建設社會公益設施，并在其他國家遭遇重大災害時及時提供人道主義援助。促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面包括幫助受援國加強基礎設施建設、促進貿(mào)易發(fā)展及加強環(huán)境保護等。區(qū)域合作機制下的對外援助包括利用中非合作論壇推動中非新型戰(zhàn)略伙伴關系發(fā)展、利用中國-東盟領導人會議等區(qū)域合作機制和平臺，促進與東盟務實合作全面發(fā)展及支持其他地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。參與國際交流合作包括積極支持多邊發(fā)展機構的援助工作、參與發(fā)展合作的經(jīng)驗交流及開展援外國際合作。

7.援助分布

截至目前，我國先后向100多個國家提供了援助，其中亞洲地區(qū)30國，非洲地區(qū)51國，大洋洲地區(qū)9國，拉美和加勒比地區(qū)19國，歐洲地區(qū)12國。此外，我國還向非洲聯(lián)盟等區(qū)域組織提供了援助。非洲是我國最主要的援助區(qū)域。近年來，為了推進非洲可持續(xù)發(fā)展目標和“非洲2063議程”的實現(xiàn)，我國在非洲加大了在農(nóng)業(yè)、民生和社會發(fā)展方面的合作，如建立援非農(nóng)業(yè)示范中心、援非醫(yī)療隊等，中非合作從內容、形式、途徑以及機制上都在不斷創(chuàng)新和豐富，中非合作論壇機制開創(chuàng)了國際對非合作機制的先河。

援助狀況

我國于2011年和2014年兩次通過白皮書的形式對外公布了我國對外援助的資金類型和規(guī)模，同時，也通過各種途徑來介紹對特定區(qū)域的援助情況。近些年，我國的對外援助規(guī)模逐年上升，但與發(fā)達國家相比，對外援助規(guī)模還存在差距。

1.我國的無償援助占比低于絕大多數(shù)發(fā)達國家

根據(jù)《中國的對外援助（2014）》，2010-2012年，我國對外援助中無償援助為323.3億元人民幣，占對外援助總額的36.2%。無息貸款72.6億元人民幣和優(yōu)惠貸款497.6億元人民幣，兩者總額（統(tǒng)稱優(yōu)惠貸款）為570.2億元，占對外援助總額的63.8%。

據(jù)統(tǒng)計，2016年傳統(tǒng)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（DAC）成員國中，英國、奧地利、比利時、瑞典、瑞士、意大利、西班牙、丹麥及芬蘭等國的對外援助幾乎全部都是無償援助。另外，德國的對外援助中，無償援助占比接近80%、葡萄牙占比接近75%、韓國占比超過60%、波蘭和法國占比接近55%、日本占比超過40%（見圖1）。

圖1 2016年經(jīng)合組織DAC成員國無償援助和優(yōu)惠貸款比重

圖2 2017年我國中央財政支出中對外援助支出額度 單位：億元

2.我國的對外援助規(guī)模處于一般水平

根據(jù)財政部每年公布的中央財政支出中對外援助支出額度，我國每年提供的對外援助規(guī)模呈不斷上升趨勢，從2002年的50.03億元，上升到2007年的111.54億元（首次超過百億元人民幣），到2015年的最高值195.37億元，2016年出現(xiàn)了明顯降幅，2017年回升至168.7億元。按照美元兌換人民幣的平均匯率（6.6）來計算，2015年的最高值約為29.6億美元。根據(jù)《中國的對外援助（2014）》，2010-2012年我國對外援助金額為893.4億元人民幣，由此可見，這里的援助金額主要是無償援助和優(yōu)惠貸款的貼息（不包括無息貸款和優(yōu)惠貸款本金）（見圖2）。

根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計資料和經(jīng)合組織最新的《2018年發(fā)展合作報告》，傳統(tǒng)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國中，每年援助規(guī)模超過30億美元的國家至少包括澳大利亞、加拿大、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、英國和美國（見表）。

由此推斷，我國每年無償援助規(guī)模高于大多數(shù)傳統(tǒng)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國，卻低于發(fā)達國家（30億美元以上）②，包括英國（181億美元）、瑞典（55.6億美元）、瑞士（31.4億美元）、意大利（58.6億美元）、德國（250億美元的80%）、法國（113.3億美元的55%）和日本（114.6億美元的40%）。

開展對外援助的意義

1.有助于塑造負責任的大國形象

中華民族素來秉持“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”和“窮則獨善其身，達則兼濟天下”的抱負，常懷“大道之行，天下為公”和“協(xié)和萬邦，四海一家”的理念。新中國成立后不久，面對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家艱巨的脫貧和發(fā)展任務，我國在自身財力緊張、物資相當匱乏的情況下，仍然對朝鮮和越南等國提供經(jīng)濟技術援助，并逐步擴大援助范圍。在改革開放的四十多年里，我國始終致力于向經(jīng)濟困難的國家提供力所能及的援助，承擔相應的國際義務。近年來，隨著經(jīng)濟的迅速增長，并日益融入世界經(jīng)濟，我國正在從“第三世界國家”向“負責任的大國”轉變，從被動“與國際慣例接軌”的角色向主動“推動乃至主導國際規(guī)則制定和實施”的角色轉變，而對外援助正是塑造大國形象的有效方式。作為最大的發(fā)展中國家，我國根據(jù)自己的國情和發(fā)展階段，自覺自愿地與發(fā)達國家一道，主動承擔相應的國際責任，在南南合作框架下向其他發(fā)展中國家提供力所能及的援助。在促進國際發(fā)展中，我國充分展現(xiàn)了一個負責任大國應有的形象，積累了國際聲譽，輸出了規(guī)范和標準，增強了國際話語權。展望未來，幫助其他發(fā)展中國家實現(xiàn)聯(lián)合國設定的2030年可持續(xù)發(fā)展目標，符合聯(lián)合國的全球發(fā)展規(guī)劃和受援國的發(fā)展需要，我國可以名正言順地繼續(xù)執(zhí)行對外援助國策。

2.有利于推進“一帶一路”建設

表 經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（DAC）官方發(fā)展援助（ODA）規(guī)模（2001-2017年）

對外援助有助于為參與“一帶一路”建設的“走出去”企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為企業(yè)在受援國開展對外投資和經(jīng)濟技術合作、拓展海外發(fā)展空間起到鋪路搭橋的作用。獲得我國優(yōu)惠貸款支持的受援國基礎設施、公益性和生產(chǎn)性援建項目多由我國企業(yè)承建。援建項目為我國的物資、設備、技術、標準和經(jīng)驗等“走出去”創(chuàng)造發(fā)展機會，拉動經(jīng)濟增長。同時，一些國內企業(yè)在當?shù)爻薪椖窟^程中積累了豐富經(jīng)驗和良好聲譽，為其開拓受援國乃至全球業(yè)務奠定了堅實基礎。

3.有助于減少我國周邊地區(qū)的安全隱患

幫助友好鄰邦實現(xiàn)國家安全穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展，也可以讓我國的邊疆地區(qū)迎來安全和發(fā)展機遇，這正是“人類利益共同體和命運共同體”之要義。我國在對外援助過程中，贏得了國際聲譽、樹立了國際形象、宣傳了“中國故事”和“中國模式”，傳播了中華民族優(yōu)秀的文明和價值觀，結交了“志同道合的朋友”，無疑為我國經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境。

4.有利于改善雙邊關系和構建全球伙伴關系網(wǎng)絡

對外援助有利于鞏固我國與亞非拉受援國的雙邊關系，并通過多邊合作平臺，如中非合作論壇，構建地區(qū)乃至全球伙伴關系網(wǎng)絡。我國素來強調“正確的義利觀”，只有樂于幫助友邦，堅持利益共享，才能最終實現(xiàn)打造人類命運共同體的宏偉藍圖。

小結

實施對外援助是我國經(jīng)濟發(fā)展到新時代新階段的現(xiàn)實需要。我國對外應該名正言順地繼續(xù)執(zhí)行對外援助國策，對內應該理直氣壯地予以宣傳，發(fā)出理性和實事求是的聲音，展現(xiàn)大國應有的擔當和風范，爭取得到廣大人民群眾的支持和理解。我國新時代的擴大開放再出發(fā)需要繼續(xù)發(fā)揮對外援助類似“長征是宣言書，長征是宣傳隊，長征是播種機”的宣傳和播種作用。

注釋:

①OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）關于官方發(fā)展援助的最低限為25%，即優(yōu)惠貸款必須要有25%的贈款成分才能被稱為是官方發(fā)展援助。

②圖1沒有美國、荷蘭、加拿大和澳大利亞的數(shù)據(jù)，沒法推斷這些國家的無償援助額度。