德技術移民法為何爭了20年（焦點話題）

姜鋒

在持續20多年反復爭論之后，德國《技術移民法》終于在3月1日生效，此舉被稱為是德國人口政策的歷史轉折點。按聯邦內政部長的說法，新法將確保德國獲得必需的外來人員進入勞工體系，而不是進入社會福利體系。這兩個視角也恰恰是德國圍繞移民問題幾十年爭論的焦點，政界朝野和社會各界觀點對此各執一詞，難以達成共識。贊同的意見堅稱，沒有外來人才補充，德國經濟將面臨用工荒的困境，老化的社會將缺乏活力，德國應該效仿美國和加拿大成為多元文化的移民國家；反對的意見則認為，大量移民會沖擊德國主導文化，引發德意志民族身份認同危機和社會價值分裂，德國不應成為移民國家。新法定名把“技術”和“移民”聯系在一起，應該是兼顧移民現實的同時，突出“技術”需求，回應社會存在的顧慮和反對。

回應引進人口客觀需要

從數字上看，現今德國人口中近1/4的人有移民背景，其中持外國護照的常住居民過千萬，由此觀之，德國可算是一個典型的移民國家。盡管如此，多年保持良好發展勢頭的經濟在用人方面依舊是供不應求。一項對23000家企業的調查顯示，50%的企業認為最大風險是用工荒，經濟界多年前就呼吁政府放寬引人條件，滿足企業用工需求。另一方面，德國自身人口負增長和老齡化的趨勢已是常態，勞動力的自我生產能力不斷下降，只能靠外來人口補充自身缺口，否則就有種族衰亡之虞。

雖然德國歷屆政府都認識到人口問題的嚴峻性，也不斷調整移民政策，但顧忌到社會對移民問題的激烈爭論，均不敢在移民問題上做大動作，此前對移民都附加了優先考慮德國和歐盟居民以及特定崗位就業等諸多限制。主要執政黨基督教民主同盟就曾于2010年發表綱領性文件，不贊同把德國定義為移民國家，認為沒有必要從其他文化圈輸入人口。然而，數據和現實都表明，企業用人需求是剛性的，德國自身人口出生率下降的趨勢難以扭轉，加之本國青年學習科技專業人數不足，制約著供給技術人才的能力，人口問題日益成為德國經濟社會的尖銳綜合性挑戰，各方政治力量最終不得已承認“必須輸入人口”這一客觀現實。2018年12月，聯邦議會朝野各黨以絕對多數通過了新法，德國在移民政策上才邁出了一大步。

新的技術移民法取消了優先考慮雇用德國和歐盟居民以及限定崗位等規定，為引進歐盟以外移民打開了大門，同時，把“技術人才”定義為具有大學學歷的專業人才或接受過兩年以上職業培訓的人，不再僅限于大學畢業，這大大拓寬了引進人才的范圍，即只要在一定年齡段，具有相應的德語水平，來德求職就業就可以符合移民德國的條件。這意味著，德國對本國、歐盟及歐盟以外人員全面開放勞動力市場，反映出其人口短缺問題的嚴峻以及依賴移民解決人口問題的迫切。過去若干年，由于移民主要來自東歐國家，使德國飽受“搶奪人才”的詬病。歐洲大陸整體人口下降，各國普遍缺人，尤其中東歐國家人口流失嚴重，自然對德國不滿。

兼顧經濟需求和社會融合

新法放寬了移民德國的條件，但并不意味著降低了門檻，而設置更有針對性的實際用工以及社會融入要求，具體體現在職業資格認定和語言條件上。在資格認定方面，全國設立1500個職業培訓資格認證點，牢牢把住移民申請人的“技術水平”這道入門關口，確保移民質量與企業實際需求高度匹配，使移民質量不只是空泛的文憑。可以說，整個認證系統是德國在全球范圍內掌握和選擇人才的網絡。在社會融入方面，德國政府吸取以往重引進、輕融入的教訓，特別強調移民要有基本的德語水平，要把融入措施前置到目標國，具體措施則通過經濟組織和社會組織去完成，使融入做得更早、更有針對性。人們注意到，在新法生效之際，默克爾召集政府、經濟和社會團體以及外國人社團代表參加“融入峰會”，會上著重強調移民的社會融入在新法中的重要意義，這透出德國“移民和融入兼重”的策略。

人們注意到，新法特別青睞年輕人，為未來儲備人才，規定25歲以下的外國人甚至可以申請6到9個月的簽證，赴德尋找培訓崗位或申請大學。他們在求職過程中還可以試工，哪怕是一周10小時以內的試工。此外，對IT領域的專才也規定可以暫無德語基礎，使急需行業的移民引才更加靈活。德國雇主聯合會主席克拉莫稱贊新法，但也提醒管理層不要為引進人才設置不必要的官僚障礙，同時，他呼吁企業要為移民融入德國社會創造條件。

移民問題承載社會分化壓力

如前所述，移民問題在德國是社會和政治生活中的敏感話題，包括基民盟在內的政治力量多年持謹慎態度，不贊同德國成為移民國家。當前，德國社會的右翼極端主義興起，人們沒有忘記2015年難民潮帶來的沖擊，極易不加區分地把難民和移民一同排斥，新法難免受爭議。人們注意到，選擇黨對新法投了反對票，認為新法將被外國人濫用，成為他們“入侵”德國的大門。除了政界的反對意見外，還有輿論認為，應該挖掘本國就業潛力，諸如提高女性就業程度，提升教育系統培養學生就業能力，增加學習科技專業學生比例等。先窮盡本土的就業潛能，之后再考慮從國外引入技術移民。還有人認為，新法出臺的時機不對，擔心明天的就業市場根本不需要今天招來的外國技術移民。以德國最重要的行業——汽車制造業為例，該行業從傳統燃油車向電動車轉型，隨著生產數字化程度的提高，行業將出現大規模失業。

對新法未來實施的效果，有專家表示懷疑，萊布尼茨經濟研究所研究員鮑爾就認為，相對美國和其他國家，德國對高收入人群的課稅高。近年來，社會右翼極端主義、種族主義以及排外情緒蔓延，針對外國移民的暴力事件頻發，這些都讓外國移民無法獲得真正的安全感。他認為，德國不太可能成為高端技術移民的首選國家。

總體來看，德國推出新的技術移民法是不得已而為之，經歷了各方長時間討論的過程，以求在經濟發展需求和社會融入要求之間找到平衡。年齡老化，出生率低，對口學生少，自身人口的數量和質量無法支撐本國社會經濟的發展是根本原因。在知識經濟時代，知識已經成為國家競爭力的核心要素，知識的關鍵是掌握科技創新能力和熟練技術能力的人才。工業化程度高的國家普遍面臨人口下降的問題，各國在全球范圍內爭奪人才的趨勢很難避免。但如何使移民帶來的不同文化有機地融入主流文化，不產生自我異化和文化孤島，在相互融合中形成共有共享的文化共同體和價值認同，是比解決經濟勞動力需求更加艱難和持續的問題，而這事關國家的政治安全與社會穩定。獲得人才的數量和發揮人才的質量，越來越考驗一個國家基于國家和社會治理的綜合實力。當然，最理想的是提升本國人口質量，保持規模與質量的平衡。▲（作者是上海外國語大學研究員）