政府投資工程采用EPC工程總承包模式風險分析及控制研究

李金娟，范大鵬，張黎，陳虹

（1.中國人民解放軍32378 部隊，北京100072；2.中國人民解放軍32178 部隊，北京100012）

1 引言

設計-采購-施工總承包模式（Engineering-Procurement-Construction）簡稱EPC，作為工程建設項目組織實施方式之一，在國際工程市場中占有的份額越來越大，目前約占有60%～70%的份額。國內EPC 模式發展時間較短，經過約40a的摸索和孕育，這種模式逐漸展示其魅力，國家和各部委先后出臺30 余部政策文件，為這種模式營造了合適的法律環境，國家投資建設項目和市政基礎設施項目選擇使用EPC 模式的案例越來越多。政府工程領域作為國家投資的項目，也逐漸接受和使用EPC 模式。本文結合筆者多年工程建設管理實踐，系統分析EPC 模式的優勢和挑戰，對該模式應用于政府工程建設領域所面臨的風險進行了剖析，并提出了規避風險的對策建議。

2 EPC總承包模式的優勢和挑戰

EPC 總承包模式是指建設單位將建設工程發包給總承包單位，由總承包單位承攬整個建設工程的設計、采購、施工，并對所承包的建設工程的質量、安全、工期、造價等全面負責，最終向建設單位提交一個符合合同約定、滿足使用功能、具備使用條件并經竣工驗收合格的建設工程承包模式【1】。這一模式因其諸多優點，國家各部委、各省市在“十三五”規劃中均計劃大力推廣，2018 年1 月1 日起實施的GB 50358—2017《建設項目工程總承包管理規范》中明確對EPC 總承包模式進行了系統規范和明細要求，為一步推廣和實施提供了依據。與傳統設計施工分離模式相比，EPC 模式優勢明顯，但在工程管理和推進的實踐中，新模式也帶來了新挑戰新要求。

2.1 優勢

1）建設方所承擔的風險大大降低。一個項目建設期的建設方主要風險來自于招標失誤、合同缺陷、設計變更、材料設備價格波動、施工索賠、不可抗力、資金短缺、政策法規的變化等。實行EPC 總承包后，部分風險轉移到總承包商，部分風險自動消失。同時，EPC 總承包模式采用的是總價合同，基本上不用再支付索賠及追加項目費用，項目的最終價格和要求的工期具有更大程度的確定性。

2）有利于提高設計質量。在EPC 總承包模式下，工程的質量由建設方負責轉移到由總承包商負責，總承包在設計階段就開始關注施工方式和施工質量，設計將不僅僅是一套施工藍圖，更重要的是要在后期建設過程中能夠保障工程質量和經濟節約前提下的科學實施方案。這使得設計師承擔了更多的責任，有利于提高設計質量。

3）設計變更少，有效彰顯設計的嚴肅性和科學性。建設方前期的咨詢設計僅僅是初步設計或者對初步設計進行擴大，具體的設計施工圖紙由承包商負責，總承包商的設計師既要考慮按規范和標準設計建筑物，還要把握市場行情和施工的可行性和經濟性。這不同于傳統意義上的設計師只把他的設計當作整個項目的階段性工作，這要求設計師在設計時就考慮到采購和施工的影響，合理規避設計、采購、施工之間的矛盾，更強調設計的完整性和科學性，這必將更加有利于工程建設核心能力的提升。

4）工程各階段由總承包方統籌安排，有利于縮短工期。能夠充分利用承包商的技術、管理能力及綜合資源，將設計、采購與施工交叉并行實施，有效縮短項目工期，降低資源浪費，減少建設方的風險，讓建設方更省心、省力。從工程組織管理角度看，EPC 模式機構簡單、層次分明、管理層次的人員分配均衡，比傳統的管理模式更加系統化、明確化，減少了實施階段協調量，可以大大提升工作效率。

5）減少建設方過多干預工程建設，避免外行指導內行的尷尬?？偝邪倘尕撠煿こ淘O計、采購、施工等環節，建設方不再對建設全過程和細節負責，只負責整體的、原則的、目標的管理和控制，避免了建設方不專業盲目指揮業帶來的不良影響。對于總承包商來說，更能發揮專長，發揮其主觀能動性，最大限度地運用其先進的管理經驗和專業特長為建設方和承包商自身創造更多的效益。

2.2 挑戰

當前EPC 模式總體上還處在初級階段，行業內對推行工程總承包的認識還不夠全面，能夠承攬總承包的設計院、工程企業還很缺乏，熟悉工程總承包的人才比較匱乏，與該模式相適應的體制機制還不健全。具體來說還存在以下幾方面的挑戰。

2.2.1 建設方由過去對工程全程控制轉變為以合同管理為主的控制方式

建設方在前期必須進行詳細的研究和論證，準確定義建設項目的功能、規模、標準和工期等要求，準確確定工程總投資及資金使用進度，并以合同形式明確與總承包方清晰約定，通過合同體現建設方對項目總體的、原則的、目標的管理控制，這對建設方合同管理能力要求大大提高。

2.2.2 總承包商的風險控制能力需要進一步提高

總承包商對整個項目的成本、工期和質量負責，工程建設過程中很多不確定因素所帶來的風險需要總承包商采用有效措施規避，這對總承包商的風險控制能力提出了更高要求。在總價合同模式下，承包商獲得建設方變更令及追加費用的彈性很小。承包商為了降低風險獲得更多的利潤，可能通過調整設計方案來降低成本，會影響長遠意義上的質量。

2.2.3 與傳統建設模式不同，更強調統籌和協調

在EPC 模式下，更需要建設方和承包商對項目資源整體統籌有共識，特別是項目合同無法詳盡明確之處。在這個角度上，建設方和承包商不再是甲乙雙方的關系，更應該是合作共贏的伙伴，怎么把資源發揮到最大效益，是雙方合作統籌協調的關鍵。

3 政府工程建設引入EPC模式的風險

政府工程建設引入EPC 模式，在當前政府工程建設任務重、工程建設管理人員嚴重匱乏的大背景下，有極強的針對性和現實需要。政府工程項目用途明確，建設規范性強，采用EPC 總承包方式，項目運作效率會大大提高，費用可以大大降低，有效彌補了當前建設管理人員不足的困難，即使在管理技術人員較少的情況下，采用這種模式也可以同時快速推進建設多個項目或建設大項目。當然，我們也必須清楚地看到政府工程建設引入EPC 模式存在的風險。

3.1 法律層面的風險

國家相關法規和規范對EPC 總承包模式的適用范圍及相關各方的責任義務進行了界定，如《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》中明確了EPC 總承包模式的適用項目：政府投資和國有資金占主導地位的項目優先采用，采用BIM 技術的項目應積極采用，裝配式建筑原則上采用，同時規定建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求等不明確的項目不宜采用【2】。政府工程采用EPC 模式時，必須在工程準備階段做好詳細的調研論證，準確定義項目的建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求，準確預算項目總費用，防范投資估算不足。前期準備的充分程度決定了工程總合同的準確性及其合同條款約束的有效性，這既決定了能否按EPC 模式順利推進工程，也在另一個層面上決定了本工程項目采用EPC 模式的合法合規程度。從法規層面準確理解EPC 總承包模式的法規要求，對建設方規避項目投資失敗風險顯得尤為重要。

3.2 項目各階段風險

招投標階段。傳統模式在施工圖設計階段完成后進行招標，而EPC 總承包模式是在方案設計階段進行招標，該模式要求建設方有充分詳盡的前期準備，對于項目定義和條件論證，建設方與承包商都有清晰明確的理解，并在合同條款中能夠表述清楚；若雙方對此歧義較大，往往需要依托專業咨詢機構；對工程可能發生的風險因素能夠準確預見，能夠根據方案設計編制、審核招標控制限價。這些前期準備工作若不夠詳盡，建設方和承包商對招投標的標的及其要求認識差別大，極有可能導致招投標失效。

合同簽訂階段，EPC 總承包模式本質是在合同中固定總價、固定工期，承包商在項目實施過程中，對設計、采購、施工（含竣工實驗）、試運行等階段實行全過程負責，總包方可以發揮自己資源整合優勢，將各類型、各階段工作密切穿插進行。但在當前EPC 模式不夠規范、總包方資源整合能力參差不齊的環境下，建設方和承包商對EPC 模式的優勢和風險認識差別較大，進而在合同中很難準確界定具體責任，最終導致合同的約束力大打折扣。

項目設計階段，設計是工程項目的靈魂，往往需要兼顧工程目標、投資控制、工程安全和施工進度等要求，EPC 模式下，項目設計極易導致為滿足項目投資控制需要，犧牲項目本質目標要求和長遠質量。

施工實施階段，EPC 模式的核心優勢在于總包方可以掌控資源，科學統籌推進，達到縮短工期、節約投資目的?？偘浇y籌項目人力、設備、材料、機具、技術、資金等資源，合理編制資源利用計劃，規劃利用有限資源。若總包方資源計劃不合理、資源統籌利用能力欠缺，則項目實施階段，EPC 模式的核心優勢可能轉化為劣勢，甚至會拖延工期、浪費投資。

4 政府工程EPC模式的風險控制和對策

4.1 努力提高管理隊伍水平

政府工程引入EPC 模式，使得建設方擺脫了大量具體事務，可以集中精力解決一些關鍵性事情，但對建設方的合同管理和風險把控能力提出了更高要求，這更需要一支協調能力強、業務過硬、熟悉建設程序、有經驗、有威信的建設管理隊伍。

4.2 引入技術規格書

采用EPC 模式的項目，建設方應進行項目可行性研究和初步設計，詳細進行項目定義和條件論證，形成完整報告，經過評審后，可引入技術規格書的編制環節后再進行招標。技術規格書是對初步設計的深入闡釋，對工程的檔次有具體的要求，細致到施工工藝和主材等環節，重點部位或者是容易出現質量通病、在建成使用中積累過矛盾問題的環節，對施工工藝要有明確表述和要求，各類主材的規格要求也要明確清晰。這既可以有效防止施工過程中簡化施工工藝或者使用主材以次充好的情況，又可據此編制出更為接近實際工程價的合同預算，能夠為簽訂合同提供技術依據，避免合同履行中的不規范行為或者扯皮糾紛等。建設方前期準備能力不足時，可委托有類似工程業績、有類似工程指標體系的咨詢機構編制技術規格書。

4.3 合同簽訂過程中的風險控制方法

項目招投標階段，對于企業的選擇，除了考慮報價，更重要的是對企業的資質和承建能力的調查，政府工程，資金珍貴，對國家安全作用巨大，需要選擇有社會擔當的、職業操守好的、技術和經濟實力雄厚的企業參與投標，從企業進入環節設置高標準。通過市場競爭確定設計、采購、施工、竣工試驗、試運行考核和服務工作在內的總承包合同價，在招標階段即將項目投資置于可控狀態。

合同簽訂階段，在EPC 模式中，建設方和承包商往往會感到合同條款無法清晰表述，后續工程管理過程中又會感到合同約束力寬嚴失度。建議使用總承包合同示范文本簽訂，通過示范文本提示，提醒一些過去容易忽視或雙方理解有歧義的問題，對一些風險因素，可以提出預見并編制在控制限價內。同時為保證技術水平和造價的匹配性、合理性，對工程參與人員可以在合同中提出考察和條件要求，對可能出現的爭議問題可以約定聘請一定級別的專家咨詢評審?？傊岣吆贤膰烂C性和約束力，合同條款應兼顧共性模式內涵和項目個性要求。

設計實施階段，從設計管理出發，控制進度和費用，在設計中即兼顧采購、施工和管理統籌，盡可能減少設計變更，充分發揮出設計技術支撐作用。

施工過程中，建設方對關鍵工序和驗收進行嚴格的質量把控，與施工各方和設計經常性溝通，協商工程施工過程中可能出現的問題并及時解決，并對施工質量和安全性進行檢查督促，采用EPC 模式，總承包企業對現場負全責，但是，為避免建設方對現場失察失控，應在合同中明確建設方有緊急叫停的權力。

針對工期逾期竣工違約金，可適當提高懲罰力度。鑒于政府工程均有其嚴格的時效性，延期竣工也許耽誤的就是對國際形勢和國家安全的影響，所以，除了對質量嚴格要求外，竣工時間也要有嚴格保證。適當提高違約金額度并寫進合同，有利于按合同約束和管理總承包企業。

4.4 培育全過程工程咨詢

對于部隊工程項而言，可以鼓勵咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業或機構與部隊聯合，采取多種方式發展全過程工程咨詢，結合政府工程的特殊要求和建設特點，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢機構為部隊工程項目服務，制定全過程工程咨詢服務技術標準和合同范本，逐步提高咨詢服務的規范性和準確度，逐步形成全過程工程咨詢服務模式【3】。

4.5 創新工程監理服務模式

切實發揮好監理的專業技術優勢和作用，對監理單位的監督主體責任應有一定的監督和考核，給予監理單位一定的現場獎罰權力，充分調動其管理積極性。同時，鼓勵監理單位拓展服務領域，提供項目咨詢、招標代理、造價咨詢、項目管理、現場監督等多元化的“菜單式”咨詢服務。

5 結語

總之，使用EPC 模式有很多優勢，在實施過程中也會遇到很多問題。如對EPC 模式了解不夠，研討不夠；對實施過程中的風險預測不夠，評估不全面；在實操過程中應對不周全，帶來經濟損失。尤其是政府工程，采用此模式運作不當，可能還要承擔政治影響，因此，對該模式的風險分析和對策研究尤為重要。