甘肅省鄉村法律顧問制度研究

溫曉燕

（隴東學院政法學院 甘肅 慶陽 745000）

鄉村法律顧問制度是我國公共法律服務體系的重要組成部分，為鄉村振興戰略的實施提供法治保障，對法治鄉村建設起著重要的推動作用。鄉村法律顧問已經在全國范圍內廣泛推行，并取得了良好的成效。2018 年3 月甘肅省司法廳印發《甘肅省司法廳關于全面推進“一村（居）一法律顧問”工作的通知》（以下簡稱《通知》），該《通知》明確甘肅省鄉村法律顧問制度建設的總體目標，即到2018 年底，全省所有行政村和社區居委會實現法律顧問全覆蓋。鄉村法律顧問制度在甘肅省推行已經有兩年時間，在滿足鄉村法律服務需求，推動鄉村法治建設，實現城鄉法治一體化建設方面發揮著重要作用。

一、甘肅省鄉村法律顧問制度現狀分析

本研究采用隨機發放調查問卷的方式，共發放調查問卷124 份，回收124 份，回收率100%；有效問卷104 份，有效率83.9%。隨機抽選平涼市、定西市、慶陽市、天水市、隴南市各10 個行政村，白銀市、臨夏州、酒泉市、武威市各6 個行政村，蘭州市、金昌市、張掖市、甘南藏族自治州各5 個行政村，每村隨機發放1 至2份調查問卷。調研數據統計分析見下表。

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通過以上數據統計，可以得出如下結論：第一，隨著鄉村法治化建設的不斷推進，村民法治意識增強，法律服務的需求也在增加，絕大多數受訪者認為律師進村擔任法律顧問是有必要的。第二，甘肅省鄉村法律顧問制度的宣傳力度不夠，大約有七成受訪者對鄉村法律顧問制度不了解。第三，甘肅省鄉村法律顧問制度落實效果不佳，九成受訪者回答村上沒有法律顧問。只有2 名受訪者能明確說明法律顧問的簽約時間，且對鄉村法律顧問制度較為了解，這兩位受訪者一位是村支書兼村委會主任，一位是村委會主任。甘肅省在2018年底基本實現了鄉村法律顧問全覆蓋，但仍有九成受訪者不知道村上有法律顧問，這與甘肅省鄉村法律顧問制度當前的運行模式密切相關。律師被選派為法律顧問后，會與顧問村的村委會主任聯系，簽訂顧問合同，并建立微信群，大多數微信群成員限于村支書、村委會主任等村干部，由于缺少配套保障機制，法律顧問沒有工作積極性和動力，村委會也怠于推動，鄉村法律顧問工作基本止步于此，不能持續推進，導致普通村民對本村法律顧問并不知情。

二、甘肅省鄉村法律顧問制度存在問題分析

綜合分析以上調研數據，可以看出鄉村法律顧問制度在甘肅省運行效果不理想，還有很大的提升改進空間。目前，甘肅省鄉村法律顧問制度存在著制度設計不足和制度運行障礙兩方面的問題。

（一）制度設計不足

2018 年甘肅省司法廳印發的《通知》明確了各級司法行政機關和省、市（州）律師協會、律師事務所及法律服務機構的工作職責，即由市、州司法局負責制定工作計劃或方案，縣（市、區）司法局負責組織簽訂顧問合同、指導建立村法律顧問微信群、暢通顧問工作渠道、組織對法律顧問工作檢查和考核。《通知》印發后，各市州司法局相繼出臺工作辦法，有些縣（市、區）司法局也制定了實施方案①，對落實甘肅省司法廳的工作部署作了更加細化的規定。但甘肅省在鄉村法律顧問的制度設計方面仍存在以下問題：

1.制度設計單薄，沒有形成完整的制度框架。制度是由規范所組成的有機聯系的統一整體，各種規范功能各異，但相互作用，緊密聯系，形成了具有內在邏輯關系的系統，這些規范的相互關系和運行方式構成了制度的機制。甘肅省鄉村法律顧問制度僅對鄉村法律顧問的選派、工作職責、檢查考核做了原則性的規定，沒有細化的配套措施，特別是保障機制、評估機制和監督機制的缺位，使得甘肅省鄉村法律顧問在制度設計上沒有形成環環相扣、功能互補、完整統一的系統，影響鄉村法律顧問制度的運行效果。

2.制度設計較原則，操作性不強。甘肅省司法廳的《通知》和各地出臺的辦法與實施方案屬于原則性規定，可操作性不強。突出表現為：第一，對于鄉村法律顧問的工作職責，籠統地規定為村民自治組織依法治理提供法律意見，開展法制宣傳、法律咨詢，指導人民調解和其他法律服務等，缺少細化規定。職責不明確一方面對鄉村法律顧問從事營利性行為造成障礙，遏制其積極性。實踐中，部分村委利用法律顧問職責不明確，擴大法律服務范圍、增加法律服務項目，例如要求法律顧問對涉及村委會或村民的私人糾紛提供無償的法律服務，加劇了法律服務的市場性和公益性的矛盾。另一方面，法律顧問也會因職責不明確，推卸屬于自己的義務，導致鄉村法律顧問制度沒有達到預期目的。第二，僅規定了縣（市、區）司法局要對鄉村法律顧問工作進行檢查，年底開展績效考評，但對檢查的方式、考評的標準、考評的程序均無配套性規定，致使該項規定流于形式，無法實際操作。第三，對鄉村法律顧問的工作規范缺乏詳細統一的標準。實踐中，各律師事務所及法律服務機構“各自為政”，鄉村法律顧問的工作程序和工作要求缺少統一標準，如臺賬的格式、內容和記錄要求沒有統一的模板和規范。

3.制度設計缺乏特色和創新性規定。甘肅省農村的基本特點是生態環境欠佳，經濟基礎薄弱，信息相對閉塞，法治意識淡薄，留守兒童和老人的比例高，省內各地區發展不平衡，且少數民族眾多，鄉村法治建設呈現出多樣性和復雜性。因此，鄉村法律顧問的制度設計不可千篇一律，應當結合鄉村特點，體現甘肅特色，但從各地制定的實施方案來看，在制度設計方面具有高度的相似性，互相效仿，沒有深刻思考，缺少特色和創新。這一方面反映出各地對鄉村法律顧問制度的意義和作用認識不足；另一方面也折射出部分地區基層治理的能力有待提升。

（二）制度運行障礙

1.甘肅省財政能力有限，對法律服務的購買力不足。法律服務的有償性和市場化，是律師行業得以存續和發展的基礎，因此政府有財政能力購買律師的法律服務是鄉村法律顧問制度有效運行的保障。法律顧問在法律服務活動中付出時間和精力，特別是下鄉開展法律服務，執業成本增加，政府出資應當高于或至少等于律師的支出成本，否則該制度無法良性運作。甘肅省屬于經濟欠發達的內陸省份，政府財力有限，對法律服務的購買能力不足，沒有建立經費保障機制。鄉村法律顧問多承擔的是公益性服務，無法獲得對價的報酬，開展法律服務的積極性不足，政府也無法對其監督和評估。經費投入不足，是導致甘肅省鄉村法律顧問制度基本處于擱置狀態的重要原因。

2.甘肅省經濟欠發達的離散型鄉村較多，增加了鄉村法律顧問制度的運行難度和成本。我國的鄉村自治單元大致可劃分為四種類型，即經濟發達的聚合型鄉村、經濟欠發達的聚合型鄉村、經濟發達的離散型鄉村、經濟欠發達的離散型鄉村[1]。甘肅省大多數鄉村屬于經濟欠發達的離散型鄉村，這種鄉村的特點是經濟落后，甚至處于貧困狀態。受地理環境影響，這些地區村民無法連片居住，農戶較分散，甚至相隔數十里才有一戶人家。這從客觀上加大了鄉村法律顧問的工作難度和成本，法律顧問下鄉開展法律服務需要克服交通不便的障礙，即使到達村莊，順利開展法律服務的難度也比較大，成本劇增。當運行成本過大時，法律顧問敷衍應付，甚至不作為就在所難免，極大影響了鄉村法律顧問制度的運行效果。

3.農村地區觀念相對落后。在我國農村“傳統的倫理價值逐漸被現代契約規則價值所取代，傳統的熟人鄉村正在瓦解”[2](P8)。但與東部發達地區相比較，經濟的落后，信息的閉塞，使得傳統“熟人社會”的鄉村社會結構在西部地區瓦解速度較慢，村民在觀念上仍具有較強的保守性。當被問到在遇到不可調解的糾紛時，首先會通過什么方式解決的問題時，有接近三成的受訪者選擇“置之不理，默不作聲”，還有一成受訪者選擇“武力解決，或直接上訪”。究其原因，受訪者認為運用法律武器，采用司法途徑維權成本高；對司法程序不熟悉，怕麻煩；解決糾紛的效果不佳，也有少數受訪者表露出對法院公正裁判的擔心。這一方面顯現出村民法治意識與法治鄉村建設要求的差距，另一方面也應該明確，村民的選擇并非完全的非理性，也許是在深思熟慮之后做出的合理但并不合法的選擇。鄉村法治建設的短板仍需加強：第一，要加強法制宣傳活動，消除村民對法律的偏見和誤解；第二，健全完善公共法律服務體系，實現法律服務的平等化，消除城鄉二元差異，排除村民獲得法律服務的障礙；第三，優化基層司法環境，實現司法公正，樹立司法在基層群眾心目中的權威性。

4.鄉村法律顧問數量不足，服務質量參差不齊。甘肅省鄉村法律顧問主要來源是律師和基層法律服務工作者。甘肅省律師業發展不均衡，蘭州市作為省會城市集中了甘肅省律師行業的優質資源，律師數量占到甘肅省社會律師總數的53.9%[3](P102)。蘭州之外的少數市州律師數量不足，以甘南州為例，所轄的瑪曲縣目前尚無執業律師。為解決律師數量不足問題，各地主要采用了以下作法：第一，指派一名律師擔任幾個村法律顧問；第二，從其他地區選派律師進行增援，如定西市渭源縣法律服務人員少，經定西市司法局和市律師協會協調部署，安排了市屬4 家律師事務所14 名專職律師增援渭源縣的“一村（居）一法律顧問”工作；第三，擴展鄉村法律顧問的人員范圍，甘肅省司法廳將法律顧問人員范圍限定為律師和基層法律服務工作者，臨洮縣將服務力量擴展為律師、基層法律服務工作者和公證員，這些做法緩解了法律顧問人數不足的壓力，但效果并不良好。一名律師身兼數村的法律顧問，增加了法律顧問的負擔，法律服務的質量大打折扣。由其他地區增援，法律顧問與簽約鄉村空間距離遠，對其情況不熟悉，進村開展法律服務成本高、溝通不暢、效果不佳，并且存在監管錯位的問題，即應當由派出地還是增援地的司法行政機關對其法律顧問工作進行監督，擴大法律顧問人員范圍，影響法律服務的專業化水平。法律顧問數量不足，也是制約甘肅省鄉村法律顧問制度有效運行的原因之一。

甘肅省鄉村法律顧問的法律服務水平參差不齊，有待提高。法律服務的專業化和分工的精細化，使得律師與法律服務工作者并非是精通所有法律的全才，他們有自己擅長的專業領域，也有較生疏的業務，加之律師自身能力和素質良莠不齊，從業經驗不同，通過行政手段，指派律師與各鄉村簽約，有違法律服務的市場化規律，致使一些對國家涉農政策法規、農村問題不太了解，涉農糾紛接觸較少的或是經驗不足、業務能力不強的律師擔任鄉村法律顧問，勢必影響法律服務的質量。

三、法治鄉村視野下甘肅省鄉村法律顧問制度完善措施

解決“三農”問題、維護農民權益、實現鄉村振興離不開法律服務和法治保障[4]。法治鄉村建設對保障鄉村振興戰略實現，落實依法治國的治國方略具有重要意義。鄉村法律顧問制度既是法治鄉村建設的重要支撐，也應當體現法治鄉村建設的原則和要求。在建設法治鄉村的背景下，甘肅省鄉村法律顧問制度應當從以下幾個方面加以完善。

（一）減少行政權力的干預，遵循法律顧問運行的市場化規律

法律顧問是接受委托，為公民或法人提供法律服務，以獲得報酬為目的的具有專業知識的人員。法律顧問制度要遵循市場運行規律：首先，法律顧問的選擇是委托方和受托方基于意思自治的自愿選擇；其次，法律顧問通過提供法律服務獲得勞動報酬，應當遵守等價有償的原則；最后，法律服務的內容和要求是雙方協商的結果，有建立在自愿基礎上的退出機制。目前我國鄉村法律顧問制度的本質屬性是政府主導、自上而下的資源配置，政府配置財物、信息和人力資源，過渡行政化導致了非可持續性困境[4]。甘肅省鄉村法律顧問制度應當減少行政權力的干預，遵循市場規律克服非可持續性困境。第一，除財物配置由政府負責外，信息和人力資源由市場配置。即在法律顧問的選擇，權利義務的分配，服務方式、內容和要求方面，充分體現村委會和律師的主體地位，由其雙方協商確定。改變由政府主導的現狀，摒棄行政權的強制性控制，政府只進行建議性的指導。第二，尊重法律顧問的市場特征和市場行為。法律顧問具有專業性和營利性的特征，要為鄉村法律顧問支付等價的服務費用。避免過于強調法律顧問的公益性而忽視其營利性，導致鄉村法律顧問制度難以持續運行。第三，建立鄉村法律顧問的退出機制，允許雙方協商解除合同或約定單方解除權，排除以行政手段固化合同雙方而致使制度運行的僵化。

（二）完善鄉村法律顧問制度，形成完備協調的制度體系

鄉村法律顧問制度有效運行，需要形成完備協調的制度體系。一是應當形成完備的制度框架。鄉村法律顧問制度應包括運行機制、保障機制、評估機制和監督機制。運行機制應包涵法律顧問的遴選、工作職責、日常工作規范；保障機制應包括組織保障、經費保障和人才保障；評估機制包括評估主體、評估標準和評估程序；監督機制包括監督主體、監督方式等。二是應當形成協調的制度體系。不僅包括制度內部各項機制的協調，也包括鄉村法律顧問制度與其他制度之間的銜接和統籌，避免職責不清、內容重復而造成的資源浪費和效率低下。如鄉村法律顧問承擔法律援助職責，與現行的法律援助制度應當如何銜接問題及能否將兩種制度統籌考慮，給鄉村法律顧問設定援助案件限額，將村民的法律援助案件優先指派給該村的法律顧問，超過限額部分給付援助費用或指派給其他律師，避免鄉村法律顧問和法律援助補貼的重復支付。

（三）建立經費保障機制，解決經費投入不足問題

鑒于甘肅省政府財力有限，短期內對鄉村法律顧問大幅度撥付經費不現實，需要探索建立多元化的經費保障機制。第一，政府購買法律服務的經費支出，單靠一級政府財力無法支撐，可由省、市、縣（區）三級財政按比例承擔，以緩解財政壓力。各級政府應將經費納入年度財政預算，保障經費足額劃撥。政府還應當出臺經費管理辦法，規定經費來源和使用方法，規范經費使用，保證專款專用。第二，引入社會力量，探索建立“法律服務公益基金”。單純依靠政府財政，仍無法徹底解決經費緊張的問題，可以考慮借助社會力量，募集公益基金，對公益基金進行專項管理和使用。第三，對鄉村進行評估分類，采用不同的費用承擔方式。對于經濟富裕的鄉村，可以考慮由政府財政、公益基金、村委會各承擔一部分的方法，緩解經費壓力，承擔比例可以根據各村的具體情況進行調整。對于貧困鄉村，則免除其村委會的費用承擔義務。在政府的引導下，運用純公益、公益加補貼、政府購買服務、市場化運作等多種方式[5]，保障經費供給。

（四）強化隊伍建設，提高法律顧問專業能力

鄉村法律顧問業務素質和專業能力，是提高法律服務質量的保障。通過律師與村委會的市場化選擇，與村委會簽訂了委托合同的律師，可以將每年的律師培訓與鄉村法律顧問培訓合并進行。除此之外，司法行政機關也可對鄉村法律顧問開展專項培訓。

對鄉村法律顧問培訓主要包括政策培訓、業務能力培訓和工作規范培訓。政策培訓重點是國家的涉農政策、本地的社情民情，讓法律顧問對國家政策和服務對象有全面的了解。業務能力培訓，主要是對涉農法律法規的學習培訓，以及強化律師處理農村地區常見糾紛和化解群體性事件的能力。通過對調查問卷的統計分析，甘肅省農村地區主要的糾紛類型是土地承包糾紛和土地征用、拆遷補償糾紛，占到農村地區法律糾紛的90%，土地糾紛涉及面廣，關系著村民根本利益，一旦處理不當，就會誘發群體性事件。除此之外，還有一些人身損害賠償糾紛、相鄰關系糾紛和贍養糾紛。鄉村社會具有鄉土性、地方性和傳統型的特性，“在中國社會中，特別是農村中，許多帶有傳統法律文化色彩的民間規范組織著社會生活，調整著各種矛盾和沖突”[6](P59)。因此對于鄉村地區矛盾糾紛的化解，不僅要精通法律知識，還要熟悉鄉土民情、村規民約，這是對鄉村法律顧問知識、閱歷、經驗和智慧的綜合考驗，也是甘肅省鄉村法律顧問急需提升的能力。工作規范培訓，重點是對鄉村法律顧問工作流程和工作要求的學習，例如微信平臺的規范合理使用，規范填寫工作日志和工作臺賬，撰寫工作總結等。

（五）完善監督、評估機制，做到事前、事中監督與事后評估相結合

應當明確法律服務合同的雙方當事人是村委會和法律顧問，要防止政府職能異化導致的權利義務錯位。在政府和村莊社會之間要建立有效的關聯機制和制衡機制，關聯機制確保形成互為彼此的權利與義務內容，制衡機制明確彼此權利與義務的邊界，并受此制約[7]。對鄉村法律顧問的選擇、服務內容、方式、費用等涉及合同履行的問題，應當保障村委會和法律顧問的主體地位，司法行政機關僅發揮宣傳、指導、監督作用，建立健全監督考察機制。司法行政機關對法律顧問工作可采用日常檢查和回訪抽檢相結合的監督檢查方式。日常檢查就是對駐村法律顧問的工作日志、工作臺賬進行定期檢查，督促律師按合同要求開展服務。司法行政機關還應當不定期聽取村委會和村民對法律顧問的反饋意見，抽查鄉村法律顧問的工作開展情況，將檢查結果通知律師事務所和律師，讓律師依據意見提高法律服務質量。評估是衡量制度運行效果的有效手段，需要建立健全甘肅省鄉村法律顧問制度的評估機制，及時發現問題，糾正偏差并對鄉村法律顧問制度建設起到“風向標”的引領作用。為確保評估結果的客觀公正，可以委托第三方機構，即具有中立性的高校和科研院所進行評估，制定完善的評估指標體系，要對鄉村法律顧問和司法行政機關分類設定指標、分類評估，設置科學合理、銜接順暢的評估程序。

（六）遵循適應性、有效性原則，創新甘肅省鄉村法律顧問制度設計

制度設計應當適應地方經濟社會發展現狀，因此甘肅省鄉村法律顧問在制度設計要體現地方特色，因地制宜。切忌不考慮自身實際的照抄照搬，盲目效仿。

1. 民族地區法律顧問選擇要體現地方現實要求。甘肅省是一個少數民族聚集的省份，全省有甘南、臨夏兩個民族自治州，天祝、肅南等7 個民族自治縣，自治面積占全省總面積的39.8%[8]。少數民族有其獨特的文化信仰和傳統習俗，也有其特殊的糾紛處理規則和方式。“尊重少數民族習俗和宗教信仰始終是我國的重要民族政策，這是對民族性和歷史的保護，也是對社會穩定的維護。”[9]這就要求少數民族地區的鄉村法律顧問既要引導村委和村民知法守法，也要在民族習慣與國家法律之間尋求平衡，懂得在遵守國家法律的前提下結合民族地區實際進行變通和適應。因此，少數民族地區的鄉村法律顧問應優先選用少數民族律師或基層法律工作者，數量不足的情況下，可以考慮選用了解并尊重少數民族的習俗、信仰，掌握少數民族語言的律師或基層法律工作者擔任，避免盲目選用對法律服務質量產生的不利影響。

2.加強法律服務的信息化建設，降低法律服務成本提高效率。甘肅省地勢以山區為主，道路等基礎設施建設難度大，某些鄉村遠離城市、交通不便，鄉村法律顧問下鄉開展服務需要翻山越嶺，長途跋涉，既浪費了時間、增加了成本，也會影響服務質量，因為有些法律服務需要反復溝通和協商。交通問題成為鄉村法律顧問開展工作的客觀阻礙。甘肅省需要加強信息化建設，實現網絡全覆蓋，讓鄉村法律顧問利用微信等公眾平臺開展線上法律服務。鄉村法律顧問可以通過網絡平臺與服務對象進行溝通、傳輸法律文書和材料，還可以利用直播平臺進行線上法治講座、宣傳，與服務對象互動，探索“互聯網+鄉村法律服務”的新型法律服務模式。

注釋：

①如安定區司法局印發了《定西市安定區司法局關于印發全區一村（社區）一法律顧問工作實施方案的通知》；民樂縣司法局印發了《民樂縣司法局關于印發全縣“一村（社區）一法律顧問”工作實施方案的通知》。