農村集體經濟發展存在的問題及對策

張偉 劉輝

摘要：農村集體經濟是中國農村經濟的重要組成部分，是堅持和完善統分結合的雙層經營體制的制度基礎。發展壯大農村集體經濟有利于增加農民收入、提高鄉村治理水平，是實現鄉村振興的重要支撐。然而，隨著市場化進程加快，發展農村集體經濟仍然存在很多現實問題。因此，在分析江西省分宜縣農村集體經濟發展過程中存在的集體經濟發展不平衡、農村集體經濟組織立法困難、農村集體經濟運行機制不健全以及產權主體行為能力低下等問題的基礎上，提出以深化農村集體產權制度改革為核心、以健全政策法規為保障、以加強政策宣傳和政府領導為支撐、以完善集體經濟運行機制為抓手、以創新農村集體經濟發展形式為關鍵來發展壯大農村集體經濟，進而實現鄉村振興。

關鍵詞：農村集體經濟;發展問題;對策;鄉村振興;江西省分宜縣

中圖分類號：F321.32?文獻標志碼：A?文章編號：1002-1302（2020）21-0028-06

農村集體經濟是以土地集體所有為基礎，生產資料歸農村成員共同所有，實行共同勞動，共同享有勞動果實的經濟組織形式[1]。新中國成立以來，中國農村集體經濟經歷了農業生產合作社和人民公社時期的發展，形成了“三級所有，隊為基礎”的基本制度框架，在農村改革過程中又逐步形成了“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，探索多元化的實現形式，極大地調動了農民的生產積極性，解放和發展了生產力[2]。此后30余年，農村經濟體制改革逐步擴展至涵蓋農村政治、經濟、文化、社會、黨的建設等諸多方面，推動了農村地區的全面發展。不過隨著經濟社會的快速發展，我國農村集體積累了大量的資產，但集體產權不清晰、成員身份不明確、成員權與用益物權不銜接等問題突出，特別是多數農村集體經濟組織不同程度地存在決策不民主、資產管理不透明等弊端[3]。一方面，集體經濟收入單一化、產業低端化，集體經濟急須轉型升級;另一方面，“政企不分”問題依然突出，農村集體經濟組織承擔了大量公益性支出[4]。在此背景下，2016年12月，中共中央、國務院出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。此后，黨的十九大報告首次提出要“實施鄉村振興戰略，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。表明發展農村集體經濟是賦予廣大農民更充分的財產權利的客觀需要，是落實“鄉村振興戰略”部署的必然要求。發展農村集體經濟，對于推動農業農村現代化建設、促進農村經濟社會發展、加快實現城鄉融合發展、完善鄉村治理結構、提升基層公共服務水平，從而實現農村的可持續發展具有重要意義[5]。但目前在推動農村集體經濟發展的過程中，仍然存在很多待解決的問題，主要體現為農村集體經濟基礎薄弱、區域間發展不均衡，集體經濟效益低下、集體經濟負債嚴重等。在鄉村振興戰略背景下，如何發展壯大農村集體經濟，對發展現代農業、實現全面小康都起著至關重要的作用。江西省分宜縣素有“中國夏布之鄉”之稱，2018年被確定為江西省農村集體產權制度改革試點縣后，分宜縣高度重視集體經濟的發展，積極采取有效措施推動農村集體產權制度改革，并取得了較好的成效。但集體經濟發展仍然緩慢，存在發展水平低、基礎薄弱、農民參與率低等共性問題。因此，本研究以分宜縣為例，在闡述農村集體經濟發展面臨困境的基礎上，提出發展農村集體經濟的建議，以期對農村集體經濟發展提供可借鑒的經驗。

1 分宜縣農村集體經濟發展現狀

1.1 基本情況

分宜縣地處江西省中部偏西，下轄7鎮3鄉2個街道和1個省級工業園區，共有134個行政村，縣域面積1 389 km2，總人口為31.87萬，其中農業人口23.1萬。耕地面積約為1.87萬hm2，人均耕地面積約為0.06 hm2。2018年全縣實現地區生產總值235.3億元，同比增長8.3%，固定資產投資237.6億元，同比增長11%，農村居民人均可支配收入為17 540元，同比增長8.5%。通過對分宜縣進行實地調研發現，2018年分宜縣有一半以上的村集體經濟收入在5萬元以下（圖1），且這些村的集體經濟收入來源單一，大多是依靠上級的財政補助，而有的村集體經濟收入高達100萬元，表明農村集體經濟發展存在很大的不平衡，兩極分化現象嚴重。

自從被確定為江西省農村集體產權制度改革試點縣后，分宜縣堅持“宜農則農、宜工則工、宜商則商”的原則，創新提出農村集體經濟發展新模式，把現有資源優勢轉化為產業優勢，大力發展特色產業，培養壯大農村新型經營主體，優化產業結構;通過政府引領，統籌各方資源力量，加強集體資產管理，強化集體資產監管，落實集體經濟薄弱村的幫扶政策;依托集體資產，發展村級合作社，培育壯大農業產業，引導貧困戶加入農業合作社，帶動貧困戶脫貧增收。目前，農村集體經濟得到較好的發展。

1.2 取得的成效

1.2.1 農村集體產權改革深入推進 截至2019年12月，分宜縣134個村1 426個小組全部完成農村集體資產清產核資系統的填報、審核、上傳工作以及農村集體經濟組織成員身份界定工作，共計界定成員66 908戶248 619人，已有5萬余戶頒發了農村承包地確權證書，頒證到戶率為91.6%，并成立了農村土地股份合作社、股份經濟聯合社、農村經濟合作社等不同形式的集體經濟組織。同時，通過對農業龍頭企業、合作經濟組織或承包大戶的引進，分宜縣土地承包經營權流轉效率大幅提高，全縣共流轉土地面積0.97萬hm2，同比增長29.0%，占土地確權面積的55.3%。

1.2.2 村級集體經濟發展模式更加多樣化 近年來，為大力發展壯大村級集體經濟，分宜縣積極對村級集體經濟發展模式進行創新，目前全縣已形成專業服務、土地流轉、盤活資產、產業經營、入股分紅等5種集體經濟發展模式。發展模式呈現多樣化：第一，專業服務模式。該模式鼓勵村級組織帶頭成立專業合作社，采取“支部+公司（合作社）+農戶”等多種形式，開展技術指導、農資供應等生產經營服務，以有償的服務方式增加集體經濟收入。如雙林鎮白水村采取“支部+合作社+農戶”的發展經營模式，與分宜縣再生稻水種植專業合作社合作入股，能產生1 000元/（股·年）以上的經濟效益，為村級集體帶來3萬元/（股·年）左右的經濟收入。第二，土地流轉模式。該模式以土地作為村集體收入的主要來源，通過加強對耕地、山林、山塘等自然資源的管理，規范出租、征用行為，充分發揮資源效益，增加集體經濟收入。第三，盤活資產模式。對閑置的辦公用房、禮堂、倉庫等資產，村集體可通過租賃、承包的形式參與經營，增加村集體經濟收入。如雙林鎮大姜村將閑置禮堂出租，作為扶貧車間使用以增加村集體經濟收入。第四，產業經營模式。該模式通過打造產業基地示范點發展村級集體經濟，引導具備條件的村結合本村村情，因地制宜選準產業，以入股方式進行合作經營或以租賃形式增加村集體經濟收入。如雙林鎮青竹村和長青蔬菜合作社以入股方式加盟，發展無公害蔬菜種植。第五，入股分紅發展模式。鼓勵村干部利用耕地、水面、山林、礦產等資源性資產，創辦企業和合作經濟組織，村集體成員以所占有的資源性資產獲得分紅，增加村集體經濟收入。

1.2.3 產業化經營水平逐步提升 分宜縣結合“一鄉一業”“一村一品”的農業產業化布局，利用村種植產業優勢發展苧麻、高產油茶、西瓜、中藥材四大主導產業，通過擴大產業規模、延長產業“鏈條”、完善服務功能、創新科技等措施進一步調優農業結構，提升農業發展的質量和效益。2018年分宜縣中藥材種植4 122.1 hm2，比2017年多51.5%;麒麟西瓜種植3 668.5 hm2，比2017年多34.2%;油茶種植 4 068.7 hm2，比2017年多12.3%;苧麻種植 1 307.3 hm2，比2017年多29.8%（圖2）。同時，分宜縣積極引進農業龍頭企業、合作經濟組織或承包大戶等新型農業經營主體，發展農業適度規模經營，促進集體經濟發展。目前，全縣共有54家地市級以上龍頭企業，共擁有固定資產9.94億余元。新增農民專業合作社10家，總數達610家，其中市級以上示范合作社68家。新增家庭農場13家，總數達340家，其中地市級以上示范家庭農場39家。新型經營主體的增加，使得農業經營的組織化和社會化程度不斷提高，成為促進集體經濟發展、推動農業現代化的堅實力量。

2 分宜縣農村集體經濟發展面臨的困境

2.1 集體經濟發展不平衡

基于空間區位，分宜縣的村級集體經濟發展千差萬別，且存在較大的不平衡。一般城中村、城郊村等集體經濟發展水平較高，純農村地區、山區則較薄弱[6]。從地域來看，全縣134個村2018年集體經濟收入2萬元以下的村有49個，占36.8%;10萬元以上的村有28個，占21.1%。其中分宜鎮介橋、水北等村集體經濟收入超過100萬元，且都是城中村，而鳳陽鎮西茶、上村、郭家等村集體收入僅3 000元。表明很多村集體經濟基礎薄弱、增收手段較少，可持續發展動力不足，“造血”功能較差，區域間發展不平衡。通過對分宜縣進行實地調研發現，由于農村社會保障尚不足、農民收入低，缺乏安全感，導致村民土地流轉意識并不高，農民擔心土地被流轉出去得不到應有的收益，還可能被霸占，因此他們寧愿荒廢，也不愿租給他人，這使得土地流轉費用較少，導致缺少更多的經濟來源。另外，部分村集體資產較少，大多被私人占有。土地、荒山、林地、河流湖泊這些本屬于農村集體資產，由村集體成員共同享有，但隨著越來越多的青壯年外出務工，農村出現大量留守老人。這些留守老人生活孤獨，文化水平偏低，遇到問題一般都息事寧人，自己的利益受到侵犯也大多不會選擇法律途徑去解決，再加上一些村干部的不作為，更是加劇了鄉村治理的主體性困境，由此導致一些鄉村惡霸霸占農村集體財產，使得農村集體資產減少，削減了村集體經濟收入。

2.2 農村集體經濟組織立法存在困難

如果農村集體經濟組織法律地位不明確，則農村集體經濟組織的民事權利和經營管理將處于尷尬的境地[7]。因此，農村集體經濟法律地位的確定對農村集體經濟的發展起到至關重要的作用，但目前由于農村集體經濟組織缺乏明確的組織形態，加之與村民委員會的職權不清，致使其在立法上存在較大的困難。通過實地調研發現，除部分地區將村民委員會和農村集體經濟組織區分開以外，多數地方都是由村民委員會代替農村集體經濟組織行使其管理職責，且不少村民只知村民委員會，而不知農村集體經濟組織，甚至把農村集體組織和村民委員會混為一談。諸如集體資產流失、農民利益受損、村干部揮霍侵占集體資產、涉農案件久拖不決和生效裁決不能執行以及涉農群訪事件不斷發生等問題，無一不與村民委員會在經濟職能上的越位和農村集體經濟組織在經營主體與經濟職能上的缺位有關[8]。可見，農村集體經濟組織主體地位的不明確給農村集體經濟管理帶來了一系列的負面問題。

2.3 農村集體經濟運行機制不健全

近年來，國家雖然出臺了一系列政策來完善農村集體經濟運行機制，但仍存在一些問題：第一，農村集體產權改革滯后，缺乏監督機制。雖然分宜縣基本完成了清產核資和集體成員身份確認工作，部分村成立了集體資產股份合作組織，但村民缺少行使權力的機會，不能對農村集體資產進行有效監督。通過實地調研發現，大部分村民沒有參加過股東大會，即使參加了也沒有發表意見的權利。究其原因，主要是農村集體資產股份合作制普遍采用現有的村民委員會管理制度，以村民委員會或村民代表大會的形式參與到集體資產的管理中去。大多數農民集體股份合作制組織每年僅召開一兩次會議，村民參加股東大會只是被動聽取負責人的報告和決策，投票表決流于形式，很少能發表反映自身訴求的意見，不能體現農民直接參與集體資產的管理和監督，使得農民權益得不到有效保障。第二，內生動力不足，激勵機制不健全。通過對分宜縣進行實地調研，發現村干部普遍對集體資產管理信心不足，擔心集體資產流失帶來連帶責任，求穩心理較嚴重，導致村鎮仍有部分閑置資產沒有得到充分利用。同時，分宜縣在股權管理方面采取靜態管理，即“生人不增，死人不減;進人不增，出人不減”。集體所有權的權利主體實際上由改制時點的集體經濟組織成員構成[9]。雖說靜態的股權方式較穩定，不會引起股權的紛爭，但也一定程度上降低了村民發展壯大農村集體經濟的積極性，加之大多數村沒有采取相應的股權激勵措施，影響了集體經濟的進一步發展。第三，鄉（鎮）會計委托代理制度不完善。為了加強村級“三資”管理，分宜縣從2009 年就開始在全縣范圍內實行鄉（鎮）會計委托代理制，但在實際工作中仍存在制度落實不到位、組織成員的集體收益分配權缺乏保障、農村集體資產監管不足等問題，這就導致信息不對稱，村干部等利益相關主體容易產生機會主義行為。

2.4 產權主體的行為能力低下

產權主體行為能力主要包括村干部的行為能力以及村民的行為能力。目前，在農村集體產權改革過程中，集體經濟組織這2個方面的能力都較薄弱。在村干部方面，村干部在得知改革任務后，大部分都選擇“單干”，很少給農民做宣傳，聽取農民意見，即使做了宣傳也不到位，很多村民對改革政策還是一知半解。由于村民對國家的政策缺乏必要的關注和了解，他們獲取改革的信息渠道主要是政府、村干部的宣傳，如果村干部沒有對改革政策進行有效宣傳，會導致信息不對稱，進而使信息失真，政策失效。村民不了解改革的相關政策，不僅違背了改革充分尊重農民意愿的初衷，也違背了改革要以實現和維護農民利益的前提，從而削弱了改革的效果。此外，村干部也缺乏相關改革的經驗。新任的農村集體經濟組織帶頭人一般都是村民委員會干部，他們對村內的情況了如指掌，但一般沒有開辦公司或合作社的經驗，相對缺乏關于企業管理方面的培訓，這就導致他們不知如何來發展壯大農村集體經濟。在村民方面，隨著城市化和工業化的不斷發展，農村勞動力外流嚴重，留在村里的大多是老人和兒童，他們在知識、能力等方面都較欠缺，對黨和政府出臺的相關改革政策領悟能力不夠，缺乏參與集體經濟組織發展的能力。

3 發展壯大農村集體經濟的對策建議

壯大農村集體經濟是實現鄉村振興的重要保障，也是完善農村基本經營制度的必然要求。《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出要“探索拓寬農村集體經濟發展路徑、強化集體資產管理”。對此，本研究針對分宜縣農村集體經濟發展存在的問題，提出發展壯大農村集體經濟的對策建議（圖3）。

3.1 以深化農村集體產權制度改革為核心

農村集體產權制度改革是探索農村集體所有制有效實現形式的核心內容，只有產權清晰，才能建立有效的激勵約束機制，激活農村發展要素[10]。根據新制度經濟學的視角，當制度供給和需求均衡時，制度是穩定的;當現存制度不能使人們的需求得到滿足時，就會發生制度變遷。目前，農村集體產權制度供需非均衡，存在制度供給不足，須要改革創新，重新對集體產權制度進行調整，以形成歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度（圖4）。深化農村集體產權改革要針對制度供給不足對癥下藥。首先，要做好集體成員身份的確認。依據有關法律法規，按照程序規范、群眾認可的原則，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作。只有組織成員身份得到確認，才能保護農民對集體資產的所有權與處置分配權。其次，要做好集體資產的確權和歸屬。在清產核資的基礎上，要對所有權進行科學劃分，對屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織代表行使所有權，無集體經濟組織的先交由村民委員會代為管理，待集體經濟組織成立之后再轉交。最后，要維護好農村集體所有權。習近平總書記曾指出：“堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的魂。”因此，必須明確無論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。在實施農村集體產權制度改革的過程中，既要創新集體土地流轉方式，又要始終堅持土地集體所有原則。

3.2 以健全政策法規為保障

鑒于我國農村集體經濟相關的法律法規依然欠缺，法律體系不夠完善，應加快出臺農村集體經濟相關法律，健全政策法規，為農村集體經濟發展提供有力保障。第一，轉變財政扶持方式，加大各項稅費優惠。改革后產生的股份經濟合作社，可參照合作社法人性質對其進行稅收減免。或經稅務部門認可后，進行先征收后補貼，也可以采取核定征收方式征收公司制企業的稅收，對鄉村集體企業給予稅收優惠以鼓勵集體經濟發展。同時，應明確改革后的集體經濟組織按照股份向農民進行收益分配，免予征收個人所得稅。第二，積極探索農村集體經濟組織特別法人實現形式，明確什么是特別法人、享受什么權利，并將其作為制定農村集體經濟組織相關法律的重要內容。關于明確哪些農村集體經濟組織屬于特別法人，基于現有實踐經驗，可初步考慮村集體經濟組織和其他承擔公共服務職能的農村集體經濟組織屬于特別法人。第三，厘清農村集體經濟組織與村民委員會的關系，實現政經分離。農村集體經濟組織和村民委員會長期以來存在權責不分、互為混淆的現象。妥善處理好兩者之間的關系、明確其各自的職責，對發展農村集體經濟具有極其重要的意義。具體來說，農村集體經濟組織應負責集體經濟的運營和管理，壯大農村集體經濟，增加農民的財產性收入;而村民委員會應負責依法開展群眾自治，舉辦和管理本村的公共事務和公益事業。

3.3 以加強政策宣傳和政府領導為支撐

農村集體產權能夠得到有效實施的前提之一是形成一致的社會認同[11]。如果沒有這種社會認同，單靠法律約束，其實施成本將會非常大，往往也起不到很好的效果，必須和社會認同這種非正式制度方式加以結合，才能降低交易費用，達到滿意的效果。而要形成一致的社會認同，須要加強政策宣傳和政府領導，以提高產權主體對發展集體經濟的認可，進而提升產權主體的行為能力，助推農村集體經濟發展。第一，加強對村干部的政策宣傳和培養。一方面，對其進行深入的政策宣傳與講解，充分調動其工作積極性，增強其責任感;另一方面，對村干部做好相應培訓，組織基層組織主要領導人外出學習農業相關理論及實踐知識，提高識別市場風險的能力，培養村干部成為懂農民、愛農村、愛農業的優秀人才。第二，提高村民的參與度。村干部應對村民做好政策宣傳工作，確保每個村民了解集體產權改革的含義以及發展農村集體經濟的重要性與緊迫性。同時，應加強村干部與村民之間的交流互動，在發展集體經濟的過程中要以村民的實際需求為導向，做到決策公開透明，切實保障村民的知情權、決策權，使村民廣泛參與到發展壯大農村集體經濟的過程中。

3.4 以完善農村集體經濟運行機制為抓手

為進一步保障農村集體經濟組織成員的利益，刺激農村集體經濟的發展，對農村集體經濟組織的運行機制進行改革是勢在必行的[12]。而完善農村集體經濟運行機制須要從農村集體資產管理、內部治理結構2個方面入手：（1）農村集體資產管理方面。第一，加強民主監督管理，村民作為集體經濟組織的主要成員，理應享有監督權，通過村民進行監督既可以減少由于政府監督產生的機會主義行為，提高監管效率，又可以提高村民參與發展集體經濟的積極性;第二，集體經濟組織要及時公開財務信息，自覺接受村集體成員和社會監督，可采取每天記錄、每周小結、月底及時在村級信息公開欄上公布或在官方網站上公布的形式;第三，完善集體資產激勵機制，可將行政村的集體資產經營狀況作為對村干部的考核項目，將集體資產與村干部的切身利益掛鉤，從而有效激勵村干部工作的積極性。（2）內部治理結構方面。第一，重視建立村務管理、基層黨建與現代企業制度的配合機制。充分發揮現代企業制度和市場決定資源配置的作用，加大對職業經理人的引進、培養和使用，探索集體資源資產的資本運營方式，加強內部經濟核算，規范村級集體經濟收益分配方式，確保村集體成員共享增值收益。第二，在尊重村民意愿的前提下，探索建立開放性的集體股份動態調整機制，如賦予新加入人員一定的集體股份，并探索其股份權能的實現形式;對于退出人員，可以將其股份交給村集體重新分配。同時，可成立董事會、監事會、村民理事會等機構，吸納農民代表進入資產管理層，進一步完善內部治理結構。

3.5 以創新農村集體經濟發展形式為關鍵

發展新時代的農村集體經濟，必須在堅持土地集體所有制的基礎上，根據各村的發展情況、區位差異，從實際出發探索農村集體經濟新的發展形式，推動農村集體經濟不斷發展壯大。第一，創新土地管理制度。應根據國家相關政策，加大對土地所有權的劃分力度，積極推動和規范土地流轉。可考慮建立村集體土地流轉服務站點，把閑置的土地以及因村民外出打工無法顧及的土地集中起來，統一對外承包、轉租，從中收取費用。第二，創新集體經濟收益方式。支持有條件的村集體成立股份經濟合作社，引導村民以勞動力、技術、資金等形式入股，按照公平、公開的原則，對集體經濟收益進行分配，讓村民能享受到改革發展帶來的紅利。同時，鼓勵村集體根據自身條件發展農村電子商務、休閑觀光等新產業。通過做強農產品品牌，發展多元化產業，創新收入方式，以此帶動村集體經濟發展。第三，鼓勵各類組織進行多種形式的聯合。由于新型農業經營主體在市場經營、競爭參與等方面具備相對優勢，而農村集體經濟組織在資源占有、使用等方面具有優勢，應在符合法律規范的前提下，加強農村集體經濟組織和新型經營主體的合作與聯合，使它們成為利益共同體。這有利于把生態資源與產業發展結合起來，利用市場化經營的方式向社會提供生態產品和服務，推動資源向資產轉變，進一步發展壯大農村集體經濟。

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