新時期我國電價政策的總結與思考

沈薈云

（國網甘肅省電力公司信息通信公司，甘肅 蘭州 730050）

1 概述

電力是國民經濟的先行官，電的本質是能量轉化的載體，在工業支撐全球經濟蓬勃發展的今天，電力能源是事關一個國家經濟社會發展重要因素。電力能源生產過程涉及發電，輸配電和用電等過程。電具有即發即用的特性，在當前科技條件下，還不能夠實現大規模存儲，因此需要全面統籌管控發電、輸電、配電和用電的全過程管控。

電價是用于計量電力能源最為核心關鍵指標，也是國家從戰略層面統籌經濟社會發展重要抓手，是電力體制改革的核心。電價的波動事關國民經濟社會發展大局。電價不是一個單一價格，涉及發電、輸配電和用電全環節，也承擔著特定社會附加價值，是一個較為復雜的政策體系。

在當前新一輪電力體制改革如火如荼推進的大背景下，電價作為重要載體，將成為本次電力市場化改革重要一環。基于此背景，本文將系統總結中國電價政策的歷史演進過程，同時分析在電力市場化改革背景下中國未來電價體系建設的思考及建議。

2 電力體制改革政策歷程

自改革開放以來，為了適應市場經濟轉型發展需求，我國先后有三次重要電力體制改革。

一是20 世紀80 年代，國家主管部門推進社會資本投資辦電，改變過去獨家辦電模式。二是2002年2 月，國務院下發《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》，史稱“5 號文”，正式啟動電改，實現了廠網分開、主輔分離。國家電力公司被拆成五大發電集團、兩大電網企業、四大輔業集團。三是2015年3 月，中共中央國務院下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發9 號文），啟動的新一輪電改，主要內容是“一獨立、三強化、三放開”，進一步推進電力市場化。即：有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃；交易機構相對獨立；對區域電網、輸配電體制深化研究。

3 中國電價政策歷程

1949-1951 年，電價由省政府負責。1952-1978年，電力價格由中央政府部門進行垂直管理。1965年，國家統一推出目錄電價。電價按照用戶的用電性質和行業屬性分為：照明、大工業、非工業和普通工業、農業生產電價四類。

1985-1994 年，全國范圍的嚴重缺電。1993 年，國家對指令性電價和指導性電價進行并軌，實行新的目錄電價。居民生活電價、非居民照明電價、非工業和普通工業電價、大工業電價、商業電價、農業生產電價、貧困縣農業排灌電價和躉售電價共八類。

1995-2002 年，依托“集資辦電”，對上網電價和銷售電價進行調整。在上網電價方面。1997 年，以“經營期電價”取代“還本付息電價”，開始采用按經營期測算平均上網電價。在銷售電價方面。一是制定電氣化鐵路用電價格。二是啟動“兩改一同價”政策，實行城鄉一價。三是取消電價外加價，規范電價管理，取消非法加價。

2003-2014 年，在第二輪電力體制改革方面，我國電價開始向市場化過渡。在上網電價方面，一是廠網分離電價。二是經營期電價政策基礎上推出“標桿電價”。三是發電側競價上網改革試點。四是煤電價格聯動政策，緩解煤電價格矛盾。五是脫硫、脫硝、除塵等環保電價政策。六是水電上網電價政策。2009 年以前，部分省市對水電實行標桿電價；2009 年以后國家暫停了水電標桿電價政策；七是核電上網電價。2013 年以前，一廠一價；2013 年以后，實行標桿電價政策。八是新能源上網電價政策，分資源區標桿電價。在銷售電價方面，一是取消優惠電價政策，緩解用電緊張局面。二是完善峰谷分時電價制度。三是實行差別電價政策和懲罰性電價政策。四是實施居民用電階梯電價制度。五是試行非居民用電階梯電價制度。六是城鄉同網同價。七是工商業并價。

2015 年以來，在電力市場化推動下，電力能源逐漸還原電力商品屬性，電價體系主要有：上網電價、單獨核定輸配電價和銷售電價組成。

4 當前電價政策

2015 年3 月，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即9 號文件)印發，啟動了新時期我國電力體制改革（第三次）的號角，是在廠網分開基礎上進行的深化改革，主要內容是“三放開、一獨立、三強化”，也即“管住中間，放開兩頭”，也標志著我國電力體制改革進入了深水區。電價作為電力體制改革重要一環，在電價形成機制方面，是將原來“捆綁”的銷售電價“解綁”，將其中的電能價格放開由市場決定，而其中的輸配電價則由政府核定并嚴格監管。本輪改革后當前我國終端電價可用下式表示：

用戶終端電價=市場交易電價+輸配電價+政府性基金及附加

市場交易電價：為在發電側上網電價，發電企業和用戶或售電公司可以通過雙邊協商、集中競價、掛牌等方式批發交易部分電量，最終交易的價格就是市場交易電價。

輸配電價，作為電價改革的重要組成部分，國家主管部門先后制定出臺《輸配電定價成本監審辦法(試行)》(2015 年6 月)、《關于推進輸配電價改革的實施意見》(2015 年11 月)和《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》(2016 年12 月)、《區域電網輸電價格定價辦法(試行)》《跨省跨區專項工程輸電價格定價辦法(試行)》《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》(2017 年12 月)等一系列輸配電價改革指導文件，為我國輸配電價核定提供的依據。當前各省級電網依據“準許成本加合理收益”的原則完成了首個監管周期的輸配電價的核定，為整個電價改革奠定了基礎。

5 當前電價政策反思

1）歷經三輪的電力市場化改革，服務于我國國民經濟健康高效發展的電價體系逐漸形成，我國電價架構體系更加科學，電價作為調節電力能源配置作用更加凸顯。

2）我國電力市場潛力得以充分激發，有效盤活了我國電力資源合理分配，激發了發電企業和電力用戶的積極性，用戶端平均電價大幅降低，全社會生產成本和居民用電成本得到有效降低，實現了電力資源的高效配置。

3）隨著電力市場化改革的不斷深入，電力現貨交易市場和中長期交易、增量配電網改革、輸配電價核定等改革決策落地生根，新時期電價改革體系基本建成，但電價政策依然是“雙軌制”運行，電價依然存在行政管控，電價的市場化特性沒有完全顯現，下一步需要在實踐中進一步優化政策頂層設計，完善實施路徑，讓電價的電力能源配置功能得以進一步發揮。

4）經2018 年、2019 年國家主導連續兩年降低工商業電價10%，有效減輕了全國工商業企業生產成本，在我國經濟進入新常態背景下有力促進了經濟的健康發展。

5）雖然我國電價改革取得了一定的成績，但在當前以及接下來的一段時期，我國的電價體系是雙軌制運行的，比如上網電價改為“基準價+上下浮動”，輸配電價和銷售電價以及部分地區的躉售電價的核定依然由政府管理部門主導核定，工業和商業用電對農業和居民用電交叉補貼問題依然沒有徹底解決，電價并沒有真實反映電力能源市場供需關系，下一步改革仍然任重而道遠。

6 總結

文章系統總結了新中國成立以來我國三次重要的電力體制改革的主要內容，系統分析了我國電價政策演進過程，對當前我國電價政策運行現狀和存在的問題進行了客觀剖析。在當前電力體制改革不斷向縱深發展的大背景下，電力體制改革進入了深水區，電價作為電力體制改革的重要環節和核心內容，仍然需要進一步加強改革力度，繼續強化改革舉措，切實解決當前電價改革過程中“硬骨頭”和“攔路石”，讓電價在電力能源市場化配置作用真實凸顯，促進我國電力能源資源在各個領域的高效配置。