南寧市鄉鎮微型消防站建設與新型城鎮化的耦合關系

鄧錫中 劉清云

摘要：新型城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是我國向發達國家轉型的必由之路。然而，我國城鎮化過程中的不平衡發展，使城鎮化圈層次生消防安全問題日益凸顯。筆者結合南寧消防工作實際，分析當地城鎮化圈層消防安全問題根源，提出鄉鎮微型消防站“建、管、訓、用”模式，為解決城鎮化圈層的消防安全問題提供新思路。

關鍵詞：城鎮化圈層;結構性失衡;消防安全;鄉鎮微型消防站

黨中央早在2013年就提出“積極穩妥地推進城鎮化”;國務院2019、2020年的政府工作報告也提出“促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量”“加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力”等發展理念。目前，我國的常住人口城鎮化率僅為60.6%，相較于美國（90%）、韓國（80%）等發達國家還有較大差距;協調深入地推進城鎮化建設是我國經濟持續健康發展的有力保障，也是決勝全面建成小康社會的戰略支撐。城鎮化圈層，是城市以周邊鄉鎮為支點，向農村擴散的“過渡產物”，普遍具有“城市增速”和“農村基礎”的雙重矛盾屬性。農村向城市的區域性轉型，是一個循序漸進的過程，在這一過程中，原有基礎設施、建設規劃、政策法規、產業及人口結構不合理等因素，往往會導致城鎮化圈層發展結構性失衡，而消防安全問題就是次生“癥結”之一。據不完全統計，南寧市現有城鎮化圈層面積700平方千米、人口100萬人。如何精準、有效地解決城鎮化圈層發展結構性失衡的次生消防安全問題，是南寧消防工作面臨的一大課題。

一 ?南寧市城鎮化圈層發展現狀及次生消防安全問題

近年來，南寧市城鎮化速率明顯加快，2019年，南寧市常住人口城鎮化率為63.7%，高出全國城鎮化率3.7個百分點，與此同時，城鎮化圈層內“高風險伴隨高增速”的消防安全形勢特點卻十分突出。

（一）產業結構調整導致火災危險系數升高。2015年至今，南寧市城鎮化圈層二、三產業產值年均增幅為13.5%，相較而言，第一產業產值年均增幅僅為3.2%，二、三產業的迅速崛起，使得圈層內消防安全形勢發生質變。一是資產聚合度高。各類傳統工業、加工制造業以及現代服務業、商業的興起，使得城鎮化圈層內高層建筑、地下建筑、大型綜合體、大型倉儲物流等單位快速增加，這些單位普遍經濟附加值高、火災荷載量大，一旦發生火災，會造成巨額直接經濟損失以及不可估量的社會投資影響;據統計，2010～2015年，圈層內火災直接經濟損失年均增長率為24.1%（城市核心區年均增長率為12.7%）。二是人口聚集度高。城鎮化圈層內工廠、企業以及公共娛樂場所的集聚力，使地區人口由離散型分布轉變為聚攏型分布，形成了大量人員密集場所和公眾聚集場所，這些場所相當一部分為違章建筑，消防設施缺失、管理不規范，一旦發生火災，極易造成群死群傷事故;據統計，2010～2015年，圈層內火災亡人數、傷人數年均增長率分別為6.8%、7.2%（城市核心區年均增長率為-1.2%、-5.6%）。三是隱患凈增量大。產業的發展、人口的聚集，使城鎮化圈層用火、用電、用氣量激增，配套的老舊電網及民宅電路荷載不再適應用電安全需求，城中村、出租屋、“三合一”等老舊民房耐火等級均不再適應消防安全需求，與此同時，民用加氣站、儲氣站點等危化品重大危險源數量的增加，也使得圈層內消防安全風險持續攀升。

（二）規劃布局錯層導致公共安全基礎薄弱。由于受各種不可抗因素影響，城鄉總體發展規劃與其他事業發展規劃無法協調推進，進而產生公共安全基礎的短板。一是鄉鎮規劃缺編。“十三五”期間，南寧市有82.6%的鄉鎮未編制消防專項規劃，這些鄉鎮相當一部分處于城鎮化圈層內，消防專項規劃的缺失不僅導致消防安全“影響要素”的缺項，也導致消防工作的領導管理體制殘缺不全，消防安全責任制落實不到位，相關職能部門缺乏協調、聯動不夠。二是功能布局缺項。首先，城鎮化圈層內新老建筑交雜毗鄰，沒有留足消防通道和防火間距，且等級參差不齊，消防安全“木桶效應”突出;其次，市政管網覆蓋率低，消防安全兼容性不匹配，例如，南寧市五象新區管網覆蓋率僅為34.2%，仙葫經濟開發區管網覆蓋率僅為31.9%，難以抗御較大以上火災;再次，市政道路改擴進程緩慢，地面占道、空中“飛線”情況嚴重，2018年統計數據顯示，圈層內容許大型消防救援車輛通過的街道不足1/3，一旦發生火災，大型消防救援車輛將難以抵近火場。三是隊站建設缺位。“十二五”期間，南寧市19個列入規劃的普通消防站未能建成，“十三五”期間，南寧市6個列入規劃的普通消防站建設滯留到了最后一年，這些規劃建站80%以上用以覆蓋保護逐年擴張的城鎮化圈層，建站任務的滯后使相當一部分區域成為消防安全保護“盲區”;與此同時，用地規劃沖突在很大程度上限制了普通消防站的選址，既不能確保消防站5公里保護半徑的精準銜接，也不能確保對消防安全重點單位的鄰近監護，消防安全保護效能大打折扣。

（三）監管模式落后導致火災治理體系混亂。一是消防立法滯后。雖然，我區早在2013年就頒布實施了《廣西壯族自治區農村消防規定》，但就鄉鎮一級而言仍顯宏觀，尤其是針對城鎮化圈層這種“發展混沌區域”，指導性、可操作性不強;由于沒有針對性的消防法規和規章制度，導致圈層內消防工作體系不清、職責不明、落實隨意性大。二是基層力量弱化。首先，由于消防部門在鄉鎮級未設置常駐消防監管力量，城鎮化圈層消防監管職能多由鄉鎮公安派出所履行;新《中華人民共和國消防法》削弱了公安派出所履行消防監管職能的強制要求，大大降低了鄉鎮公安派出所履職積極性。其次，鄉鎮消防網格員由于受到法定職權限制，對違法違規單位和個人無法采取強制措施，導致消防法律法規在圈層內公信力、威懾力不足;與此同時，由于人員編制原因，鄉鎮消防網格員多為兼職，人員流動性大、業務素質低、責任心不強，導致消防監管“門檻”降低。三是打贏能力不足。首先，城鎮化圈層管轄消防站多為混編/單編制站，消防員體能、技能、意志及作戰經驗難以適應圈層內越來越嚴峻的滅火救援形勢需求;其次，大中型消防救援車輛難以適應圈層內狹小街區，特種裝備的配備遠不能滿足“全災種、大應急”滅火救援作戰需求;再次，城郊等基站“盲區”，無法確保與消防指揮中心進行穩定的遠程信號傳輸，極大地影響了滅火救援“偏平化”作戰指揮。

（四）人口結構變化導致火災抗御能力下降。據統計，近10年全市流動人口增長率為13.5%，本地人口增長率為-1.51%，大量的農村人口以“進城務工”的身份向城鎮化圈層轉移，短期內尚難適應火災抗御需求。一是主觀意識淡薄。進城務工人群普遍未經過消防安全培訓，消防安全意識淡薄，在生產、生活、建設過程中根本不考慮消防要求;與此同時，由于文化水平的限制，進城務工人員容易成為社消防安全宣傳的“死角盲區”，缺乏最基本的消防常識，火災自救能力低下，屬于社會面火災防控的弱勢群體。二是環境習慣不良。進城務工人群所工作、居住的環境，消防安全管理普遍較差、消防設施普遍不齊、火災隱患普遍較多，加上進城務工人群取暖、烘烤、兒童玩火、燃放鞭炮、焚紙祭祖、電動車違規充電等不規范的生活習慣，極易引發火災。三是經濟基礎單薄。首先，進城務工人群在經濟收入總額上與城市居民存在較大差距，其人均可支配收入為城市居民的39.9%;其次，其離退休金、失業救濟金、住房公積金等轉移性社會紅利占比僅為5.4%（城市居民轉移性社會紅利占比為22.7%）;再次，抽樣調查顯示，進城務工人群人均存款額約為3.3萬元，不足城市居民人均存款額的1/3，經濟個體抗風險能力差，使得他們極易“因災致貧，因災返貧”。

二 ?鄉鎮微型消防站解決城鎮化圈層消防安全問題的作用

2016年以來，南寧市依托“為民辦實事”工程，累計建成鄉鎮微型站69個，于2020年初全面實現城鎮化圈層“全覆蓋”。對比上個5年，全市城鎮化圈層火災四項指標分別下降36.5%、73.2%、72.8%、54.8%，建站效果立竿見影。

（一）鄉鎮微型消防站基層工作紐帶作用強。一是在政府層面。首先，鄉鎮微型站是鄉鎮一級政府抓消防工作的實體，是政府推動各項消防安全決策的具體“實施者”;其次，鄉鎮微型站是鄉鎮一級政府客觀了解當地消防安全現狀的“主渠道”，能廣泛、便捷地采集反饋社會面消防安全短板;再次，鄉鎮微型站為鄉鎮一級政府落實消防安全責任制提供了“驅動力”，能從相對專業的角度為城鎮化圈層消防工作的開展提供意見和建議。二是在消防部門層面。首先，鄉鎮微型站是消防部門開展城鎮化圈層消防工作的載體，填補了縣級以下消防專職力量的“空白”;其次，鄉鎮微型站是消防部門與鄉鎮一級政府及其他行業部門溝通的平臺，能將上級消防安全工作的有關指示精神快速、準確地傳達基層;再次，鄉鎮微型站是消防部門聯通鄉鎮地區的“神經末梢”，能快速、精準地掌握基層消防工作的所急、所需、所想。三是在社會面層面。首先，鄉鎮微型站隊員主要從當地招募，是鄉鎮地區群眾實現消防安全“自主治理”的陣地，是深化社會化消防格局的“主推手”;其次，鄉鎮微型站是城鎮化圈層消防宣傳培訓工作的“支點”，讓當地人上好自己的“消防教育課”;再次，鄉鎮微型站是傳播消防安全文化的“窗口”，潛移默化地影響著城鎮化圈層群眾將消防安全意識形成習慣、融入血脈。

（二）鄉鎮微型消防站規劃建設機動性強。一是建站選址易。鄉鎮微型站平均占地僅為100平方米，相較于普通消防站而言，鄉鎮微型站對于用地規劃依賴程度低;與此同時，鄉鎮微型站可獨立建站或依托鄉鎮政府/開發區管委會、工廠企業、重點單位、鄉鎮公安派出所等多種模式建站，完全可以滿足消防安全重點區域“抵近化”建設需求，建站靈活性強，防控精準度高。二是建站投入少。鄉鎮微型站建設費用約為80萬/個，不足普通消防站建設費用的1/10，有效地將消防公共安全資源“量子化”分配，最大程度提高消防公共安全資源利用率;與此同時，鄉鎮微型站經費保障渠道比較多元，例如，南寧市鄉鎮微型站建設由“為民辦實事”工程專項經費保障，有效避免了與其他民生事業發展財政預算沖突的“尷尬境地”。三是建站周期短。由于省略了項目征地、用地批復、財政撥款等環節，鄉鎮微型站平均建設周期為6個月，約為普通消防站建設周期的1/5，能快速匹配城鎮化圈層擴張的速度;“十三五”期間，城鎮化圈層的鄉鎮微型站的總出警量是城市街道社區微型站的3倍，有效地填補了城鎮化圈層普通消防站建設滯后所產生的覆蓋保護“盲區”。

（三）鄉鎮微型消防站作戰體系靈活性強。一是初戰控火快。目前，南寧市城鎮化圈層內有33個鄉鎮處于普通消防隊覆蓋保護范圍以外，平均出警車程超過1小時，鄉鎮微型站建成投用后，采取“垂直調派、快速反應、就近處置”的接處警模式，將平均出警車程壓縮至15分鐘以內，極大地降低了城鎮化圈層內“小火釀大災”的概率。二是作戰縱深大。鄉鎮微型站統一配備快速反應滅火救援車、消防巡邏車、消防摩托車等小型車輛及便攜滅火救援器材，能實現在城鎮化圈層的老舊街區抵近作戰，彌補了大中型消防滅火救援車輛的作戰“死角”，對于城鎮化圈層“偏、郊、遠、雜”地帶的災情具有較強的適應性。三是區域聯勤廣。鄉鎮微型站統一納入消防指揮中滅火應急指揮調度體系，配備與消防通信指揮網相聯通的POC對講機，與周邊普通消防站、企業/重點單位專職消防站建立通信機制，就地形成“快速響應、多點聯動、層次分明”的城鎮化圈層區域聯勤聯動網絡。2016年以來，鄉鎮消防站累計參與火情處置1757起，占成災火情的27.3%，搶救被困群眾168人，保護財產價值2100萬元，城鎮化圈層消防安全保護效能進一步彰顯。

（四）鄉鎮微型消防站火災防控延展性強。一是當好滅火先遣隊。鄉鎮微型站參照普通消防站的管理模式，經常性組織開展熟悉演練工作，協助消防部門收集城鎮化圈層消防基礎設施信息，實時反饋影響滅火救援的情況，為滅火救援實戰打贏奠定了堅實基礎;與此同時，鄉鎮微型站還按綱開展技能訓練及執勤戰備工作，確保城鎮化圈層初戰控火的戰斗力水平。二是領好防火巡查隊。鄉鎮微型站建設與消防安全“網格化”管理有機結合，構建專職消防員、鄉鎮派出所專（兼）職民警、鄉鎮警務助理、鄉鎮消防網格員聯合防火巡查機制，深入隱患重點區域落實巡查措施，及早消除火災隱患。2016年以來，累計開展防火巡查1654次，督促整改火災隱患1863處，確保城鎮化圈層火災形勢總體平穩。三是搞好消防宣傳隊。鄉鎮微型站依托基層宣傳陣地普及消防知識，深入學校、企業、集市、農場、居民家庭張貼防火提示、發放消防宣傳資料，指導幫扶鄉村志愿消防隊伍建設，通過消防培訓提升城鎮化圈層群眾火災抗御能力。2016年以來，累計開展消防宣傳1877次，培訓群眾5.2萬人次，將消防宣傳培訓的觸手延伸到城鎮化圈層“最末端”。

三 ?鄉鎮微型消防站的發展對策

未來，南寧市應著眼城鄉消防工作實際，強化鄉鎮微型站“建、管、訓、用”四個抓手，按照“堅持標準、全面建設、穩步推進”的原則，持續健全城鄉一體化消防聯勤聯防聯治體系。

（一）建出標準，優化城鄉消防整體布局。首先，積極促成將鄉鎮微型站建設納入《南寧市消防事業發展“十四五”規劃》編制內容，推動實施“城市-產業園區-城鎮化圈層-普通鄉鎮-農村”五步走消防規劃全覆蓋。其次，將鄉鎮專職隊伍建設納入《南寧市消防安全責任制實施細則》，以規范性文件的形式明確各級政府關于鄉鎮專職隊伍建設和保障的責任。再次，將鄉鎮微型站建設納入各級政府及相關行業部門的績效考評指標體系，以“行政倒逼”的手段，保障建站任務的完成。最后，出臺《鄉鎮微型消防站/村居建設指導意見》，在全市推廣“有人員、有場地、有裝備、有戰斗力”的城市街道社區微型站建設標準。

（二）管出經驗，確保微型力量可持續發展。首先，推動政府出臺鄉鎮專職隊員量化考評制度，建立完善消防站管理、檢查、督導工作機制;消防部門定期履行對鄉鎮微型站的業務督導職能，全面實現鄉鎮微型站“三知四會一聯通”。其次，拓寬政府/企業專職、村（居）委會/政府公職人員/綜治網格員兼職、派出所協警/城管兼職相結合的人力充實渠道，多渠道應對人員編制缺口;爭取鄉鎮專職隊員績效經費保障，提高隊員薪資待遇，營造拴心留人的軟環境。再次，參照國家綜合性消防救援隊伍職業榮譽體系，健全鄉鎮專職隊員獎勵機制，將鄉鎮專職隊員同等納入從優待消體系，切實增強職業榮譽感和社會認同感。

（三）訓出水平，穩步增強基層打贏能力。首先，消防部門經常性派駐業務骨干對鄉鎮專職隊開展實地業務指導，定期組織業務考核;消防指揮中心利用通信指揮網開展不定時拉動、經常性點名，活化響應“彈性”，實現“打早、打小、打初期”的目標。其次，依托消防訓練基地，定期組織鄉鎮專職隊骨干開展“基地化”輪訓;定期組織鄉鎮專職隊員到普通消防站進行實戰化出警“見習”，不斷提升鄉鎮專職隊員戰斗素養。再次，建立滅火救援預案資源共享平臺，強化轄區重點單位、道路、水源及其他消防關鍵信息的互通;經常性開展普通消防站、鄉鎮微型站、重點單位微型站之間的聯合演練，有效提升多種形式消防力量協同處置水平。

（四）用出實效，織密區域火災防控網絡。首先，深入推動鄉鎮一級政府落實消防安全“網格化”管理，將綜治網格員、鄉鎮專職隊員納入城市火災風險預警監管中心終端，確保將火災隱患排查情況實時反饋消防部門。其次，充分發揮微型站點多面廣、密切聯系群眾的優勢，為鄉鎮微型站配齊消防宣傳摩托車/電動車，方便鄉鎮專職隊員在走街串巷開展防火巡查的同時，開展消防宣傳，拓展鄉鎮消防宣傳半徑，增強宣傳滲透力。再次，將鄉鎮微型站深度融入消防指揮中心平臺，通過共享一鍵報警定位、現場地圖導航、語音實時通話等功能，確保鄉鎮專職消防隊員力量調派迅速、火場通信暢通，進一步提升鄉鎮地區滅火救援作戰科技賦能。

四 ?結語

實踐證明，鄉鎮微型消防站的“杠桿效應”足以撬動

（下轉第42頁）（上接第40頁）

整個城鎮化圈層的消防安全“大盤”，應依發揮好鄉鎮微型站的“橋頭堡”作用，不斷推進消防工作向鄉鎮乃至農村地區的戰略“大縱深”，打通城鄉一體化消防安全的“最后一公里”。

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作者簡介

鄧錫中（1966.12—），男，廣西合浦人，現任廣西南寧市消防救援支隊支隊長，長期從事消防救援隊伍火災防控、消防信息化工作，對于借助消防公共安全基礎建設改善區域火災防控形勢具有豐富的經驗。

劉清云（1988.8—），男，廣西欽州人，現任廣西南寧市消防救援支隊辦公室副主任，具有多年消防救援隊伍基層及機關文秘工作經驗，對滅火救援、火災防控工作有一定見解。