城市管理綜合執(zhí)法問題與對策分析

唐曉露，高麗虹

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601)

一般認為，1996年《行政處罰法》的實施是城市管理綜合執(zhí)法改革的起點[1]。2003年《關(guān)于推進集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》的下達，正式提出城管綜合執(zhí)法。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要不斷推進綜合執(zhí)法[2]。2015年12月，在《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改進城市管理工作的指導意見》中強調(diào)了要提高城管執(zhí)法和服務水平[3]。2017年5月實施的《城市管理執(zhí)法辦法》對城市管理綜合執(zhí)法提出了明確的要求。2018年3月21日，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中規(guī)定新組建市場監(jiān)管等5支綜合執(zhí)法隊伍[4]，對城市綜合執(zhí)法提出了更進一步的要求，但是由于城管綜合執(zhí)法在行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)儆谝粋€新生的事物，其發(fā)展歷程也非常短暫，所以城管綜合執(zhí)法在實施的過程中仍然存在一些亟待解決的問題。

一、文獻梳理及問題的提出

劉德義學者通過分析，認為城管執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的一個重要原因是沒有一部全國統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法方面的法律，“借法執(zhí)法”使執(zhí)法法律依據(jù)不足，權(quán)威性不夠，各個地區(qū)法律法規(guī)內(nèi)容各異，導致執(zhí)法行為出現(xiàn)差異、難以規(guī)范[5]。張步峰、熊文釗學者認為，雖然我國的行政體制在近些年得到了不斷地推進，城市管理綜合執(zhí)法的體制也逐漸趨于完善，但是缺乏法律依據(jù)使得城市發(fā)展對于城市綜合執(zhí)法的需求得不到滿足[6]。陳俊學者認為當前我國城管執(zhí)法職權(quán)不清主要表現(xiàn)在如下幾個方面：城管執(zhí)法職責邊界模糊、職能劃轉(zhuǎn)出現(xiàn)空白、職能界定籠統(tǒng)模糊[7]。林華東、張長立兩位學者在對提升城管執(zhí)法公信力提升的路徑進行探究時發(fā)現(xiàn)完善頂層設計，加快城管立法進程向“城市治理”轉(zhuǎn)變、切實為城管“減負”加強教育培訓、建設城管職業(yè)倫理完善執(zhí)法協(xié)作制度、改善城管執(zhí)法保障加強教育培訓、建設城管職業(yè)倫理可以在城市實施管理與執(zhí)法過程中不斷的贏得社會公眾認可和信任[8]。黃仕紅、宋小娥學者就關(guān)于提升城管行政執(zhí)法能力進行了思考，認為城市執(zhí)法人員應當具備較強的法律法規(guī)能力、法律信息傳播能力、執(zhí)法方案抉擇能力、執(zhí)法資源調(diào)配能力、執(zhí)法行動調(diào)配能力等[9]。

通過對多個學者的文獻分析，筆者認為當前城管綜合執(zhí)法存在的問題主要表現(xiàn)在：法律體系不完善、公眾參與度不足、城管執(zhí)法人員錄用標準不嚴格、人員配備不足、城管執(zhí)法范圍不明確等。本文也將針對這些問題，提出相應的解決對策。

二、城管綜合執(zhí)法的內(nèi)涵

1.城管綜合執(zhí)法概念

城市管理綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物[10]，指在城市管理領(lǐng)域，將原來由很多行政機關(guān)單獨行使的行政處罰權(quán)集中起來由城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一行使。在國務院下發(fā)的相關(guān)文件中，綜合執(zhí)法也稱相對集中處罰權(quán)，各地方在實施的過程中也沒有對其進行嚴格的區(qū)分[10]。綜合執(zhí)法使行政處罰權(quán)中存在的分散、交叉、重疊問題得到了解決。

2.城管綜合執(zhí)法的必要性

首先，綜合執(zhí)法將各個部門的行政處罰權(quán)集中起來統(tǒng)一行使，解決了城市管理中處罰權(quán)零散、執(zhí)法機構(gòu)繁多等問題，提高了城管執(zhí)法的辦事效率和規(guī)范性，從而能夠更好地維護公眾的合法利益。

同時，隨著服務型政府的興起，我國執(zhí)法的執(zhí)政理念逐步向結(jié)構(gòu)精簡化和行政公開化轉(zhuǎn)變[11]，對于我國城市管理執(zhí)法來說，綜合執(zhí)法是我國行政體制改革下出現(xiàn)的產(chǎn)物。重視綜合執(zhí)法中所存在的問題并積極尋求解決的措施，將推進行政體制改革的進程并順應了政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

三、我國城管執(zhí)法的問題

1.法律體系不完善

經(jīng)過二十多年的不斷發(fā)展，我國城市管理改革取得了一定的成果。然而，城市管理綜合執(zhí)法作為城市治理的一項重要的職能，是政府為城市居民創(chuàng)造美好生活環(huán)境、維持良好市政秩序的重要手段，卻一直“無法可依”。經(jīng)過對我國現(xiàn)今中央及地方制定的城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)的法律文件資料查詢中發(fā)現(xiàn)，安徽省宿州市在這一領(lǐng)域做得相對較好。因此，筆者以宿州市為例分析城市管理綜合執(zhí)法的立法依據(jù)，宿州市城市管理綜合執(zhí)法依據(jù)主要來源于國務院和地方制定的規(guī)范性文件，如表1所示，從中央層面來看，宿州市城市管理執(zhí)法主要依據(jù)《行政處罰法》《行政許可法》《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》《關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)通知》《中共中央國務院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》《城市管理執(zhí)法辦法》等，從地方層面來看，宿州市城市管理執(zhí)法主要依據(jù)安徽省出臺的相關(guān)地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件以及宿州市地方法規(guī)和工作文件。通過分析我們可以發(fā)現(xiàn)，不論從中央還是地方層面，這些法律依據(jù)大多是以規(guī)范性文件居多，至今為止始終沒有制定出一部明確統(tǒng)一的城市管理法來規(guī)范城管執(zhí)法。正由于缺乏一部具有權(quán)威性及全國性的城市管理法，導致各個地方制定的法律、法規(guī)多種多樣。目前依據(jù)各種行業(yè)性法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件進行城管執(zhí)法，實際是一種“借法執(zhí)法”的行為[12]。“借法執(zhí)法”已經(jīng)難以適應執(zhí)法范圍不斷擴大的需要，同時也致使城市執(zhí)法人員權(quán)責不清，依據(jù)不明。在城管執(zhí)法過程中，有“法”是前提與保障，并且這種“法”須是“良法”。無法可依是造成城管執(zhí)法問題的主要原因，要想從根本上解決問題，就必須要做到有法可依。

表1 安徽省宿州市城市管理綜合執(zhí)法依據(jù)

2.城市管理綜合執(zhí)法過程中公眾參與度不足

憲法中規(guī)定：我國的一切權(quán)力屬于人民。城管執(zhí)法應以維護公眾的利益為落腳點，但是由于我國長期以來受到官本位思想的影響，以城市管理執(zhí)法人員為對象的行政主體和作為行政相對人的公民之間并不是地位平等的，城市執(zhí)法人員常常占據(jù)主導地位。就公眾自身而言，他們參與城市管理的群體不夠廣泛、力度不足和參與的方式也有限。目前，參與城市管理的公眾，大多數(shù)是志愿者和一些熱心的公眾。參與城管管理的方式通常僅限于電話連線、網(wǎng)絡評論，而這兩種是最常見的參與方式。久而久之，公眾參與城管執(zhí)法管理的積極性逐漸降低，城管執(zhí)法方式也無法得到公眾的認同和支持，執(zhí)法過程也因此不能順利進行。

3.城管執(zhí)法人員錄用標準不嚴格、人員配備不足

(1)城管執(zhí)法人員錄用標準有待完善

理論上，按照我國法律的規(guī)定，城管執(zhí)法人員必須是公務員，然而在我國現(xiàn)有的城管當中，有公務員編制、事業(yè)編制、無編制執(zhí)法人員，等等。而在這些錄用的城管執(zhí)法人員中，尤其是那些占城管執(zhí)法人員總?cè)藬?shù)比例很高的協(xié)管人員，他們并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓，并不具有執(zhí)法資格，這給城管執(zhí)法部門的隊伍建設、人員的管理和執(zhí)法部門的形象都造成了影響。

(2)城管執(zhí)法人員配備不足

隨著城市化的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法人員職能范圍的不斷擴大，對于城管執(zhí)法人員數(shù)量的需求也隨之加大。但是由于資金不足、編制有限，很多城管部門反映缺乏人手[13]。執(zhí)法人員的匱乏，降低了城管執(zhí)法辦事效率、相關(guān)執(zhí)法事項不能及時分配人員完成,從而加重了城市管理的負擔。由于人員配備的不足，很多城管執(zhí)法部門在城管部門大量招聘協(xié)管人員，有的地方這些人員的數(shù)量遠遠超過了部門中的正式編制人員。

4.城管執(zhí)法范圍不明確

十八屆三中全會指出，我國政府要由無所不為的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。習近平在十九大報告中指出，為了順應新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，需要簡政放權(quán)。統(tǒng)籌考慮機構(gòu)設置，科學配置行政部門內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力、明確職責是構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府治理體系的目標要求，并在今后很長一段時期中是我國行政改革的重要任務之一。

而我國的城管執(zhí)法部門執(zhí)法范圍太廣、涉及的事項太多，而與他們而言也應該進行職能減負，將自己力不從心的事項交由其他有能力承擔的部門。在2017年出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》中，明確規(guī)定了我國城市管理綜合執(zhí)法的職能范圍，不僅包括住房城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)，同時還涉及到交通、市容、環(huán)保、市政、園林、食品藥品監(jiān)管等方面的行政處罰權(quán)。而在我國城管執(zhí)法的早期，城管職責僅限于城市規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生等5個領(lǐng)域[15]，其他行政執(zhí)法部門與城管執(zhí)法部門并沒有太多的交集，各司其職。但目前，城市管理綜合執(zhí)法范圍涉及到14類相關(guān)的領(lǐng)域，在像北京、上海等一線的大城市，城管執(zhí)法的事項都在160項以上，隨著我國城市化的不斷加快，也在不斷地增加[14]。該管的也管、不該管的也管，能管的、不能管的都管，執(zhí)法的事項過多使我國城管執(zhí)法部門難以履行好自己的職能。同時，城管執(zhí)法的職能與其他行政部門劃分不明確。城管涉及市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應急管理和城市規(guī)劃實施管理等政府部門[15]。城管綜合執(zhí)法的范圍與交通、環(huán)保、園林等政府部門交叉重疊。這樣由于職能劃分不明確，極易導致部門之間互相推諉，原來的行政職能部門不再盡責完成工作，寄希望于城管執(zhí)法部門，不斷加重了城管的負擔。而城管執(zhí)法部門自身能力有限，不可能對各個領(lǐng)域都有相關(guān)的了解，難以解決一些棘手的問題，所以在城市綜合執(zhí)法過程中，城管部門離不開與其他行政部門的合作。

四、提高我國城管執(zhí)法水平的對策

1.加快立法，制定全國統(tǒng)一的《城市管理法》

依據(jù)法學理論，法是用來調(diào)節(jié)社會關(guān)系的，而具有相同的社會關(guān)系或調(diào)整對象，就需要同一類的法律來調(diào)整。城市管理部門作為一個獨立的部門，擁有自己獨特的調(diào)整對象，就必然要形成城市管理法體系。所謂的城市管理法體系是指由各種城市管理法律法規(guī)及其規(guī)章制度所構(gòu)成的有機整體。而建立城市管理法體系的前提是制定全國統(tǒng)一的城市管理法。當具有統(tǒng)一的城市管理法之后，才能對地方立法和相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的制定進行有效地指導。同時，城管執(zhí)法人員與作為行政相對人的公眾之間的權(quán)力義務關(guān)系就有了明確的規(guī)定。讓城管執(zhí)法真正從“借法執(zhí)法”的困境中走出來[16]。同時還需不斷完善地方法律法規(guī)及其規(guī)章制度進行補充，形成一套完備的城市管理體系。

(1)制定《城市管理法》

全國統(tǒng)一的城管執(zhí)法的《城市管理法》中必須明確規(guī)定城市管理執(zhí)法的基本要求、城管綜合執(zhí)法的范圍、規(guī)范化標準化執(zhí)法操作程序、執(zhí)法的種類、執(zhí)法的標準以及執(zhí)法的限度等問題。讓城管在執(zhí)法過程中有法可依，改變以往的借法執(zhí)法的情況，同時也使城管執(zhí)法更加規(guī)范化。具體而言可以包括以下幾個方面：①城市管理執(zhí)法的基本要求必須涵蓋執(zhí)法主體資格要求、執(zhí)法人員資格要求、執(zhí)法人員的職業(yè)規(guī)范、執(zhí)法人員的禁止性行為、執(zhí)法工作中的注意事項和執(zhí)法人員辦案過程中需要建立的意識(法治意識、證據(jù)意識、訴訟意識)等；②城市管理行政處罰的基本原則包括合法性原則、合理性原則、教育和處罰相結(jié)合原則及一事不再罰原則；③城市管理執(zhí)法操作程序可以包括案件的受理與立案、簡易程序(當場處罰)、案件調(diào)查、行政強制措施、行政處罰事先告知、聽證程序和執(zhí)行程序等。④城管綜合執(zhí)法范圍中須明確規(guī)定出城管執(zhí)法部門在環(huán)境保護、工商、交通、水務、食品藥品監(jiān)管以及住房城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域的行政處罰權(quán)的行使與其他行政執(zhí)法部門的職能邊界，不能隨意擴大城管執(zhí)法范圍。

(2)完善地方法律進行補充

2015年的《指導意見》中明確提出有立法權(quán)的地方可以根據(jù)《立法法》的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章。大多數(shù)地方也落實到位，近幾年不斷地修改和完善本地的法律法規(guī)及規(guī)章。如，2019年12月江蘇省為了貫徹落實住房城鄉(xiāng)建設部新近印發(fā)的《城市管理執(zhí)法行為規(guī)范》，出臺《城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設標準》，從而推動江蘇城管執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設。2019年12月，上海市政府提出根據(jù)《行政處罰法》《行政強制法》《城市管理執(zhí)法辦法》(2017年)等有關(guān)城市管理執(zhí)法相關(guān)的法律對《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實施辦法》進行修改和完善，并于2020年3月實施。而在未來，《城市管理法》制定之后，地方應該依據(jù)《城市管理法》的立法規(guī)定，同全國統(tǒng)一的《城市管理法》保持一致的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地城市發(fā)展的狀況，不斷制定、修改和完善地方相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章制度，從而形成憲法-城市管理法-地方法律法規(guī)及規(guī)章制度一套完備的城市管理體系。

2.提高公眾參與度

公眾參與是規(guī)范城管綜合執(zhí)法的最重要的途徑之一，因此必須讓公眾對城管執(zhí)法活動有足夠的知情權(quán)和參與權(quán)，打破在執(zhí)法過程中城管執(zhí)法人員與公眾之間地位不平等的局面，形成公眾對城管執(zhí)法方式的認同，并愿意配合城管執(zhí)法工作。對此，筆者提出了在城管綜合執(zhí)法過程中實行群眾公議制度和開展“兩訪一開放”活動。

(1)實行群眾公議制度

在我國“一切為了群眾，一切依靠群眾”的群眾路線是我們黨的根本工作路線，而行政處罰群眾公議制度是一種踐行群眾路線的制度。參加群眾會議是作為一名公民行使憲法賦予其權(quán)利的一種表現(xiàn)[17]。在城管執(zhí)法領(lǐng)域，實行群眾公議制度，不失為公眾參與執(zhí)法過程很好的途徑之一。在群眾公議制度下，能夠更好地行使對城管執(zhí)法活動知情權(quán)和參與權(quán)。

城市管理綜合行政執(zhí)法部門在召開群眾公議時，具體的程序應當包括綜合執(zhí)法行政機關(guān)在做出行政處罰前，召開公議，讓公眾參與進來。在會議上，首先城管執(zhí)法人員需讓公眾了解案件的真實情況，其次及時回答公眾詢問的問題，最后執(zhí)法人員將公議形成的意見作為案件處理的參考或依據(jù)，并及時將處罰結(jié)果公布于眾。

(2)開展“兩訪一開放”活動

各地的城市管理綜合執(zhí)法部門可以將每年的某天確定為城管開放日，在開放日那天讓城市管理者走進社區(qū)、學校和企業(yè)，并邀請人大代表、新聞媒體和市民代表等共同走進城管活動，擴大參與城市管理的群體廣泛性。同時，各地城管部門可以將每月固定的兩天分別設定為城市管理者走訪日和接訪日。在接訪日認真傾聽群眾心聲并記錄下他們的問題；在走訪日那天現(xiàn)場了解真實情況，同時及時針對公眾提出的問題，盡快落實解決方案。如，現(xiàn)今隨著疫情不斷好轉(zhuǎn)，城市管理者可以開展走訪慰問堅守在工作一線的環(huán)衛(wèi)人員，對他們工作表示肯定并叮囑他們做好防護措施。通過兩訪一開放的活動，能夠讓公眾進一步認識和了解城管。據(jù)了解，目前已有部分地方開展了活動，并獲得了良好的反響。如，江蘇省十三個市中部分市在城管開放日舉辦環(huán)保公益活動和公益環(huán)保課程教育等活動，激發(fā)了公眾參與的熱情。

3.嚴格落實錄用標準和提高執(zhí)法人員業(yè)務水平

城管執(zhí)法人員素質(zhì)的好壞直接影響城管執(zhí)法的效果，其中城管執(zhí)法人員的錄用標準很大程度決定了城管執(zhí)法人員的素質(zhì)，所以必須嚴格落實城管執(zhí)法人員的錄用標準。錄用是前提，不斷完善自身并努力成為合格的執(zhí)法人員應成為每一個執(zhí)法人員的目標。同時，隨著執(zhí)法范圍的不斷擴大，城市管理執(zhí)法部門還需完善執(zhí)法人員配備，并提高執(zhí)法人員的質(zhì)量。

(1)嚴格落實錄用標準，提升自身能力與素養(yǎng)

隨著公眾法治意識的增強和城管執(zhí)法范圍的擴展，對城管執(zhí)法人員的要求也越來越高，在城管執(zhí)法人員錄用時，應當明確成為一名執(zhí)法人員，前提條件是獲取公務員資格，通過省級行政執(zhí)法資格考試的正式編制人，必需嚴格參照和落實我國公務員法的相關(guān)條例進行錄用，例如：公務員法第二十一條中的采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。當被錄用之后，執(zhí)法人員不僅僅要滿足成為城市管理綜合執(zhí)法人員的資格要求，更需以合格的執(zhí)法人員的標準嚴格要求自身。作為一名合格的執(zhí)法人員，一方面，必須能夠熟練掌握相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范文件，如：行政處罰法、行政復議法、行政強制法、相對集中處罰條例和市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)。另一方面，應該具有執(zhí)法辦案的能力、與媒體溝通的能力和服務群眾的能力。全國很多城管執(zhí)法人員在這次疫情防控阻擊戰(zhàn)中，他們不僅僅是城管衛(wèi)士，還是專職“跑腿員”，為居家隔離人員提供送蔬菜、倒垃圾等服務，只要居民有需要，他們一定在第一時間完成任務。這些行為無不體現(xiàn)出合格的城管執(zhí)法人員心系群眾。

(2)完善執(zhí)法人員配備，提高執(zhí)法人員業(yè)務水平

首先，城管執(zhí)法人員的配備應該依照住房和城鄉(xiāng)建設部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》中按城市常住人口的萬分之五左右進行配備，同時需考慮到城管綜合執(zhí)法范圍的不斷擴大，執(zhí)法事項增多，適當提高配備比例。其次，協(xié)管人員從事輔助性事務，由于協(xié)管人員比較復雜，可以將城市管理中的協(xié)管人員交由街道辦事處進行統(tǒng)一管理，街道辦事處雖然是區(qū)政府的派出機構(gòu)，規(guī)模較小，但卻是一個完整的機構(gòu)，市容衛(wèi)生、社會治安、綠化美化等都在街道的管理范圍之內(nèi)[18]，所以將城管執(zhí)法部門聘用的協(xié)管人員交與街道辦事處是一個很好的選擇。最后，推動城管執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設，離不開對執(zhí)法人員的規(guī)范、嚴格的培訓。不斷加強對執(zhí)法人員的培訓，不僅僅需要對于新錄用的執(zhí)法人員進行崗前培訓，而城市管理部門的其他相關(guān)執(zhí)法人員也需要不定期參加培訓。培訓的內(nèi)容可以包括相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范處罰文書、執(zhí)法規(guī)范化的要求和標準、違法建設的案例分析、市容環(huán)境的整頓、提高解決執(zhí)法難題的方式等等。尤其在這個后疫情時期，對城市管理執(zhí)法人員的培訓可以包括如何更好地聯(lián)合市場監(jiān)管、交通等部門，制定行業(yè)負面清單；引導受疫情影響的相關(guān)行業(yè)規(guī)范經(jīng)營。執(zhí)法人員需重視每一次培訓的機會，將學習的內(nèi)容落到實處，從而不斷提升自身的能力水平，并提高城管執(zhí)法隊伍的形象。

4.強化城管執(zhí)法部門精細化管理

在管理學的理論中，管理的職能通常包括：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制，管理就是通過這五個職能最終實現(xiàn)目標的過程。城管執(zhí)法精細化管理指的是城管執(zhí)法部門為了實現(xiàn)提升執(zhí)法的水平、提高執(zhí)法能力和更好地為公眾辦事這一目標，而進行精準定位。將精細化管理理念融入到城管執(zhí)法工作中以及不斷完善和強化精細化管理，不僅可以幫助城管執(zhí)法的細化，而且可以使城管執(zhí)法人員的工作量化和標準化。

筆者認為城管執(zhí)法部門可以通過以下兩個方面強化精細化管理。一方面，城管執(zhí)法部門可以建立智慧城管大數(shù)據(jù)平臺。隨著物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，如今人們已經(jīng)逐漸邁入了大數(shù)據(jù)時代。在大數(shù)據(jù)時代，建立智慧城管大數(shù)據(jù)平臺，公眾將獲取到更加完整和準確的數(shù)據(jù)。另一方面，城管執(zhí)法部門可以不斷推進完善網(wǎng)格化管理模式。網(wǎng)格化管理是繼區(qū)、街道和社區(qū)管理之外又一種基層管理模式。通過利用信息技術(shù)的手段把城市管理的管轄范圍劃分成單元網(wǎng)格，從而使公眾能夠享受到更高效的資源，并使城管執(zhí)法更加標準化和細節(jié)化。

5.科學界定城管執(zhí)法范圍

2015年的《指導意見》指出我國城管綜合執(zhí)法范圍為工商、交通、水務、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保領(lǐng)域的部分行政處罰權(quán)。而對于城管部門行使這5個方面的部分行政處罰權(quán)具體指的是哪些，與這5個方面的職責邊界具體如何劃分，在文件中都沒有一一規(guī)定。城管執(zhí)法部門作為我國的行政執(zhí)法部門，可以通過制定和落實責任清單，具體劃分共同職責，明確與其他執(zhí)法部門的邊界，理順城管部門與相關(guān)各部門關(guān)系。同時，在此基礎(chǔ)上，為了確保執(zhí)法的專業(yè)性和精準性，我國綜合執(zhí)法隊伍可以對城管部門執(zhí)法的事項進行分類。

(1)以責任清單制度理清部門職責邊界

權(quán)責清單制度在我國政府職責體系構(gòu)建過程中是一項創(chuàng)新性制度安排[19]，責任清單是對權(quán)力清單的一種補充，通過不斷地理清部門間職責邊界，從而更好地實現(xiàn)“清單制度”與“三定”(定職能、定機構(gòu)、定人員編制)規(guī)定的銜接[20]。城市管理綜合執(zhí)法范圍十分廣泛，城管執(zhí)法部門與其他的行政執(zhí)法部門職能交叉、重疊成了很難避免的一個現(xiàn)象。筆者認為，可以從以下三個方面通過責任清單制度理清部門職責邊界。一是，在城管部門發(fā)布的責任清單中不僅要包括城管執(zhí)法部門的部門職責，還要具體詳細地規(guī)定出與相關(guān)部門的職責邊界的責任清單和事中事后監(jiān)督管理制度和公共服務事項等相關(guān)內(nèi)容。二是，在界定相關(guān)部門職責邊界的責任清單中，明確列明相關(guān)部門對于共同職責的具體分工，同時可以附帶案例進行闡明。例如浙江省杭州市城管部門“環(huán)境噪聲管理”在“與其他相關(guān)部門的職責邊界”中列明了與市環(huán)保局、市住保房管局、市建委、市交通運輸局、市公安局五個相關(guān)部門的職責范圍，依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》《杭州市環(huán)境噪聲管理條例》《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)及其規(guī)章制度，同時還舉出相關(guān)的案例進行分析，將該市城管部門與其他相關(guān)部門的職責邊界進行了明確清晰的闡述。三是，在公共服務事項方面，各地區(qū)城管部門必須指明直接提供的公共服務的事項與內(nèi)容、承辦的機構(gòu)依據(jù)具體的聯(lián)系電話。

(2)按照管理事項分類執(zhí)法

我國綜合執(zhí)法隊伍可以按照管理事項分類執(zhí)法，使每一類執(zhí)法事項都有專門的執(zhí)法人員管理[21]。首先，對于那些專業(yè)性程度比較高的執(zhí)法事項，如：水質(zhì)測定、大氣污染鑒定、噪音檢測、食品藥品檢查，應該交與原來專業(yè)程度較高的生態(tài)環(huán)境保護、食品安全等行政綜合執(zhí)法部門進行專業(yè)化解決，這樣可以確保執(zhí)法的規(guī)范性和準確性。同時，在城市管理執(zhí)法事項中，執(zhí)法人員經(jīng)常會碰到一些微小的違法行為，比如隨地吐痰、亂扔零散垃圾和非機動車亂停放等事項，針對影響市民出行及安全等方面的輕微違法行為，執(zhí)法人員應合理確定處罰標準，可以采取警示告誡、說服教育、規(guī)勸提醒、示范幫助等非強制性手段“微執(zhí)法”方式進行快速處理解決，使百姓能夠及時享受到城市服務。

結(jié)語

城市管理離不開城管的執(zhí)法活動，本文對我國目前在城管綜合執(zhí)法過程中存在的法律體系不完善、公眾參與度不足、城管執(zhí)法人員錄用標準不嚴格、人員配備不足、城管執(zhí)法范圍不明確等問題進行了分析與探究，并且提出了相應的解決對策。但是，隨著城市化進程的不斷加快，城市管理綜合執(zhí)法日益深化，城管執(zhí)法所面臨的問題可能也會有所改變，仍需配套措施給予解決。筆者將會在以后的研究中繼續(xù)對此探究，以便更好地促進我國城管執(zhí)法的發(fā)展，推動城市管理的建設。