精準脫貧視角下產業扶貧的困境與優化路徑

朱文剛

就脫貧攻堅戰而言，產業扶貧是一個繞不開的話題。農戶要脫貧，鄉村要振興，產業是重要推力。從目前的研究現狀來看，盡管產業扶貧是一個老話題，但產業精準扶貧是一個新課題。在當前精準脫貧攻堅背景下，產業扶貧策略是否需要進行調整？精準脫貧戰略對產業扶貧提出了哪些新要求？產業扶貧的實際成效幾何？這一系列問題都需要進一步研究與闡述。

一、產業扶貧的案例呈現

X鄉、Y鎮、Z鎮同屬國家級貧困區縣C區管轄，新一輪脫貧攻堅以來，三個鄉鎮依托當地實際，與A公司合作發展肉牛產業，助推當地貧困戶脫貧增收。由于該產業項目覆蓋面較廣、影響較大，先后獲得“重慶市十大扶貧項目”“C區金融扶貧示范點”等榮譽，具有產業扶貧發展的代表性與典型性。因此，本文以此為例探討產業扶貧的健康發展。

（一）案例素描

X鄉：從2012年起，A公司先后在李村、金村建設肉牛繁育基地，分別存欄300頭和100頭，以公司、村集體、貧困戶為主體建立盼富肉牛養殖專業合作社，按照“公司+合作社+貧困戶”模式，通過土地流轉、基地務工、種植牧草等方式帶動9戶貧困戶增收。4戶貧困戶貸款14萬元入股合作社，由合作社統一用于生產經營，合作社按每年8%的比例給貧困戶固定分紅。該項目2014年被評為“重慶市十大扶貧項目”。

Y鎮：2014年，A公司子公司重慶牧業公司在改革村建設肉牛繁育基地，存欄100頭，配套建設1000畝輪牧草地。2015年，C區產業扶貧資金補助基地50萬元，以“公司+農戶”模式帶動當地貧困戶增收。公司分5年每年拿出10萬元補助全鎮最困難的50戶貧困戶，每年每戶2000元。

Z鎮：由A公司、共林村集體和36戶貧困戶共同成立共林村肉牛養殖專業合作社，通過公司自籌、合作社扶貧貸款、財政項目補助等籌資420余萬元，建設了共林村中心養殖場，存欄100余頭，10戶貧困戶社員采取向養殖場借牛飼養方式分散養殖50余頭。2016年，C區扶貧辦將共林村肉牛養殖專業合作社納入C區首批資產收益扶貧試點，以直接投資形式入股合作社70萬元，由村集體持股，公司、村集體、貧困戶按3∶1∶6比例享受分紅，探索扶貧資金股權化經驗。

（二）取得成效

2017年，X鄉4戶入股貧困戶得到合作社首期分紅5600元，戶均增收1400元;10名貧困群眾在養殖場務工，每月工資1000余元，年均增收1萬余元;貧困戶及當地農戶將以前無用處、只能焚燒掉的玉米秸稈、稻草、紅苕藤等糧食副產物集中起來，并大力種植牧草，向養殖場提供草料3000余噸，帶來60余萬元收入。Y鎮50戶最困難的貧困戶每年每戶獲得補助資金2000元，為脫貧增收奠定了重要基礎;20余名貧困群眾和農民在養殖場務工和種植牧草，全年帶來100余萬元的工資和草料收入。Z鎮共林村合作社向36戶入股貧困戶發放首期500元/戶的入股分紅;10戶貧困戶分散養殖的50余頭肉牛長勢良好，收入可期;中心養殖場在當地收購40余萬元的草料，惠及28戶貧困戶，戶均增收500余元?？傮w來看，通過發展肉牛產業，貧困戶有效利用產業扶貧、金融扶貧政策，解放剩余勞動力，“變廢為寶”生態利用糧食副產物，帶來了入股分紅、務工工資、草料銷售等多項收入，實實在在帶動了一批貧困戶收入增加，為當地脫貧攻堅注入了新的動力。

二、產業扶貧的實踐困境

產業扶貧一般遵循兩種邏輯：其一是產業自身發展的市場邏輯;其二是帶動貧困戶脫貧的精準脫貧邏輯。市場邏輯追求的是效益的最大化與資源的優化配置，精準脫貧邏輯則更多強調通過產業發展帶動貧困人口發展。一種是做大做強、優勝劣汰，一種是扶危濟困、幫助弱者，兩者邏輯目標不同，而且有時還存在利益沖突，這就使得在產業扶貧實踐過程中存在諸多困境。

（一）貧困戶層面：思想有顧慮，認識有誤區

一是思想焦慮。農戶對于發展一些新的產業項目顧慮較多，參與新型經營主體的意愿不高。比如在X鄉李村，成立的盼富肉牛養殖專業合作社其實在以貧困戶名義貸款然后把貼息貸款交給A公司使用，市場主體A公司再返給貧困戶固定分紅，這樣導致貧困戶怕擔風險而無貸款意愿，金融機構怕擔風險而不敢向貧困戶直接融資。帶動作用因此大打折扣。現實就是動員兩年多時間，全村59戶貧困戶只有兩戶進行了扶貧小額免息信貸，一戶貸款3萬，另一戶貸款5萬，通過合作社入股到A公司，每年有8%的固定分紅，相當于每年至少增收2400元。僅管如此，在2017年，兩戶貧困戶由于擔心風險問題，多次找到村干部和鄉領導反映想退出合作社，不愿再承擔風險。二是認識有誤區。如建卡貧困戶往往都有一筆產業扶貧到戶資金，但很多都把這筆資金當作救助資金，根本就沒有發展產業。加之自身能力不足，找不到致富門路，“等、靠、要”思想比較嚴重，少數貧困戶產生了“越窮越實惠、越窮越光榮”的扭曲心理，存在著一種比物質貧困更嚴重、更難治愈的“志氣貧困”。

（二）企業層面：自我逐利性強，社會責任難以兼顧

對于企業而言，他們追求的首要目標是經營利益的最大化，因此從客觀的角度看，他們并不愿意參與產業扶貧，因為這要求其投入很多的精力、人力甚至是財力。并且還存在少數企業動機不純。有的企業開展扶貧項目就是為了套取政府補貼，給貧困戶的分紅、土地租金、貧困戶的務工工資實際上都來源于上級的扶持資金，沒有真正讓貧困戶得利。本文中案例，到了2017年下半年時，肉牛廠仍然拖欠X鄉李村2016年土地租金、貧困戶在廠務工工資，以及允諾的每年2萬元給李村村級集體經濟分紅，導致群眾意見特別大，多次找政府相關部門反映。后續跟蹤研究直到2017年底，上級補貼50萬元資金到位后肉牛廠才兌現工資、租金等，補貼資金還遠遠大于兌現資金。因此，有的干部就質疑肉牛廠在三個地方發展，有“打一槍換一地”之嫌，是為了套取政府補貼。

（三）政府層面：考核不健全，統籌協調難

由于市場主體的逐利性和貧困戶的脆弱性，產業扶貧需要政府居中協調。但是，過往情況就是一旦產生任何問題與風險，多數老百姓都要去找政府要解釋。因此。基層干部盡管知曉產業扶貧意義重大，模式創新也很關鍵，但這其中既沒有硬性考核又缺少激勵機制，不如送豬仔送雞苗鴨苗的“短、平、快”項目簡單，而且其他項目也能保證讓貧困戶的收入賬越過貧困線，這種多一事不如少一事的心理，讓其畏首畏尾，往往錯失了很多發展機會。所以很多產業扶貧項目，到最后都變成了“短、平、快”項目。如肉牛場在Z鎮開展的“共林模式”，原本打算放到條件更好的X鄉，但由于當地干部積極性不高，發動群眾參與存有畏難怕擔風險心理，頂多召集貧困戶開個會說明一下情況，讓貧困戶自己去選擇判斷，自己則置身事外，效果可想而知。

三、精準脫貧背景下產業扶貧路徑優化策略

習近平總書記強調，扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。其實，貧困地區大多自然資源豐富，具有特色產業發展的潛力，但受經濟技術發展水平低等因素影響，資源優勢尚未有效轉化為產業優勢、經濟優勢。如能做好“精準”文章，做到產業規劃精準，支持投向精準，貧困人口受益精準，產業風險規避精準等，完全可以實現產業發展與精準脫貧的有效銜接，實現企業增效與貧困戶增收雙贏的局面。

（一）構建統籌協調機制，做到產業規劃精準

習近平總書記指出，扶貧既不降低標準，也不吊高胃口。2020年脫貧摘帽在即，而產業扶貧卻要扎實推進，久久為功。這就要求產業規劃時需要注重長期短期結合，短期內滿足貧困戶盡快脫貧，長期內就要考慮滿足貧困戶致富，產業興旺、鄉村振興。在長期規劃時，應當注重自上而下，從規劃分布到實施執行細致、精準、合理的產業發展規劃，精準地將各方資源，發展規劃，整合協調在一起。尤其要注重產業鏈的建設和延伸，從過往經驗看，單一的農業產業項目難以持久。產業鏈條需要延伸，促進一二三產業的融合發展。產業鏈條短的，難以延長的，在規劃時就要注重樹立品牌，暢通營銷渠道，以獲得產業扶貧持久發展的生命力。

（二）加大產業扶持力度，做到支持投向精準

一是做好鞏固扶貧工作。像肉牛等農村扶貧產業發展壯大離不開政策大力扶持。在完成“戶越線、村脫貧、區縣摘帽”脫貧攻堅任務后，建議在后扶貧時期調配更多精力和資源投入到產業扶貧這個最薄弱環節上，通過扶貧鞏固、生態保護、鄉村振興等概念，在爭取上級對產業扶貧的政策支持下，優化整合涉農資金，加大投入力度，建立產業扶貧資金穩定增長機制，對成本高、投入大、周期長、效益低的基礎投入和薄弱環節給予傾斜支持，對規?；瘜I合作社、新型家庭農場和龍頭企業等給予重點扶持，促進扶貧產業快速發展。堅持一二三產業融合發展，如將傳統扶貧產業與休閑農業、鄉村旅游業等業態相結合，整合利用土地整治、退耕還林、鄉村旅游等政策資金資源，同步發展鄉村旅游，推動畜旅、農旅、畜農深度融合。二是深化政策性資金股權化補助試點。扶貧資金股權化是產業扶貧的方向，要全面深入總結資產收益扶貧試點、農業項目補助資金股權化試點等經驗，加快修訂完善實施辦法，為政策性資金股權化補助全面鋪開奠定基礎。同時，創新思維、開放觀念，借助市場手段，利用廣闊的市場資源，創新金融引資工具，引入一些政策性投資平臺和戰略投資基金等入股投資扶貧產業和效益農業，助推產業快速發展壯大。

（三）創新多元化的利益連接機制，確保貧困人口受益精準

以精準脫貧理念，充分考慮貧困戶自身生產要素情況，多措并舉，讓貧困戶在產業鏈中找到位置。一是通過政策傾斜、項目支持、資金幫扶等舉措，如減稅或補貼補償的手段，積極推進“合作社+貧困戶”“龍頭企業+貧困戶”“致富示范戶+貧困戶”等利益聯結方式，引導龍頭企業、合作社在貧困地區貧困村發展致富產業，通過發揮新型經營主體的作用，整合資源，形成扶貧合力，給貧困戶“造血”。二是合理利用資源，讓擁有全生產要素、缺乏部分生產要素和零生產要素的貧困戶都能有途徑連接到產業扶貧之中。有勞動能力的，可務工“掙薪金”;有土地資源的，可土地流轉“獲租金”;無資源的，可整合貧困戶都有的包括扶貧貸款、上級扶貧基金在內的財政資金，直接入股“分紅金”。同時，要注意在產業發展壯大過程中，注重發展村級集體經濟，帶動村民致富，助力脫貧攻堅。三是做好駐村干部的動員激勵。做好駐村干部與產業貧困發展戶的對接，由干部直接負責到戶、到人。并對其脫貧績效實施考核，將考核結果與晉升榮譽等激勵機制精準結合。

（四）重視風險保障機制的建設，做好產業風險規避精準

建立以貧困戶利益為中心的風險保障機制，需要政府牽頭制定。一是建立產業風險補償基金。已有的風險補償基金需要進行整合，不再按銀行和產品設立風險補償基金。以當前貧困地區普遍存在的扶貧專項風險補償基金和小微企業信貸風險補償基金為例，二者本身存在交叉重疊部分，可以合并設立，擴大基金基數，更好地發揮資金撬動作用。風險補償基金可實行第三方管理機制，由政府和銀行以外的第三方管理基金，如政府支持的融資擔保機構，在地域和機構上減少限制，擴大可申報使用范圍，同時規范基金風險補償程序，縮短補償資金到位時間，減少金融機構及貧困戶的顧慮。二是建立業主投入與財政資金配套的風險保障基金。按照一定比例由政府、業主共同籌資建立產業風險保障基金，增強扶貧產業抵御市場風險的能力，采取“農民投保、財政補貼”方式建立產業商業保險，增強抵御自然災害的能力。

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作者單位：中共重慶市大渡口區委黨校經濟學副教授

責任編輯：馬 健