開好鄉鎮人民代表大會的現實困境與對策

付玉聯

黨的十九大報告指出，“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！弊鳛檫@項制度的基層和基礎部分，鄉鎮人大在健全人民當家作主制度體系，促進社會主義民主政治發展方面有著獨特而重要的意義。新時代加強鄉鎮人大建設有助于進一步完善和發展社會主義民主政治。我國憲法明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”鄉鎮人民代表大會作為最基層的國家權力機關，是堅持人民當家作主，支持和保證人民行使國家權力最基本、最直接的途徑，直接關系到國家的長治久安和繁榮昌盛。新時代加強鄉鎮人大建設有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！眹抑卫眢w系是一個宏大的命題，其中包括基層社會治理和政府治理。無論從組織方式還是工作內容來看，鄉鎮人大在提升公眾參與和基層政府治理能力方面均發揮著顯著作用。新時代加強鄉鎮人大建設有助于解決基層社會問題。隨著我國經濟社會快速發展，農村鄉鎮地區逐漸成為社會問題聚集地，社會矛盾和沖突時有發生。通過做好鄉鎮人大工作，能夠進一步密切黨群干群關系，及時發現群眾的困難和問題，及時回應他們的訴求，提升老百姓對黨和政府的信任度、滿意度。

一、鄉鎮人民代表大會現狀與困境

鄉鎮人民代表大會是最基層的國家權力機關，其行使著中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第九條規定的13個方面的職權。按照現行法規，鄉鎮人大沒有常設機構，其行使職權最主要的方式和途徑為依法召開鄉鎮人民代表大會。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視加強人大工作特別是縣鄉人大工作。2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，對依法開好鄉鎮人大會議作了明確說明。

本文以重慶市X縣為例，發放調查問卷335份，回收有效問卷328份，深度訪談覆蓋全部鄉鎮。調研發現，X縣在進一步加強鄉鎮人大工作和建設，特別是依法開好鄉鎮人代會方面有不少好的做法與經驗，在鄉鎮人大自身建設、隊伍建設、創新活動、搭建平臺、健全制度等方面取得了一定成績，但也存在一些問題或薄弱環節。主要表現在以下四方面：

（一）思想認識存在偏差和誤區

正確的認識是行動的先導。對于鄉鎮人大而言，首要問題就是思想認識存在誤區。在不同主體方面，X縣人大對鄉鎮人代會的重要功能認識不夠充分，指導和監督乏力;鄉鎮人大兼職工作人員多，投入精力極少，對真正開好鄉鎮人大會議缺乏思考和研究;鄉鎮人大代表的學歷、素質相對偏低，年齡、從事行業等結構不合理，履職意識有待加強?？傮w上看，這些認識偏差集中體現為三種：一是重形式輕認識。有的沒有從保障人民當家作主權利的角度推進工作，認為開鄉鎮人大會只是搞形式、走過場，任何工作只要黨委決定了，人大就得通過。二是重程序輕實效。上級人大往往過多關注下級人大會議程序的合法性，特別是縣級人大從會務安排、工作問責等方面對依法開好鄉鎮人代會出臺了不少指導意見，但對于代表會前的調研工作、議題的問題性、實踐性等缺乏明確要求和剛性約束，導致鄉鎮人大作用發揮有限。三是重選舉輕審議。各級領導都較重視鄉鎮人代會的選舉工作，有的甚至把選舉作為會議全部內容，出席選舉而缺席審議政府及人大工作報告環節。

（二）會前準備不夠充分

會前準備工作是依法開好鄉鎮人代會的前提條件。目前鄉鎮人代會存在會前準備不充分的問題，主要表現為會前調查研究不足，議題設置不合理，內容安排不聚焦，會議通知不到位等。比如，不少鄉鎮會前沒有采取多種形式，廣泛聽取和征求代表們對政府工作和人大各項活動的意見和建議，大會議題、議程主要由主席團或個別領導同志自行決定;4.59%的受訪代表表示幾乎沒有開展過視察調研、聯系選民等活動，導致人代會和問政會流于形式、浮于表面;12.84%的受訪者表示目前人代會的安排沒有實質內容或與鄉鎮中心工作聯系不大;有的地方由于工作人員缺乏，組織混亂，會議宣傳和通知不到位的現象時有發生。

（三）會期安排不甚合理

調研發現，不到一半鄉鎮的人代會會期是兩天，其余大多數的會期都是一天半，并且前半天都用于代表報道和召開預備會，正式會議僅有一天。少數地方代表報道和正式會議加起來才一天甚至是半天。這就導致代表們審議報告、發言時間并不充足，會議難以取得實質成效。比如，18.35%的鄉鎮人大代表反映從未或偶爾閱讀會議材料。會議討論審議《鄉鎮政府工作報告》《鄉鎮人大工作報告》《鄉鎮財政決算預算報告》的時間在1個小時以內的占26.6%，在2個小時以內的占43.12%。人代會在選舉人大主席、副主席、鄉鎮長、副鄉鎮長時，醞釀提名和選舉總共用時在半天以內的占56.58%。這些問題導致鄉鎮人代會處于“浮光掠影”的狀態，作用發揮十分有限。

（四）會風會紀不夠嚴肅

近年來農村有知識的年輕人基本長期在外務工，留守的大多是年老體弱和幼小孩童等群體，根據代表結構等選舉相關規定選出來的這部分代表在政治、文化等方面的素質不高，參會積極性較低。特別考慮到基層人大代表都是兼職，其農活和其他工作比較繁忙，加之代表工作和調研經費不能解決生活所需和家庭負擔，有的務工補貼也不到位，使得部分代表經常因故缺席，并習慣口頭請假，未形成書面請假制度，參會人數無法保證。在會議召開期間，不遵守相關規定按時參加會議，無故離開的情況也客觀存在。

二、存在困境的主要原因

（一）代表履職意識和能力不強

鄉鎮人大代表多來自村居兩委，其政治素質、文化水平和履職意識均有待提高。表現在：部分人大代表只將代表看作是光榮的身份或頭銜，當“榮譽代表”和“會議代表”，忽視應該承擔的職責任務，沒有主動加強學習，不注意聯系選民和及時反映民意，被動應付檢查、開會、調研等工作;開會討論時，有的代表不圍繞主題，東拉西扯、想到哪兒就說到哪兒，提不出問題，抓不住關鍵;有的代表怕說錯話，讓人笑話，不主動發言甚至不發言;有的代表缺乏代表意識和大局觀念，提意見建議只從個人利益出發;有的代表主觀上希望為選民發聲、謀福利，但又不熟悉相關法律和政策，缺乏相應的履職能力。從保障機制上看，調查普遍反映鄉鎮人大代表參加學習和培訓的機會與途徑較少，既不能強化其代表意識，也無法提升其履職能力。

（二）組織和工作力量支撐不足

鄉鎮人大的組織機構設置不合理，工作力量配備不足極大制約了人代會的召開。一是機構和職位設置不合理。鄉鎮人大沒有常設機構，人大主席團的法律地位和職能權限尚未完全明確，主席團職能基本處于弱化、虛化狀態，主席團成員也不清楚應該承擔哪些具體職責。雖然大部分鄉鎮都設置了人大主席、副主席、人大辦主任等職，但存在不統一、不規范、不合理等問題。比如，有的鄉鎮人大主席是專職或者分管其他政府事務;有的副主席由組織委員兼任，有的又是黨委其他委員或職務兼任。人大辦公室在名義上基本都有設置，但實際上并無與之相匹配的工作權力，無法與黨政辦等其他辦公室有效對接，等同于虛設，這些情況導致人代會的組織和領導工作常常處于被弱化狀態。二是工作力量較為單薄。絕大多數鄉鎮除人大主席為專職外，其他職位幾乎均是兼職配置，他們投入的工作時間和精力極少。如副主席基本都是分管組織、人事、農業、招商引資等其他重要和繁忙工作的領導同志，人大辦主任不少由黨政辦主任兼任，沒有或至多配置1名兼職工作人員。這就使得人代會的會前籌備、會議組織管理、閉會期間等具體工作無法得到有效推進和落實。

（三）會議經費保障不夠

必要充足的經費是開好鄉鎮人代會的重要保障。目前，X縣按照實報實銷原則，對鄉鎮每年兩次人代會的經費開支予以保障，鎮人大代表每人每年活動經費標準多為1000元?？h財政對縣人大代表活動經費進行了保障，但將鄉鎮人大會議及代表活動經費納入預算和保障?？傮w上看，財政經費支持和保障的力度仍顯薄弱。一是總量不足。鄉鎮每年召開兩次人代會需要一系列經費支出，如會前主席團和人大代表視察調研所需交通、生活等費用，會議宣傳、資料打印，會議期間代表食宿、務工補貼等。這些支出加起來多數都超過10萬元，給鎮財政造成了較大負擔，目前保障的力度可謂捉襟見肘。二是結構不合理。在會議費用報銷過程中，存在管得過死、過嚴的問題，將費用支出方面限定在會中，忽視會前準備和會后落實方面。如會前組織的調研等費用在有的鄉鎮不好報銷，理由是不屬于人代會經費范疇，只能通過代表活動經費報銷。然而，由于目前鄉鎮人大經費并未納入縣財政預算，鄉鎮財力有限，很多地方只得將有限的經費投入到兩次人代會所需的固定費用上，留給代表的專門活動經費極其有限，這就造成鄉鎮人大主席團和代表在組織會前會后活動時有擔憂和顧慮，直接影響了人代會的會議質量，也一定程度挫傷了鄉鎮人大工作者的積極性。

（四）上級人大履責不到位

鄉鎮人代會及人大工作離不開上級人大的指導，但目前縣級人大對鄉鎮人大的指導仍顯不足，67.58%的受訪者表示希望縣人大多給予鄉鎮人大指導、培訓和幫助。具體來看，雖然不少地區都明確了人大常委會領導和委員分片聯系指導各鄉鎮工作的制度，但該制度尚未完全落地落實;縣人大相對更關注鄉鎮人大的選舉工作，對審議政府工作報告、鄉鎮人大主席團工作、人大代表聯系選民等方面不夠重視;對代表的履職考核制度并不完善和科學。如對縣和鄉鎮人大代表的考核未作明顯區分，不少鄉鎮尚未制定具體的評價辦法，使得鄉鎮人大代表考核不到位。對鄉鎮每年兩次人代會的專項考核缺失，現有的相關要求多限定在會議時間、程序、參會人數等方面，對決議審定、提案辦理和落實情況等缺乏明確說明和約束。

三、依法開好鄉鎮人民代表大會的對策

從中央相關政策設計，再到十九大報告對“加強人民當家作主制度保障”作出明確論述，都表明以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層人大工作。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，依法開好鄉鎮人代會是進一步加強鄉鎮人大工作和建設的突破口、著力點。

（一）省級人大要把開好鄉鎮人代會置于突出地位

省級人大可以將進一步加強鄉鎮人大工作作為當前和今后一個時期的重要專項工作來抓。根據中央要求，省級人大積極組織專題調研、專家研討，找準聚焦鄉鎮人代會召開存在的突出問題，制定出臺科學、具體、可行的行動計劃。鄉鎮人代會各項工作要做到年初有計劃、年中有督查、年終有考評，加大人員編制、預算經費、領導調研、工作檢查等方面的傾斜和保障，形成上級重視、下級積極、上下聯動的良好工作局面。省級人大可以從縣中選擇試點鄉鎮作為進一步加強和改進鄉鎮人代會工作的突破口，力爭在5年內形成一至兩個有成效、有影響的典型經驗。

（二）縣人大要加強指導和聯系

縣人大要根據新時代要求，著重聚焦鄉鎮人代會這個“點”，善于抓住鄉鎮人大工作這個“面”，以點帶面、綱舉目張，推動鄉鎮人大工作取得新成效、新進展。一是要加強業務上的指導?？h人大首先要著眼于鄉鎮人代會會議質量的提升，制定會前準備、會議程序、代表活動等方面的具體規范指南，指導1個鄉鎮依據規范指南召開人代會，并組織其他鄉鎮人大主席、副主席和主要工作人員全程觀摩，為依法開好鄉鎮人代會提供學習樣板。同時，每年要定期組織召開鄉鎮人大工作經驗交流會、不同鄉鎮人大結對幫扶指導等活動，為相互學習交流搭建平臺。二是要加強工作上的聯系。全面落實縣人大常委會領導分片聯系鄉鎮人大、鄉鎮人大代表制度，完善縣人大代表一對一聯系鄉鎮人大代表制度，建立縣人大常委會內設機構和工作委員會對口聯系鄉鎮等工作機制。定期邀請鄉鎮人大干部和代表列席縣人大常委會以及參加各類視察調研、執法檢查等活動。

（三）細化落實鄉鎮人大主席團的職責

2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議對中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（簡稱地方組織法）進行了修正。修正的后的地方組織法進一步明確了鄉鎮人大主席團在閉會期間的職責。當務之急是要根據相關法律和政策文件要求，由省級人大統籌指導、縣人大具體推進，制定鄉鎮人大主席團工作職責的細化清單，進一步對主席團的議事規則、工作機制、成員人數、專兼職情況進行規范，明確主持本次人代會、召集下次人代會等方面的具體要求，使得鄉鎮人大主席團常態化。要加強對鄉鎮人大主席團的監督，全面開展人大主席述職，將主席團其他成員履職情況納入目標考核，通過壓力傳導倒逼責任落實。

（四）充分發揮代表主體作用

充分發揮人大代表的主體作用，是提升鄉鎮人代會質量的關鍵舉措之一。建議結合實際情況，從年齡、性別、政治面貌、所屬行政區域、身份以及所從事工作等方面，科學制定代表候選人提名推薦方案，把好代表的政治關、素質關、結構關，為履行好職責奠定基礎;定期開展法制知識教育，積極組織業務知識專題培訓，有計劃選派代表外出學習交流，持續邀請鄉鎮人大代表列席省和縣兩級人大常委會以及參與有關活動，不斷提升代表的履職意識和履職能力;認真做好人代會會前籌備，科學確定議題、合理安排議程和會期，給人大代表發言提供充足的時間和機會;持續開展會風會紀專項整治，嚴格執行請銷假制度，落實和逐漸提高誤工補貼;進一步完善代表履職考評制度，使得監督代表從“柔性”轉向“剛性”。如建立工作量化積分制，在人代會上發言1次加1分、不發言扣1分;建立和完善代表退出機制，將考核結果作為退出評價依據，推進代表主動履職盡責。

（五）優化和完善組織機構設置

可確立統一、規范的鄉鎮人大組織機構和人員設置標準。要保證每個鄉鎮都能配備專職主席和專職副主席各1名，有條件的地方可再配備1名兼職副主席;設立鄉鎮人大主席團辦公室，明確其行政級別和權力范圍，使其真正成為與黨政辦并列的六大辦公室之一;建議配備專職人大辦主任1名，暫時不具備條件的鄉鎮可在一定時間內配置兼職人大辦主任逐步過渡，但要堅決避免由黨政辦等綜合事務較多部門的主任兼任。針對職級待遇方面，可協同組織人事部門明確事業編制的人大辦主任也可以職級備案，享受相關待遇;至少要配置1名專職工作人員，明確主責主業，確保有規有究。根據專項和具體工作需要，有條件的鄉鎮還可再配置專兼職人員，以便常態化開展人大工作，避免“人代會一閉會，人大工作就停止”的情況出現。

（六）強化經費支持和保障

考慮到目前鄉鎮財政狀況和管理體制，建議將鄉鎮召開人代會、人大主席團日常工作及人大代表活動等所需經費納入縣級財政預算予以保證，實行專款專用和專賬核算;要提高財政保障水平，科學確定鄉鎮人大運行所需的總費用，重點保障兩次人代會召開前的代表走訪調研、開會地點和餐飲、代表交通費、電腦及打印等所需經費;積極建立和完善鄉鎮人大代表履職補助制度，對普通村民等無固定收入的代表履行代表職責給予每天不低于120元的誤工補貼，并逐年提高;給予鄉鎮人大辦工作人員特別是兼職工作人員適當的津補貼，提高其工作積極性。

（七）提高人代會監督的實效

鄉鎮人大履行監督職權的主要途徑是召開人代會，聽取和審議政府工作報告，審查和批準財政決算預算報告，對專項工作報告和政府工作人員進行評議、詢問和質詢等。因此，著力提高鄉鎮人代會監督的實效對強化人大功能和地位至關重要。一是要深化監督內容。人代會要聚焦涉及廣大老百姓的熱點難點問題，突出本地區重點任務，抓住本階段關鍵工作，建立年度重點監督項目或議題清單，進一步細化監督內容，如開展扶貧專項資金全程跟蹤監督，避免“眉毛胡子一把抓”和“蜻蜓點水”式的監督。二是要創新監督方式。要認真總結鄉鎮年中人代會集中開展問政工作的做法和經驗，深入查找存在的問題，努力形成可復制、可推廣的會議監督新模式。三是要加強督促檢查力度。監督能否落到實處、取得實效，關鍵在于是否具有強力有的督促檢查與追責問責機制。要建立健全鄉鎮人代會監督議題、代表提案及質詢意見落實督辦機制，及時辦理、限時回復。明確督促檢查情況作為年度考核、問責的重要依據，對執行人代會決定不力、消極對待代表意見與建議的政府工作人員嚴肅批評和處理，以剛性監督提升代表們參加人代會以及履職盡責的積極性、能動性。

基金項目：重慶市社科規劃青年項目“重慶市基層黨組織建設質量評價體系與提升路徑研究”（項目編號：2018QNDJ06）。

作者單位：中共重慶市委黨校公共管理學教研部

責任編輯：張 波