我國食品安全風險警示動力機制探究

龐鵬　王娜

食品安全因與人民群眾身體健康和生命安全息息相關而一直備受關注。雖然我國的食品安全法2015年已經進行了一定的修改，但這并未消除人們對食品安全問題的憂慮。在制度層面，單純的自力救濟和滯后的監管模式已經不能適應遏制食品安全問題的現實呼喚，還需發揮食品安全監管制度體系的群策共治優勢。作為一種公共警示制度，食品安全風險警示對于保障“舌尖”上的安全至關重要，而要做到其客觀、及時和準確，需要建立完善的預警平臺，并健全的風險警示動力機制。

一、食品安全風險警示的內涵與性質

實踐中，行政機關通過發布消費風險警示來治理食品安全，不僅有助于化解社會安全風險，也有利于規范行政執法的方式。而理論界則對于其風險警示的概念、來源途徑以及行政法基礎等內容尚未進行有力的價值論證。

雖然食品安全法第一百一十八條、第一百一十九條規定了食品安全風險警示制度，但是其并沒有對食品安全風險警示動力機制的內涵作出明確界定。而理論界對此研究同樣十分薄弱，有學者認為：“食品安全風險警示是一種風險預警機制。消費警示、風險公告與食品安全風險警示之間是競合關系而非差異概念”[1];也有學者認為：“對監管部門發布的信息進行定性，是構建消費警示或風險警示制度的基礎。”[2]。但是，他們都沒有對食品安全風險警示的內涵進行準確的法律定義，也沒有對其動力機制進行深入探討。而站在實質理性的視角，我們可以發現，食品安全風險警示，是具有食品安全監管職權的機構對存在或者可能存在安全問題的食品信息向公眾進行預先的通報、披露的一種制度。作為公權力組織的行政機關，食品安全風險警示的主體實施警示行為的效果通常會對行政相對人或者其他組織的合法權益產生較大的影響。因而，有必要將其納入到法治的發展軌道，通過法律予以明確的規定和規范。

因此動力機制，是用作對系統協調運轉的構造及構造間的相互作用關系的一種隱喻”[3]，具有目的性、互動性、規范性等特點，并受到情感、環境、文化和情勢等因素的影響。因此，動力機制的構建往往是一項專業、復雜的工程系統。概言之，食品安全風險警示動力機制，就是推動食品安全警示發布的各項動力因素及其相互作用機制。

二、食品安全風險警示動力機制的構成

食品安全風險警示動力系統既具有內部的行政機制的影響，又受到外部因素的推動。從應然的層面看，我們可以從內在和外在兩方面對其進行梳理考察。

（一）內在動力

內在動力是引起行政機關自覺、主動履行職能的動因，其往往在食品安全風險警示中起著牽引性的作用。具體來說，促使職能機關自覺履行食品安全風險警示職責有三個層面的動因：首先，食品安全風險警示是政府履行職責的體現。根據食品安全法第六條規定，縣級以上地方人民政府及其相關部門依法對本行政區域的食品安全工作進行監督和管理。其次，食品安全風險警示是打造服務型政府的必由之路。在維護社會食品安全的工作中，行政機關積極進行普法宣傳、依法進行信息公開、打擊違法犯罪活動等就是打造服務型政府的體現。

（二）外在動力

外在動力在食品安全風險警示中起著推動作用和監督作用。首先，政府之間的監督。上級對下級行政機關、各個行政機關內部之間的信息共享與交流，都是推動食品安全風險警示的外在動力。其次，從消費者的角度來看，消費者具有對食品信息的知情權。消費者權益保護法第八條、食品安全法第十二條都對消費者推動食品安全警示作了規定。若經營者未能滿足消費者的知情權，后者有權利通過詢問、投訴甚至訴訟等方式要求相應的信息供應;若公民發現食品安全存在問題，也應該向相關部門投訴。最后，社會組織也有權利推動食品安全風險警示。食品安全法涉及的社會組織包括行業協會、食品檢驗機構等。實踐中，處于中立地位的社會組織能夠利用自身的專業和技術優勢，直接發現食品安全風險源，客觀上起到推動食品安全風險警示的作用。

三、我國食品安全風險警示動力機制的問題透視

在應然層面上，根據食品安全法第一百一十八條的規定，我國的食品安全風險警示形成了“國務院和省級衛生行政部門統一公布，其他政府部門收集、分析、報告”的縱向立體模式。但是，具體到實然層面上，食品安全事件的頻發和公共食品衛生事件的屢禁不止，充分說明我國食品安全風險警示動力還有待加強

（一）內在動力牽引作用有限

現實中，內在牽引力不足主要來源于以下幾個方面：首先，官本位意識影響行政效率。在我國傳統文化中官本位思想在人們心中根深蒂固。這就容易造成行政機關及其工作人員服務意識淡薄、自覺性程度不高、職業精神欠缺。其次，法律規定本身具有模糊性。例如食品安全法第一百一十八條規定縣級以上人民政府有關行政部門依據“各自職責”公布食品安全日常監督管理信息。但是在食品安全行政執法中，部門之間的權力界限經常不是十分清晰，特別是涉及風險警示的責任追究，很容易由于推諉、爭奪的爭論，延誤食品安全風險警示發布的最佳時機。再次，現實環境復雜性與易變性的客觀因素。例如在2016年3·15晚會暴露出“餓了嗎”平臺監管不力案件都暴露出行政機關作為“名義上”最大的信息控制者，實踐中卻常常處于“有心無力”“有力難使”的尷尬境地。

（二）外在動力推動作用疲軟

食品安全風險警示的外部參與度不夠。首先，人們對食品信息的真實來源無法知曉。現實生活中，人們要了解食品的來源只能依靠產品包裝和經營者宣傳，至于食品來源是否真實，以及食品衛生安全標準是否合格，消費者根本無從知曉。其次，食品安全標準不完善。在有些領域，我國食品安全標準混亂，國家、地方、行業和企業標準規定混亂。再次，社會組織參與途徑有限。我國食品安全法雖然有社會組織的相關規定，但是僅限于“普及食品安全的法律知識”等軟措施，而沒有足夠激發自身活力的動力機制，所以我國的社會組織在食品安全方面積極性普遍不高。

（三）內外銜接機制不完善

首先，外部主體行使權利具體程序不完善。在2019年曝光的“蝦扯蛋”辣條的生產事件中，無任何食品安全衛生條件生產的辣條分銷全國，反映出食品安全執法力度的疏漏和行政執法利益鏈條內外銜接機制的不完善。其次，監督者的保障措施不足。食品安全法第一百一十四條規定，食品安全等行政機關接受社會公眾的“咨詢、投訴、舉報”、“對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵”。由于了解食品安全詳細信息的往往是企業的“內部人”，他們一旦舉報本企業，輕則面臨失業危機，重則面臨打擊報復。另外，風險警示的救濟機制不足。根據食品安全法，風險警示已經成為行政機關的一項行政權力。實踐中，風險警示發布的違法已經在有的國家出現，例如，“在日本，隨著規制的緩和，也出現了公開當事人姓名、公開當事人違法事實的做法。”[4]根據“有權利就有救濟”的法治思想，如果某些公民惡意行使權利或者行政機關違法發布警示信息，導致企業利益受到損失，則應賦予其進一步的維權措施，來維護自身的合法權利。

四、我國食品安全風險警示動力機制的完善路徑

作為食品安全風險警示制度的組成部分，其動力機制的推動與牽引、平衡與銜接均具有關鍵作用。如何設置好、發揮好食品安全風險警示的動力機制對于整個食品安全都具有重要意義。

（一）注重立法完善，優化動力機制的頂層設計

食品安全風險警示的規范性文件，在部門規章層面，國家食藥總局先后頒布實施了《食品安全風險監測承檢機構管理規定（試行）》、《食品安全抽樣檢驗管理辦法》等規范;在法律層面，僅僅有食品安全法一個部門法;而地方立法規定基本處于空白狀態。故而，我們需要注重立法及配套制度的完善，優化動力機制的頂層設計。在此過程中，我們應樹立服務行政、權利保障、權利救濟和權力規制等理念，平衡行政機關、企業相對人和社會組織的權利、義務，從根本上破除長期存在的官本位思想;其次，不僅要提高立法技術，減少不確定法律概念在低位階法中的應用，完善法律、法規的解釋應用和最高人民法院指導性案例的立法推廣制度;而且要加強基層立法點籌備建設，嚴格依照立法程序，積極聽取和征求公眾、社會建議，專門立法機關要定期針對新出現的立法議案和爭議社會問題進行討論，回應輿論需求。再次，地方立法機關要充分發揮主觀能動性，在法律優先和法律保留的條件下，積極先行先試，彌補短期實踐的漏洞，完善相關的地方立法與制度建設。

（二）嚴格行政執法，強化內部動力的牽引作用

政府對于食品安全監管負有重要職責。為推動政府職責內部動力的發揮，實踐中必須嚴格行政執法，強化內部動力的牽引作用。具體而言，行政機關對于可能危及公共食品安全的信息，應該通過法定程序進行篩選、甄別和危害性審查，在此過程中應該堅持分主題執行和匿名審查原則，做到信息的收集、審查與公布的“三權分立”，將法定權限和職責落實到每一個明確的機構和個人。同時，地方食品安全監管部門要建立區域內的責任到人機制，執法責任人要對本區域內的食品市場進行摸底，然后根據食品的種類、市場的區域以及食品生產銷售的時間表等進行定期的、常態化的、不間斷的抽樣檢查，并將每次的抽查結果以固定的方式和形式向社會公開，從而實現執法嚴格責任制。

（三）拓寬社會參與，落實外部動力的推動作用

首先，要完善食品安全的相關標準。實踐中，企業和地方行政機關要以食品安全法中的國家標準為依托，積極完善地方標準、行業標準和企業標準，并報上級衛生行政主管機關備案。其次，要重視大數據技術在社會參與中的作用發揮。大數據技術的應用可以解決食品安全風險警示信息的客觀、及時、準確。具體而言，我們可以在“食品安全信息平臺”基礎上，建立龐大的信息收集、分析、共享和應用網絡。在此網絡中，我們不僅可以收集涵蓋各級行政機關和食品藥品管理機構的數據，而且可以對食品生產者、經營者的原料采購、生產銷售、出廠流向等數據進行關注和分析。這樣，社會組織也具備了有利的事實證據和便捷的途徑，從而成為食品安全風險警示的重要動力支撐。

（四）健全救濟保障，暢通內外動力的交流機制

首先，細化落實舉報人“獎勵機制”。我們可以參考國外對于類似情形的相關做法，根據涉案的資金來確定獎勵的比例，以此達到“激勵”的目的。特別是針對貢獻較大的舉報者，行政機關可以采用“推薦就業”“榮譽表彰”等方式進行“物質”和“精神”雙重激勵;對于特殊情形，也可以對舉報者進行人身方面的必要保障。其次，鑒于食品安全風險警示信息一旦發布則會給相對的生產企業造成較大損害，因此救濟應該主要從“事前”“事中”“事后”三個階段全方位展開。具體而言：在“事前”可以引入“預防性訴訟制度”。在食品安全風險警示發布前，為避免風險警示給相對人帶來的重大損害，賦予相對人其提起訴訟的權利，由司法機關對行政執法的原則、程序進行審查，當然這需要在行政訴訟法的修改中予以完善;在“事中”應該完善利益表達機制，保障相對人在行政執法階段的陳述權、辯論權和申請聽證的權利，落實政府信息公開制度，保障相對人的知情權，對于違反法定程序的行政執法行為，相對人可以提起行政訴訟和行政復議;而在“事后”救濟措施方面，要使行政訴訟法、國家賠償法等法律法規依法保障相對方的合法利益。

參考文獻：

[1]徐信貴.食品安全風險警示的行政法問題[J].重慶理工大學學報（社會科學版），2014（6）.

[2]楊閃閃.論食品安全風險警示的法律規制[J].西南政法大學[D].2014.

[3]章志遠.作為行政強制執行手段的違法事實公布[J].法學家，2012（1）：52-62.

[4][日]大橋洋一.行政法學的結構性變革[M].呂艷濱譯，北京：中國人民大學出版社，2008：35.

作者：龐鵬，中共重慶市涪陵區委黨校行政管理與法學教研部講師

王娜，中共重慶市委黨校法學研究生

責任編輯：張 波