全面提高疫情依法防控和依法治理能力的思考

孫永興

習近平總書記在2020年2月5日主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控、提供有力法治保障。習近平總書記的講話表明了黨中央對依法治國的基本國策的堅守，對依法戰勝疫情、用法治保障人民群眾最根本利益的決心和信心，為全國人民堅決打贏疫情防控阻擊戰指明了方向。

一、全面提高疫情依法防控和依法治理能力的重要意義

1.全面提高疫情依法防控和依法治理能力是貫徹黨中央疫情防控總體部署的必然要求。中國特色社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，習近平總書記對于法治問題極為重視，法治思維貫穿黨中央疫情防控部署的始終。在疫情蔓延全國的情況下，加強對疫情防控工作的統一領導至關重要，必須堅持“全國一盤棋”，要求各項工作都必須圍繞和服務于疫情防控的大局;在全面防控基礎上還必須加強對重點地區疫情防控，“武漢勝則湖北勝，湖北勝則全國勝”，只有抓住了重點，才能以點帶面，取得疫情防控的勝利。疫情防控必須要有穩定的社會秩序。突如其來的疫情容易引起社會恐慌，同時也會引發社會動蕩，這對疫情防控極為不利，因此必須堅決維護社會穩定。要嚴厲依法打擊擾亂社會秩序的違法犯罪行為，嚴厲打擊制售假劣藥品、醫療器械、醫用衛生器材等違法犯罪行為，要及時化解各類苗頭性問題，防止各類矛盾疊加。習近平總書記指出，能不能很好地解決這些問題，是檢驗社會治理水平的“試金石”。只有全面提高疫情依法防控和依法治理能力，才能貫徹和落實好黨中央疫情防控的總體部署。

2.全面提高疫情依法防控和依法治理能力是緊急狀態下防控疫情的必然要求。“槍炮作響法無聲”，這是一句著名的古羅馬法律諺語。其意是說在戰爭時期，維護正常社會秩序的法律將名存實亡，很難再有法律的約束力。目前全國正在進行的疫情防控工作，實際上就是一場沒有硝煙的人民戰爭，是一場規模空前的總體戰、阻擊戰。在緊急狀態下，疫情防控的很多做法也是參照戰時思維和方法展開，人員調配和物資調撥的方法也類似戰時。能否像那句法律諺語那樣，為了取得疫情防控工作的勝利而允許“法無聲”？非常時期的非常之舉，對某些民眾財產權利、人身權利的限制是必須的，但必須把握一定的“度”。同時，疫情防控工作繁重、任務復雜，除了醫療救助外，還要全力維護正常經濟社會秩序，維護醫療救治秩序，扎實做好社會面安全穩定工作，切實維護正常交通秩序;除了要同疫情作斗爭，我們還需要嚴格、周密、穩妥、有序復工。復工復產和疫情防控兩手都要硬，二者不可偏廢。有序復工復產可以為疫情防控做好物資保障，而復工復產又加大了疫情防控的難度和復雜性。解決上述問題的最好辦法就是依法辦事。因為法律是穩定的，是制度之制的最可靠保證，同時法治已經凝結了中國共產黨治國理政的寶貴經驗，是中國共產黨人智慧的結晶。習近平總書記指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”越是緊急時期，越需要法律“發聲”;疫情防控，需要法治保障。這就要求以戰時思維和方法進行的疫情防控工作，必須在法治軌道上進行，堅持依法防控和依法治理。

3.全面提高疫情依法防控和依法治理能力是發揮社會主義制度優越性進行疫情防控的必然要求。疫情緊急，人民群眾的生命安全和身體健康遭受嚴重的威脅，這就要求充分發揮社會主義制度優越性開展疫情防控工作。“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢”，全面提高疫情依法防控和依法治理能力是全面依法治國的應有之義。“集中力量辦大事”是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢，這表現在疫情防控上就是“一盤棋”思維。疫情已經蔓延到全國，疫情防控已經是涉及全局的系統工程，醫療問題只是其中一個方面，這在客觀上也要求必須從“全國一盤棋”的思維看待疫情防控問題。“全國一盤棋”，這就要求對疫情防控工作進行統一領導，堅決貫徹民主集中制原則，“各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度，做到令行禁止”;這就要求加強對全國物資的統一調配，特別是要對疫情防控有關的醫用口罩、防護服等采取管控措施;這就要求調動全國醫療資源的統一使用，將全國的醫護人員集中調配，支援災情最重的武漢市和湖北省。“集中力量辦大事”“全國一盤棋”涉及的資源分配、人員調動都與復雜的法律問題相關，只有堅持全面依法治國、全面提高疫情依法防控和依法治理能力，才能又快又好地解決這些問題。

二、在疫情依法防控和依法治理能力方面存在的主要問題

1.法律意識欠缺影響依法防控疫情的大局。以習近平同志為核心的黨中央，在處理疫情防控問題上始終有著大局意識，在謀劃防控戰略、部署防控工作時進行通盤考慮。大局意識是習近平總書記領導藝術的重要體現，他多次強調大局意識的重要性，教導黨員干部要把工作放到大局中去思考、定位、排兵布陣，做到正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局。在這場疫情防控阻擊戰中，各地各部門貫徹“全國一盤棋”的戰略“總體是好的”，但也出現了一些“貫徹落實不力”“不服從統一指揮和調度、本位主義嚴重”“不敢擔當、作風飄浮、推諉扯皮”等問題。出現這些問題的原因是多方面的，法律意識的欠缺是其中重要的原因。例如：云南省白族自治州大理市衛健局為了地方的局部利益，竟然不顧湖北疫情高發、醫護人員緊缺防護裝備的實際，發出《應急處置征用通知書》，企圖截留湖北急需的口罩，而他們認為自身的措施符合《中華人民共和國突發事件應對法》的規定。這表明部分國家工作人員法律意識欠缺，他們沒有充分理解法治的基本原則和精神，在一定程度上把法律當成實現本地區、本部門甚至個人目的的方法和手段，以至于影響依法防控疫情的大局。對于這些問題，必須按照依法治國、依規治黨的要求，該問責的問責，該法律制裁的進行法律制裁。事實上，正是有關領導干部和部門受到法律制裁后，通過這個案例教育，才使廣大黨員干部認識到加強疫情依法防控的重要性，認識到在疫情防控的緊急狀態下也必須維護法律的尊嚴。

2.法治思維和法治方式不到位。法治國家、法治政府、法治社會建設三位一體，但法治政府建設是關鍵。在疫情防控中，政府堅持運用法治思維和法治方式解決問題至關重要。法治規范政府的行為，保障的是人民權利。在法治的軌道上進行疫情防控，要求各級行政機關在有關疫情的行政執法中要嚴格遵守法律、法規，不能隨意背離法律規定對行政相對人予以懲罰，特別是不得毫無原則從嚴、從重。換句話說，在執法過程中不能“誰比誰狠”。毫無原則地從嚴、從重不僅不能促進依法防控，效果可能適得其反。從嚴從重必須要有法律的明確授權，必須貫徹“法無明文不可為”的基本原則。《中華人民共和國傳染病防治法》和《中華人民共和國突發事件應對法》已經就從嚴、從重的具體情節作出了規定，地方作出的從嚴、從重的類似規定不能與之相抵觸。在疫情防控的緊急狀態下，政府的權力要比平時大得多，按照法律規定，針對新冠肺炎疫情這類突發公共衛生事件，政府有權限制人身自由，強制處置公民財產。比如，對病人強制隔離;限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動;停工、停業、停課，甚至可以對疫區進行封鎖。政府部門還可以對進出疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。各級政府部門必須堅持運用法治思維和法治方式處理這類事件，防止出現執法簡單粗暴、執法過度等問題，才能既有利于疫情防控，又能更好地維護人民群眾的合法權益，取得更好的社會效果。

3.官僚主義和形式主義等違反黨內法規的現象明顯。習近平總書記指出，官僚主義、形式主義，是我們黨的大敵，是人民的大敵。長期以來，我們黨對官僚主義、形式主義的危害有著清醒的認識。1963年5月29日，在黨中央、國務院直屬機關負責干部會議上，周恩來講了反對官僚主義的問題，并概括了官僚主義的二十種表現。實事求是地講，周恩來當年列舉的那些表現，在今天仍然具有很強的針對性，在很多情況下，官僚主義、形式主義只是變換了形式重新表現出來。在疫情防控中也出現了形式主義、官僚主義問題，主要表現為：鼓勁式會議、作秀留痕、“迎檢大戰”，最典型的當屬“表格抗疫”。一些地方的基層干部在防疫期間一天要填報十幾份表格，這些表格由不同部門下發，內容基本相同，只是格式、體例稍有差異。習近平總書記在講話中批評了某些干部“作風飄浮、不深入疫情防控第一線，疫情防控基本情況一問三不知”等形式主義、官僚主義問題。形式主義、官僚主義消耗基層干部的抗疫精力，增加了基層的負擔，使得他們無法全心全意投入疫情防控工作。對此，各地紀檢監察部門按照黨規黨法已經開始采取了強有力的措施。例如，2020年2月13日，湖北恩施8名鄉鎮主職干部因形式主義、官僚主義等被問責，其中2名黨委書記被免職;福建嚴肅追責問責疫情防控工作不力問題，共處理干部170人，其中給予黨紀政務處分12人。通過嚴格的法治措施懲處了典型的形式主義、官僚主義問題，一定程度上糾正了疫情防控過程中出現的形式主義、官僚主義現象，保證了疫情防控工作的順利進行。

三、 全面提高疫情依法防控和依法治理能力的基本路徑

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議的講話中明確提出了在法治軌道上統籌推進各項防控工作具體措施，即“九要”：一要完善疫情防控相關立法，構建系統完備的疫情防控法律體系;二要嚴格執行疫情防控和應急處置法律法規;三要加大對危害疫情防控行為執法司法力度;四要加強治安管理、市場監管等執法工作;五要依法規范捐贈、受贈行為;六要依法做好疫情報告和發布工作;七要加強對相關案件審理工作的指導，定分止爭;八要加強疫情防控法治宣傳和法律服務;九要強化疫情防控法律服務。習近平總書記強調：“要從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”這為我們指明了全面提高疫情依法防控和依法治理能力的基本路徑。

1. 發揮法治的引領作用，使疫情防控有法可依。早在2011年，時任全國人大常委會委員長的吳邦國宣告以憲法為核心、以各部門法為主干的中國特色社會主義法律體系已經形成。目前疫情防控基本有法可依，《中華人民共和國傳染病防治法》和《中華人民共和國突發事件應對法》可以為疫情防控提供基本的遵循。當然，這次新冠肺炎疫情防控也暴露出立法方面的一些問題，比如立法滯后、與實際脫節較大等，因此要“認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善，還要抓緊出臺生物安全法等法律”。目前全國人大已經啟動了對野生動物保護法的完善工作，天津市人大常委會已經率先出臺了地方性法規，很好地起到了法治的引領作用。

2.通過依法行政和公正司法，規范包括行政機關在內的各類主體的行為。法律用于規范各類主體的行為。在疫情防控中，政府通過法律來規范各類行政相對人，比如企業、自然人的行為，同時政府行為也是法律規范的對象。在“九要”中，有“四要”屬于依法行政問題，而立法、司法、法律宣傳、法律教育、依法捐贈各占“一要”。這意味著政府的依法行政對疫情防控尤其關鍵。從事物發展的規律來看，疫情的發展會有產生、發展、消亡三個階段，目前疫情正處于防控的關鍵階段。在這一階段，矛盾沖突劇烈，機會稍縱即逝。這就要求政府依法行政，在依法防控疫情中起到關鍵性作用。

公正司法對于依法防控疫情也很重要，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部及時出臺了《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》。根據上述規定，天津市東麗區人民法院對首例利用疫情虛假出售口罩詐騙案進行了審判。案件采用了遠程網絡審判的方式進行，從檢察院2020年2月12日起訴立案到2月14日案件判決，只用了2天時間，表現了高超的司法能力，有效地震懾了違法犯罪，起到了良好的社會效果。

3.法治保障社會穩定，形成良好的社會秩序。維護正常經濟社會秩序對于疫情防控非常重要。一方面，疫情嚴重往往會引起物資緊張，在這種情況下，保障老百姓的“米袋子”“菜籃子”就顯得至關重要，只有保持生產生活平穩有序才不至于引起社會恐慌。另一方面，物資供應緊張又會引起不法人員采取種種手段謀求暴利，在這種情況下，法治就必須“發聲”，對不法人員進行嚴厲打擊。此外，維護醫療救治秩序是疫情防控的核心要義，只有保障醫護人員的合法權益，保證其生命財產安全，才能使其有動力積極投身疫情防控工作。

做好宣傳教育和輿論引導也離不開法律的保障。隨著互聯網5G時代的到來，自媒體得到充分發展。在疫情防控過程中有太多的事情可以供網民參與和圍觀，比如政府的行為、官員的表現等，只要“某網友發微博披露一則事實或發出一個質疑，眾網友跟進評論和轉發，隨后相關網絡衍生品如漫畫、段子、惡搞歌曲開始出現，接著在網絡或傳統媒體上出現深度評論和調查，同時跟進微博上不間斷的‘爆料，一場微博事件便可在短時間內達到高潮”。在抗擊疫情過程中伴隨的大量謠言，正是通過這種方式被病毒式的傳播。加強依法防控，通過法律對網絡信息的傳播進行明確規定，違法就要堅決進行處罰，這本身就是對輿論的強力正向引導。

作者系中共天津市委黨校政治與法律教研部副教授

責任編輯：王素娟