脫貧攻堅下“依法治村”的制度框架構建

商湉

在鄉村振興背景下，脫貧攻堅下的“依法治村”成為鄉村治理工作的重點內容。從長遠來看，法治是鄉村治理體系的基本制度保障。因此，梳理和分析鄉村治理法治化的問題以及明晰鄉村治理法治化的法治困境成為探索脫貧攻堅下“依法治村”的基本任務。

一、脫貧攻堅下“依法治村”的制度價值

（一）踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的客觀需要

脫貧攻堅背景下的“依法治村”需要在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下進行，構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系也是應有之義。在脫貧攻堅的時代背景下，構建法治化的鄉村治理體系是不斷豐富和深化習近平新時代中國特色社會主義思想的重要表現。十九大報告提出：“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”鄉村治理體系就需要建立和完善鄉村治理的法律制度體系，從而實現“系統治理”“依法治理”“綜合治理”“源頭治理”的鄉村治理目標。

（二）運用法治思維方式解決鄉村治理問題的現實需要

運用法治思維和法治方式解決鄉村治理的基本問題成為全面推進依法治國的“最后一公里”問題。鄉村治理的法律問題表現為：第一，鄉村社會階層的固化和細化引起經濟利益糾紛和文化沖突;第二，鄉村社會的人口流動性增加讓鄉村社會治理面臨開放性和多元性局面;第三，鄉村社會治理的法律法規出現真空和失范的法律狀態。鄉村治理的法律難題在脫貧攻堅中不斷積聚，比如與土地承包經營權相關的法律糾紛、農村生態環境保護的法律問題、利益分配不公正現象增強、鄉村社會自治的法治化程度不夠和鄉村基本社會保障的法律缺失。鄉村治理的法律問題大多與有法不依、執法不嚴和違法不究有關聯。解決鄉村社會治理的法律難題需要建立在運用法治思維和法治方式的基礎上，否則脫貧攻堅的目標實現、農村與農業生產的發展可能會受到影響，進而影響到鄉村經濟社會發展。

（三）探索鄉村治理規律助推鄉村治理法治化的必然要求

探索鄉村治理的基本規律，已經成為國家治理體系和治理能力現代化和法治化的核心內容。脫貧攻堅的快速推進和落實全面建成小康社會的目標需要對鄉村治理法治化進行深刻的調整和變革。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確要求：“到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。”越來越多的農民進入城市務工，大量的農村土地被征收或征用，農業生產經營形式日趨多元化。因而鄉村社會的現實情況要求鄉村治理創新法律制度機制，以此應對、解決社會矛盾及糾紛。

二、脫貧攻堅下“依法治村”需處理的基本關系

（一）扶貧政策與法律法規的關系

與扶貧工作相關的扶貧政策和鄉規民約都應當在法律法規和黨規黨紀的范圍內制定和執行。在扶貧工作開展初期，脫貧攻堅領域法律較少，更多是政策。因此，扶貧工作的規范化、制度化、法治化水平都有待提升。部分扶貧政策開始不完善，但有著逐漸成熟的過程，比如貧困戶識別標準的問題。部分法律規定讓位于脫貧政策，如危房改造、人居環境整治，涉及重新選址、用地審批、辦理證件，但實踐中村民不執行的事件頻發。如果對貧困戶進行處罰，一定程度上會增加脫貧難度，但是不處罰又存在失職，兩者的矛盾需要及時調和。當然，鄉規民約也應當在法治框架和黨規黨紀中運行，進而保障扶貧工作的合法性。此外，扶貧工作中的工作人員法治思維和依法辦事能力不強，體現為部分工作人員的法治思維不夠和法治意識不強，經常依照習慣、傳統做法和行政命令解決社會糾紛和矛盾，尤其是部分村居兩委工作人員不習慣運用法治思維和法治方式解決扶貧工作中出現的難題，事實上扶貧工作中的扶貧政策和鄉規民約必須確保其在法律法規和黨內法規內運行。

（二）法律權利義務和法律責任的關系

目前，依法治村確有必要對扶貧進行立法并明確規定法律權利、法律義務和法律責任。部分貧困戶往往只享受扶貧政策帶來的利益，而不想承擔義務和責任。現有的法律法規和扶貧政策也沒有規定針對貧困戶相應責任義務的規定，例如，如實申報財產的義務和危房改造向施工方支付工程施工款的義務。“貧困戶”稱號似乎已經成為“護身符”，相關法律和政策規定欠缺，社會信用體系建設不完備，導致村干部只能創造性地進行核實，這些核實工作不僅耗費大量的人力、物力、財力，而且始終在法治體系外運行，以至于缺乏貧困戶違法行為的否定性法律評價，如貧困戶隨意消費和拖欠施工方危房改造建設資金。對此，立法應當明確規定：一是將違法“貧困戶”列入失信名單，并培養法律規則觀念;二是明確村鎮干部的法律責任，實現有法可依，特別是解決對貧困戶誣告陷害、隨意舉報、隨意消費行為的懲戒卻無法可依的問題;三是規定好貧困戶享受政策待遇和應盡的法律責任與義務。

（三）制度激勵與績效考核的關系

基層扶貧干部的績效考核、責任追究等比較嚴格，然而在福利待遇、績效激勵等方面比較欠缺。基層扶貧干部長期工作在第一線，應當重視對他們的制度激勵和績效考核。基層扶貧干部在脫貧攻堅中從事各種具體的工作，并且經常加班加點參加扶貧工作。基層執法工作面臨具體的問題，例如，多次無理鬧訪纏訪的應對，浪費人力物力去解決問題卻是查無其事。此外，在村居兩委的工作人員中多存在任務重的現狀，需要解決基礎設施建設、飲水、修路、農網改造、危房改造、產業發展、建水池、監督工程質量等問題，加班加點成為常態。

（四）知識普及與群眾路線的關系

農村中大多村民存在文化知識、法律意識缺乏的情況，需要執法人員引導他們知法懂法。由于村民的行為觀念與法律知識有所出入，甚至認為有的案件處理是冤案。這就需要引導他們分清法律關系，最終過渡到村民們可以合理合法運用法律手段。比如，農村土地復墾，需要梳理關節點、法律關系的變化過程，結合法律、政策、實際處理相關問題。為提高法律知識普及，扶貧工作可以將拉近村民感情和法律下鄉有機結合起來：需要借助拉家常、個人感情等群眾路線的方法，通過情理手段引導他們懂法守法，從而增強對政府的認識和辦事流程的了解。

三、構建脫貧攻堅下“依法治村”的制度框架

（一）堅持黨建引領基層社會治理法治化

一是發揮黨員在依法治村中的先鋒模范作用。黨員在聯系群眾中傳達中央依法治國的精神和在依法治村中起示范和帶頭作用。特別是要關心群眾的思想狀況和現實困難，尤其是弱勢群體的法律訴求，如貧困人口、低保戶、留守婦女兒童、老年人、殘疾人、特困人員。二是加強黨組織對基層組織的領導。基層黨組織領導村民自治組織和村務監督組織是基層社會治理法治化的制度保障，尤其是村黨組織書記應當通過法定程序擔任村級組織的負責人。在黨組織的領導下，村民自治組織的自我管理、自我教育和自我服務的法治化程度才有基本導向性;村務監督組織在村務決策、村務公開、財產管理、工程建設等方面的法治化才有基本標準。基層黨組織在村級重要事項和重要問題中應當堅持進行合法性審查并確保依法治村。加強黨組織對法治鄉村建設的領導。法治鄉村建設需要對農村基層行政執法程序進行規制，尤其是鄉鎮行政執法人員需要具備法治思維和依法辦事的能力。黨組織應當監督政府履行法定職責和依法行政并將涉農事項清單化和法治化。黨組織應當開展各種形式的法律宣傳活動，如法律進鄉村活動、民主法治示范村。三是落實基層黨委在鄉村治理和依法治村中的主體責任。在鄉村治理和依法治村中，鄉鎮黨委應當成為主要責任人。鄉鎮黨委書記和領導班子成員應當發現和解決鄉村治理中的法律問題和依法治村的法律困境，并及時構建制度化和清單化的法治機制，如多元化糾紛解決機制和“信訪不信法”的化解機制。

（二）保障基層人民群眾的基本權利

第一，知情權。基層群眾的知情權是鄉村治理和依法治村的重要目標指向。對行政權力運行的知悉方能保障基層群眾了解鄉村治理現狀和依法治村的鄉規民約。因此，知情權應當最大程度地讓人民群眾獲取基層政府的執法信息和村務公開的基本信息。黨務、村務和財物要保證“三公開”以實現村級事項的公開經常化、制度化和規范化。第二，參與權。基層社會治理需要健全黨組織領導的村民參與機制，而人民群眾的廣泛參與方能體現人民的主體地位。人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全的環境要求與日俱增，依法治村應當保障人民群眾的參與權。在黨委領導和政府負責的基礎上，讓村民參與到村務、財務、公共秩序、公共衛生、鄰里關系等事項中來。村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等多種參與形式讓村民參與到村務治理和依法治村中去。第三，表達權。人民群眾對美好生活的向往需要通過法定形式展現出來。依法表達意愿和發表意見應當成為鄉村治理的重要形式。保護村民的表達權是依法治國和依法治村的基本標志。村民擁有充分的表達權將可對鄉村治理的全過程施加影響，即村民的表達權可以有效制約鄉村治理的決策過程和凸顯利益訴求。第四，監督權。人民當家作主和人民主體地位的本質特征和內在要求便是人民群眾對國家權力運行的有效監督。村民的監督權的主要內容為村民對村級權力的監督。讓村民的監督權具有法律約束力和強制執行力方能成為基層工作人員法治思維和依法辦事的重要推力。鄉村治理和依法治村中面臨著基層小微權力腐敗問題，因而村民對微小權力監督應當從法規依據、運行范圍、執行主體和程序步驟上進行。

（三）堅持自治、法治、德治相結合

第一，自治、法治、德治相結合的鄉村治理理念創新。一是樹立自治、法治、德治一體化的鄉村治理理念。《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》認為：“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合。”從鄉村治理模式著眼，自治是鄉村治理的最終目標，法治是鄉村治理的制度基礎，德治是鄉村治理的行為導向。二是自治、法治、德治相結合的鄉村治理需要實現專業化、法治化、智能化和社會化。自治、法治、德治相結合的鄉村治理需要專業化的人員、智能化的技術、社會化的參與和法治化的保障才能達到鄉村治理的有效治理。因此，自治、法治、德治相結合的鄉村治理需要鄉村治理工作的法治化和規范化，如推動制定相關法律法規作為法治化的制度基礎。智能化的技術可以為自治、法治、德治相結合的鄉村治理提供技術支撐，如視頻監控技術、人工智能技術、大數據。自治、法治、德治相結合的鄉村治理是以人為中心的治理，因而自治、法治、德治相結合的鄉村治理理念創新最終要有以人為本的目標導向。

第二，自治、法治、德治相結合的鄉村治理機制創新。一是在自治、法治、德治相結合的鄉村治理中黨委領導和政府負責應當在憲法和法律法規內開展工作。黨委和政府在鄉村治理中應當職責明確和依法行政，如市場監管執法、生態環境執法、自然資源執法、公安執法、公共法律服務。二是自治、法治、德治相結合的鄉村治理需要社會協同和公眾參與機制的程序化和制度化。鄉村治理的公共物品和公共服務完全可以由社會主體提供而無需黨委政府全權負責。鄉村治理應當將社會協同和公眾參與的機制上升到法律法規以及政府規章。三是自治、法治、德治相結合的鄉村治理需要科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法。依法治村需要科學立法，即需要解決立法空白、頂層設計不合理、法律規則不科學和不適用等立法問題。嚴格執法需要嚴格規范公正文明執法，解決權責交叉、委托執法、選擇執法和多頭執法等鄉村治理執法難題。鄉村治理需要司法公開、司法為民和司法便民，以讓人們都能感受到公平正義和化解“信訪不信法”。四是自治、法治、德治相結合的鄉村治理需要暢通利益表達機制和糾紛解決機制。鄉村治理中的部分矛盾糾紛運用法律無法解決，需要通過多元化糾紛解決機制。利益表達機制、應急處理機制、多元化的糾紛解決機制等程序化和規范化的制度設計是自治、法治、德治相結合的鄉村治理的制度保障。

第三，自治、法治、德治相結合的鄉村治理專業隊伍。一是培養和選拔基層行政機關執法人員專業化隊伍。鄉村治理需要行政機關工作人員懂法律和用法律來解決基層社會治理的糾紛，需要選拔有法律背景的工作人員到基層工作和培訓基層工作人員的法律知識。二是村居兩委管理人員需要在自治、法治、德治相結合的鄉村治理中提升專業知識。在農村和社區治理中，村居兩委管理人員多數不懂法律等專業知識。村居兩委可以通過聘請法律顧問的方式或者由政府購買公共服務的方式來解決該問題。三是自治、法治、德治相結合的鄉村治理專業人才下基層。發揮退休法學教授、法官、檢察官、律師等專業人才的余熱，使其參與到基層社會糾紛調解中來并將糾紛化解于源頭。通過網絡平臺、定點接待、干部下鄉巡防等方式為基層信訪提供多元的途徑;同時提高信訪工作人員的法治思維和依法辦事能力，提高其化解信訪問題的工作效率。

第四，自治、法治、德治相結合的鄉村治理評估體系和考核機制。一是自治、法治、德治相結合的鄉村治理的多樣化評估指標。自治、法治、德治相結合的鄉村治理的評估指標不能局限于群體性事件、信訪數量，而應當擴展到生態環境保護、公共法律服務、行政執法、群眾滿意度、社會參與度等評估指標。二是自治、法治、德治相結合的鄉村治理的多元評估主體。自治、法治、德治相結合的鄉村治理的評估和考核不能僅僅由行政機關進行，第三方評估機構、村民、居民、村集體、居委會等都可以參與評估自治、法治、德治相結合的鄉村治理的狀況，從而形成對鄉村治理的監督。三是自治、法治、德治相結合的鄉村治理的常態化評估體系。自治、法治、德治相結合的鄉村治理的評估機制應當形成常態化的評估體系，即定期和不定期調查自治、法治、德治相結合的鄉村治理水平和狀況。四是構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理的考核機制。在自治、法治、德治相結合的鄉村治理評估結果的基礎上，將評估結果用于考核黨政領導干部、行政機關工作人員、村居兩委管理人員的績效、晉升、調動等。

（四）健全“依法治村”的規則體系和工作體系

一是構建鄉村治理中的行政執法常態機制。需要將治安、安全監管、林業、漁業、城建城管等執法人員配置合理，培訓基層執法人員的法治思維和規則意識。全面清理行政執法的執法清單，包括執法依據、執法程序和處罰應用，明晰行政執法的重點問題和難點問題，從而實現通過法律制度規范執法和有效的執法實現穩定的鄉村治理。二是構建特殊人群管控機制。需要完善社區治理的信息化體系，如未成年犯、刑釋解教人員、精神病人、艾滋病人等人群的信息臺賬，實現鄉村治理中特殊人員的信息化管控。針對不同類型的人群，建立相應的管控機制和工作細則。三是在扶貧攻堅中依法治村應進行掃黑除惡專項工作。打擊鄉村治理中的黃賭毒、打架斗毆、邪教等違法犯罪行為，從而為鄉村治理提供良好的環境;構建流動人口管理機制，從而形成主動引導、主動服務、主動維權的流動人員管理機制。四是構建公共應急處置機制。在鄉村治理中應當構建應急處理的工作機制，完善公共應急處置的領導機制，包括地質災害監測、疫病綜合防控、消防安全、防汛抗旱等應急處理機構。在公共應急處置中，需要明確事件處置的責任主體。需要完善森林防火、抗旱救災等工作預案，建立依法處理的公共應急處置機制。在村居應急處置中，應當形成義務防火防汛、巡山護林的工作機制，第一時間應對突發事件和地質災害;培養公共應急處置的專業化隊伍，如讓民兵隊伍參與公共應急處置工作;儲備公共應急處置的物資器材，購買灑水車、滅火器、消防斧等應急裝備。

作者單位：重慶市人才大市場

責任編輯：劉小僑