以人民安全為宗旨 推進應急管理體系和能力現代化

李理

習近平總書記強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命?！碑斍?，新冠肺炎疫情形勢復雜嚴峻，給我國應急管理體系和能力建設帶來巨大挑戰?？茖W高效應對和處置疫情，保護人民生命財產安全、維護社會穩定，要求我們加快推進應急管理體系和能力現代化。

一、推進應急管理體系和能力現代化必須以人民安全為宗旨

人民安全是國家安全的宗旨，是黨的性質和宗旨的重要體現，是一切工作的出發點和落腳點，也是我國應急體系和能力建設的核心價值所在。每一次重特大突發事件都給人民生命和財產帶來巨大損失，同時也促使我們深刻反思，必須以人民安全為宗旨，推動應急管理事業的創新與發展。2020年初，新冠肺炎疫情突然爆發，習近平總書記在部署疫情防控工作時強調，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務。因此，以人民安全為宗旨，加強應急管理體系和能力建設，應該重點突出以下三方面：

第一，堅持紅線原則，確保人民安全。國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望。習近平總書記強調：“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線?！奔t線是底線、是對生命的尊重，充分體現了以民為本、以人民安全為宗旨的發展理念。人民群眾希望黨和政府更加主動作為，更有效地保護生命財產安全，營造安居樂業的社會環境;人民群眾希望抓緊解決空氣、水、土壤污染以及農產品、食品、藥品安全突出問題;人民群眾希望免除疫病、事故、災厄的侵襲?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?，就是我們黨的奮斗目標。”應急管理體系與能力建設必須以此為戒、為此為根。

第二，堅持人民主體地位，強化社會協同。重特大突發事件危害大、原因復雜、涉及領域廣，處置與管理需要全面社會協同。應急管理體系與能力建設必須堅持以人民安全為宗旨，一要強調建設的價值追求是最廣大人民的安全，二要強調人民群眾是突發事件應急的主力軍，創新體制機制，促進廣大人民群眾在維護公共安全過程中的廣泛參與，形成強大的社會協同合力。

第三，堅持系統高效，全面優化應急管理能力。黨的十九屆四中全會確定應急管理體制建設的基本要求是“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”，為我們推進國家應急管理體系和能力現代化指明了努力方向。圍繞應急體制改革、統籌突發事件全過程管理，夯實應急能力建設、法制建設、預案建設、機制建設，以更強大的風險承載能力來回應人民群眾安全感需求是應急管理的新時代使命。

二、堅持問題導向，找準應急管理體系和能力建設的問題

新冠肺炎疫情防控攻堅戰是當前我國突發事件應急管理體系和能力建設成果的“試金石”。在黨中央的堅強領導下，疫情防控工作迅速展開，舉國一心，眾志成城，充分體現了我國的政治優勢和制度優勢。當然，這次疫情防控工作也暴露了存在的短板和不足。推進應急管理體系和能力現代化，必須著力解決如下問題：

第一，如何從制度上落實“紅線原則”，切實提高人民安全感。把這次疫情防控實踐問題與我國“一案三制”應急體系相對照，不難發現公共衛生應急體系存在的問題：應急預案不能涵蓋新冠肺炎風險，應急體制中衛生防疫部門與其他職能部門不能有效聯動協調，應急響應不能依法而行等。究其原因，一是某些應急制度體系的設計與人民追求安全感相脫節;二是應急制度體系執行與標準原則相背離。新時代推進應急管理體系與能力現代化，必須厘清制度設計的基本價值追求，將制度設計鎖定在人民對安全感的追求，能有盡有，提高應急制度體系對安全風險的承載能力。同時，將制度執行落實在實戰，以最壞的結果假設，做最充分的應急準備。

第二，如何堅持群眾路線，充分調動全社會應急力量。盡管新冠肺炎疫情迅速蔓延的原因有多種：如一些早期的預警不被重視，失去第一時間響應的黃金時段;外松內緊政策導致政府應對捉襟見肘;社會參與度不高，致使資源匱乏、社會應急力量組織困難等。但其根源在于，公共安全治理中多元化治理理念的缺失。習近平總書記強調：“要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護公共安全?！币虼?，必須一切依靠群眾，公共安全治理需要讓社會組織、企業和個人等多元參與，這是今后應急管理體系和能力現代化必須要解決的關鍵問題。

第三，如何夯實應急管理體系建設，持續提升應急處置能力。新冠肺炎疫情阻擊戰是對應急管理體系和能力的一次大考，既考出了成績，也凸顯了問題。一是應急預案體系形實不符，缺乏實效性。應急預案體系標準固化，與各級政府、行業的個性化應急不相稱;各級各類應急預案之間協調聯動不足;應急預案缺乏綜合性、實戰化演練，難以實現統一指揮、反應靈敏、上下聯動。二是應急法律銜接不夠，缺乏統一性。我國以《中華人民共和國突發事件應對法》為“基本法”，結合《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國防震減災法》等形成的應急法制體系在實踐中呈現諸多不適應。三是專業應急管理機構履責難，缺乏權威性。我國現行應急體制以各級應急委為領導主體，應急管理部（廳、局）負責應對自然災害和事故災難，公共衛生與社會安全類事件分別由衛健委和政法機關負責。但由于行政層級所限，這三類專業機構在應對重特大突發事件時，在預警響應、資源調配、力量調動等方面難以實現統一指揮、統一行動，極易出現信息不通、聯動不足、分工不明、各行其是的局面。四是應急過程效率不高，缺乏有效機制保障?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》將應急過程劃分為預防準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段，形成連續統一體。近年來的應急實踐表明，我們在事前預防準備中的責任體系落實不到位、應急資源儲備不足、應急基礎設施設備布局不合理、應急專業人員缺乏;事中監測預警與應急處置缺乏科學技術與信息化支撐等，導致在重特大突發事件應對過程中工作效能不高。

三、補短板、強弱項，推進應急管理體系和能力現代化

推進應急管理體系和能力現代化要以人民安全為宗旨，以最大限度保護人民生命財產安全為底線追求，以最大程度發揮人民群眾協同能力建設為工作關鍵。

第一，聚焦“人民安全”，明確應急管理體系與能力建設目的導向。以人民安全為宗旨，聚焦安全這一基本民生是我們推進應急管理體系與能力現代化的出發點和落腳點，是否以人民安全作為政策制定的優先目標，是檢驗應急管理體制機制建設效能的核心指標。一是看政策系統的基本目標是不是以最大限度的人民安全為核心，從資源的投入及分配上考察在人民安全方面的應急投入的充分性和公平性。二是看政策在應急決策及執行過程中是不是以人民安全作為基本效能追求，強化應急措施及程序選擇的紅線原則。三是看政策結果在保障最大多數人民生命財產安全上的綜合效能，以客觀效益、效果為基礎，以群眾切身感受為重要評價要素。

第二，聚焦“人民主體”，促進多元主體協同應急。著眼未來，將制度優勢轉化為更加實效的突發事件應急能力，凝聚多元主體力量，將成為我們無往不勝的斗爭法寶。一是明確政府在應急管理中的主責地位，將政策的核心界定于解決體制機制建設、專業力量建設以及持續應急保障等問題。二是發揮市場主體即企業及專業社會組織的專業性作用。政府與企業、組織的結合重在應急協議和產業聯盟的建立，扶持企業應急科技的研發和產品開發，形成應急專業產品和技術產品，重點解決的是技術難題、資源問題、裝備問題。政府通過制度設計將市場主體引入城市風險防控管理體系中，調動市場的參與積極性，引導其樹立安全發展理念，加強安全管理，主動以安全產品和安全服務履行社會安全責任。三是發揮社會公眾的主體作用。群眾既是公共安全保護的對象，又是公共安全保障的重要力量。在新冠肺炎疫情防控過程中，所有人都在以自己的方式參與疫情防控：深入防疫一線靠前指揮的黨員干部、義無反顧奔赴疫區的白衣天使、日夜堅守防疫一線的社工與志愿者、千里馳援武漢的送菜農民、絕不給政府添亂默默駐守家中的群眾，這才是上下一心、共克時艱的全民應急。所以，要正視群眾安全參與的訴求、要重視群眾的力量及其應急價值，重點解決群眾“想參與”“能參與”和“可參與”三個關鍵。

第三，加強應急管理體系建設，不斷提升應急處置能力。黨的十九屆四中全會明確提出要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設”。這為我們推進國家應急管理體系和能力現代化指明了發展方向。一是從體制層面確立具有高度權威的應急管理指揮決策機構，整合各類履行應急管理職能的議事協調機構、委員會，以重特大突發事件應急需求為導向，建立跨部門、統一高效權威的核心綜合協調指揮機構，規范應急決策機制，科學決策。二是強調“屬地為主”，賦予事發地政府應急主體地位，強化其應急狀態下的全面應急責任及應急權限，避免形成過度依賴上級政府應急援助局面的形成。三是推動危機狀態下區域性應急聯動機制建設，從政策層面鼓勵、互助互濟的區域性協同應急模式的推廣與固化。構建信息共享機制，打破行業、層級、職能部門之間信息壁壘，實現應急信息共享共通。四是提高應急機制運行效率。要圍繞突發事件應急管理全過程進行應急機制梳理，強化應急效能。堅持關口前移、重心下移、資源下傾，做好風險評估、超前建設、加大風險防范投入。五是做實平戰轉換機制，以《中華人民共和國突發事件應對法》為依據，理順各級各類突發事件的預警響應程序與標準，落實平戰切換的責任與權力，全面提高應對重特大突發事件的應急管理能力。

作者系中共天津市委黨校社會學教研部副主任、副教授

責任編輯：王素娟