鄉村振興背景下民族地區村“兩委”干部工作能力現狀研究
——基于烏恰縣調研問卷的分析

陳 懷， 韓 芳， 劉承昌

(新疆農業大學管理學院，新疆烏魯木齊 830052)

1 研究背景

鄉村振興，農民是主體。村干部作為廣大農民群眾的“領頭羊”，其文化素質、技術能力和思想道德水平的高低，直接決定著鄉村振興戰略的實施效果。實施鄉村振興戰略，提升鄉村基層干部能力，是推動鄉村振興的固本之舉。農村干部戰斗在工作的一線，是掌控和推進具體措施的實施者。2015年，習近平總書記視察新疆時，指出實現新疆社會穩定和長治久安，關鍵在黨，根本靠堅強的干部隊伍、嚴密的基層組織體系、管用的群眾工作機制。

Siu基于我國南方農村的調查數據，研究認為地方干部權利的唯一來源是國家的政策方針，地方干部是農村群眾的代理人，也是黨和國家的代理人[1]。Oi則認為，基層干部既是社區代理人，也是國家代理人，是國家和社區的聯系紐帶[2]。在實踐上，各國普遍重視對干部素質和能力的培養。加拿大明確將個人能力、人際力、智力、管理能力、建設未來的能力5大類作為培養干部素質的主要內容[3]。美國以法律的形式，在正式的《政府職員培訓法》中明確規定培訓干部是政府的職能和應盡的義務，從而把干部培訓建立在“法制”的基礎上[4]。日本通過專門出臺《職業能力促進法》及《地方公務員法》等法律規定，對政府公務員的權利和義務、能力培訓、職業規劃等作出具體而極具操作性的詳細規定，從而形成了地方政府公務員標準管理系統[5]。韓國則專門就村鎮地方干部的培養發起了一場“新村運動”，其培訓領域包括選聘、培養、培訓、創新及發展規劃等全方面內容，從而為韓國農村管理培養了一大批高素質的干部人才，并在本國農村現代化建設中發揮了重要的骨干和主力作用[6]。

在我國，農村基層干部作為國家政策實施最后一公里的關鍵人員，因其身份特殊、作用巨大，需要對其進行重點培育。西南財經大學張澤在研究中指出，農村基層干部在帶領村民建設社會主義新農村、解決“三農”問題、脫貧致富奔小康工作中，是最直接、最重要的力量，目前我國農村發展緩慢，“三農”問題突出，很有必要加強貧困地區農村基層干部人才培育[7]。管麗萍認為，農村基層干部是各項工作最直接、最具體的推行者[8]。同時段愛勤研究認為，農村基層干部是農村各項工作的事業骨干，是推進農村改革、引領農村經濟社會發展事業的核心領導力量[9]。習近平總書記在河南調研時曾把農村比喻成大廈的地基，把干部比喻成地基中的鋼筋，彰顯了農村基層干部在我國經濟發展和社會建設事業中的重要價值[10]。

新時期，農村基層干部將面對個性更加鮮明的管理服務對象，解決更為復雜的社會矛盾，必須加強自我學習，以適應客觀環境變化[11-12]。鄭春燕認為，加強對農村基層干部的培養和訓練，既有利于農村基層后備干部和人才的形成，也有助于基層干部的治理和管理水平的不斷提高[13]。陳愛生等認為，目前我國鄉鎮干部隊伍存在的主要問題是隊伍超編、年齡結構老齡化、執政理念不新且手段單一，從而跟不上新農村建設的要求[14]。徐小龍在對橫山縣農村基層干部待遇調查研究后指出，村級經濟薄弱，沒有能力給村干部發放補貼[15]。

2 研究意義

對鄉村振興戰略實施的研究中，國內學術界將研究的注意力聚焦于不屬于貧困地區的或經濟發達的中部、東部沿海地區，對我國欠發達的西北部地區尤其是新疆多民族地區鄉村振興戰略實施背景下農村基層干部發展方面的研究尚不多見。因此，新疆地區農村基層干部工作能力現狀、存在問題及對策研究對于了解新疆地區農村基層干部的工作現狀、思想政治以及如何提高基層干部的工作能力，推進帶有民族特色文化的新農村建設有著重要的實踐價值，同時也為各級黨政部門推進和完善農村基層干部能力提升政策建議提供實際參考價值，以及為更深入地研究西北民族地區農村基層干部能力提升有著參考價值。

3 研究概況、數據與研究方法

3.1 研究區域基本概況

烏恰縣(73°40′～75°45′E，39°24′～40°17′N)位于天山南麓與昆侖山的結合部，新疆維吾爾自治區克孜勒蘇自治州西北部，東與阿圖什市、疏附縣毗鄰，南與阿克陶縣接壤，西北與吉爾吉斯斯坦交界。烏恰縣轄9鄉2鎮、8個社區、34個行政村，總人口5.3萬人(2016年)，海拔高度 1 760～6 146 m，全縣總面積2.2萬km2，東西長180 km，南北寬160 km。境內有伊爾克什坦和吐爾尕特2個國家級一類對外開放口岸，是我國連接西亞、中亞的紐帶和對外開放的橋頭堡。

3.2 數據來源

本研究所用的數據來源于2019年4—5月在烏恰縣的6鄉20個村進行的實地問卷調查和訪談。本次調查的20個村包括黑孜葦鄉康什維爾村、也克鐵熱克村、阿熱布拉克村、坎久干村、江結爾村、托云鄉托云村、庫瓦特村、蘇約克村、巴音庫魯提鄉巴音庫魯提村、克孜勒阿根村、波斯坦鐵列克鄉凱勒敦村、居魯克巴什村、喬爾波村、依買克村、多來提布拉克村、馬熱加尼庫木村、烏魯克恰提鄉薩熱克巴依村、瓊鐵熱克村、庫爾干村、克孜勒庫魯克村。調查中詳細開展對村干部近幾年精準扶貧工作開展中工作落實及個人工作能力方面的相關情況調查并獲取數據，部分數據由烏恰縣扶貧開發領導辦公室提供。

本次調查的20個村問卷發放情況如下：發放問卷140份，回收問卷140份，有效問卷136份，有效問卷率97.14%。

3.3 問卷設計

本研究以《霍蘭德職業人格能力測評問卷》和《黨政領導干部考核條例》為基礎，以克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣實際干部選聘、任用、考核情況為參考，設計調查問卷《農村基層干部工作能力現狀調查問卷》。通過問卷調查與實地訪談的方式調查村干部實際工作能力的現實情況等。問卷內容圍繞農村基層干部職位勝任力、工作能力進行設計，計劃發放140份問卷，根據收回有效問卷內容進行統計，預計得出某一種或幾種能力的能力值較高。問卷調查期間對烏恰縣進行實地訪談，并對干部實際工作及能力需求進行分析，將所得數據采用SPSS 22.0軟件處理分析。

4 結果與分析

4.1 基本情況分析

4.1.1 村干部年齡結構 由表1可知，烏恰縣共221位村“兩委”干部，在21～30歲年齡段有37位，占比16.7%；30～40歲年齡段有97位，占比43.9%，人數最多；41～50歲年齡段有62位，占比28.1%；51～60歲年齡段有23位，占比 10.4%；61～70歲以下年齡段人數為最少，僅有2位，占比 0.9%。從數據中可以說明目前任職村“兩委”干部的人員大部分是30歲以上的中老年人，甚至個別村有年齡在60以上的老人，30歲以下的年輕人留在村里任村干部的相對較少。農村大量有文化的青壯年勞動力大多會選擇外出務工，從而導致農村人才流失，勞動力不足，人才缺乏和村干部老齡化成為了制約農村工作高效開展、鄉村振興戰略有效實施的重大因素。

表1 村干部年齡結構頻率

注：數據來源于有效調查問卷統計整理。下表同。

4.1.2 文化程度分析 由表2可知，烏恰縣共221位村“兩委”干部，高中及以下學歷人員有119位，占比53.8%，人數最多；中專學歷人員有14位，占比6.3%，人數最少；大專學歷人數有56位，占比25.3%；本科學歷人數為32，占比 14.6%。從數據中可以得到，在目前任職村“兩委”干部的人員中，大專學歷及以下人數占85.4%，本科人員僅占14.6%。在現代農村發展、精準扶貧工作推進中，農村基層干部學歷越高，農技能力水平越高，工作處理能力越強，農村工作開展便越好。

新疆民族地區，特別是南疆四地州對人才吸引力低，工作環境差，干部選拔不規范也成為制約高學歷人才引進的重要因素。雖然現有法律法規對村干部的選拔條件作出了原則性的規定，但是在實際執行中，鄉村組織把當選者的資歷排在首位，選拔村干部優先考慮資歷，把個人能力放在次要位置。在新疆以強調社會穩定長久治安的大前提下，無論是鄉鎮組織還是村級組織，都認為年輕人缺乏歷練和農村工作經驗，不夠成熟穩重，潛意識認同姜是老的辣，年齡大且有威望的人擔任村干部更加穩妥，對年輕人表現出極大的不信任。重資歷輕能力的思想和做法限制了年輕人進入村干部的行列，不僅打擊了年輕人的積極性，促使其離開農村外出務工，而且加速了村干部老齡化。老年人的思維和反應能力較慢，接受新事物的能力遠不及年輕人，農村發展日新月異，村干部老齡化、工作能力低引發了村級組織對經濟、管理等方面的新理念新思想存在理解和接受上的困難，使得基層工作開展的難度加大，甚至一些最基本的工作如建檔立卡需要計算機填寫都找不到合適的人。村“兩委”干部人員學歷低、能力素質差、老齡化嚴重是當代農村干部工作有效實施的重要制約因素。

表2 村干部文化程度頻率

4.2 村干部工作領導能力分析

農村“兩委”干部在工作中，領導能力不僅僅只是村干部在日常工作中需要將政策實施落實到位，使工作順利進行開展，同時對其關系處理、帶頭作用、大局意識方面都有高要求、嚴標準。

由表3可知，“善于分配工作與權力并能積極傳授工作指示，引導他人完成任務”十分符合的人數為31人，占比 22.79%；基本合格的為52人，占比38.24%；不符合的為53人，占比38.97%。農村工作雜、多是現在的一個突出問題。農村工作開展不順暢、工作等著上級安排分配、積極性不高現象明顯。

“具有表率作用，能夠在工作中敢爭先，敢擔責，起到帶頭作用”十分符合的人數為27人，占比為19.85%；基本合格的為48人，占比為35.29%；不符合的為61人，占比44.86%。農村干部怕擔責，不敢作為十分突出，在工作開展中職責分配不明確、工作分配不清晰是一個主要的問題。

“具有大局意識，能夠平衡整體和局部的關系，具有前瞻性，全局性”十分符合的為26人，占比19.12%；基本符合的為46人，占比33.82%；不符合的為64人，占比為47.06%。小農思想對現代農民的影響仍然十分嚴重，由于村干部由村民自主選舉產生，他們在農村工作開展時常常會出現有失公正的做法，農村社會裙帶關系比較嚴重。有47.06%的村干部在工作中無法做到平衡整體，這種現象比較突出。

表3 村干部領導能力統計情況

“能夠充分和他人溝通，督導他人工作，讓他人對自己的工作擔負責任”十分符合的為67人，占比為49.26%；基本符合的為47人，占比34.56%；不符合的為22人，占比16.18%。溝通是人與人交流最好的橋梁，工作責任明確、工作公開、群眾監督是現代政府干部開展工作的要求。統計結果表明，工作“埋頭干，自己干”現象仍存在。

“善于了解他人需要，通過一對一的了解和反饋，幫助他人成長和發展”十分符合的為56人，占比44.18%；基本符合的為44人，占比32.35%；不符合的為36人，占比26.47%。

4.3 村干部工作學習能力分析

由表4可知，農村“兩委”干部在工作中，十分符合能夠“自我養成良好學習習慣和生活態度，不斷提升自己”的干部有29人，占比21.32%；基本符合的人數為36人，占比26.47%；不符合的為71人，占比52.21%。在農村生活大環境下，農村干部個人自主學習能力相對較差，學習積極性不高，安于現狀。

十分符合“關心時政消息，對新農村發展建設有高要求高標準的學習態度”的人數為33人，占比24.26%；基本符合的為35人，占比25.74%；不符合的人數為68人，占比50.00%。

十分符合“能夠針對自身能力不足問題開展自我批評，自我提升”的人數為54人，占比 39.71%；基本符合的人數為35人，占比25.74%；不符合的人數為47人，占比34.55%。農村干部學歷低、能力差是制約農村工作開展、政策有效落實的關鍵因素。農村工作實施由村干部直接開展，對工作反思和糾錯方面關注不足，造成了農村基層干部反思自省意識低下的現象。

十分符合“對國家政策能夠及時有效的學習領悟并準確實施”的人數為44人，占比32.35%；基本符合的人數為52人，占比38.23%；不符合的人數為40人，占比29.42%。農村基層干部作為是實施政策方針的“最后一公里”人員，政策的理解和學習是政策有效落實的前提基礎，也是基層干部的基本要求。由調查數據可以得到，基本符合和不符合對政策能夠及時學習領悟并準確實施的人員，共占67.65%。

十分符合“有準確的預測能力，能夠在事情發生前做出準確預測”的人數為36人，占比 26.47%；基本符合的人數為45人，占比33.09%；不符合的人數為55人，占比40.44%。

4.4 村干部工作決策能力分析

由表5可知，農村“兩委”干部在工作中，十分符合“在進行決策時具有精準的判斷力，能夠進行科學決策，做出合理判斷”的干部有55人，占比40.44%；基本符合的有38，占比27.94%；不符合的人數有43人，占比31.67%。

表4 村干部工作學習能力統計情況

十分符合“善于提出可行方案，合理權衡，優化選擇，決策果斷得當”的干部有40人，占比29.42%；基本符合的有48人，占比35.29%；不符合的人數有48人，占比35.29%。農村工作開展時，直接實行上級領導下達的指令，政策不能聯系當地實際民情民生。各地實情不一樣，沒有做到統籌權衡。

數據中“善于收集資料，分析政策與現實情況，工作效果顯著”十分符合的干部有47人，占比34.56%；基本符合的有52人，占比38.24%；不符合的有37人，占比27.20%。

表5 村干部決策能力統計情況

數據中“能夠透過現象看本質，把握現實情況，兼顧現階段發展和長遠規劃”十分符合的有44人，占比32.35%；基本符合的有27人，占比19.85%；不符合的有65人，占比47.80%。

統計得到“注重在政策實施過程中與實際情況結合，在實踐中不斷發現問題并解決”十分符合的人數為60人，占比44.12%；基本符合的為34人，占比25.00%；不符合的為42人，占比30.88%。在農村工作開展中，應充分考慮與當地民情相結合，讓農村工作開展、政策實施符合當地農民的切身訴求和利益。

4.5 村干部工作執行能力分析

由表6可知，“對上級工作安排能夠準確把握并實施”十分符合的干部有35人，占比25.74%；基本符合的有49人，占比36.03%；不符合的有52人，占比38.23%。工作安排部署是工作開展的前奏，農村工作的開展往往與農民利益直接掛鉤，造成了工作開展的特殊性和不確定性，需要從民意、民情去多方面考量，同時也需要干部有能力去正確理解并開展安排下來的工作。

“工作中能夠合理有步驟地制定工作計劃”十分符合的人數為36人，占比26.47%；基本符合的為44人，占比32.35%；不符合的為56人，占比41.18%。

“在工作執行中出現突發情況能夠靈活應對妥善解決”十分符合的人數為36人，占比26.47%；基本符合的為35人，占比25.74%，不符合的為65人，占比47.79%。在工作開展進程中，需要農村基層干部去面對突發情況，從自己的綜合能力、應變能力、過往經驗去綜合考量并解決。但是統計結果表明，47.79% 的村干部不能及時處理突發情況，綜合能力較差，年輕干部在工作中不穩定不踏實。

十分符合“在工作執行中遇到問題能夠及時上報反饋，而不是怕擔責任掩飾問題”的人數為65人，占比47.80%；基本符合的為27人，占比19.85%；不符合的為44人，占比32.35%。

“能夠嚴格按時按量完成工作任務”十分符合的為60人，占比44.12%；基本符合的為34人，占比25.00%；不符合的為42人，占比30.88%。

5 村干部工作能力提升建議

5.1 引進綜合型人才，培育本土基層干部，豐富農村人才隊伍

農村干部能力低，素質差，說到底是選人用人制度的不完善不系統造成的。完善現有村干部選拔制度，在引進新人才方面需要精準定位，了解當地急需人才，優先引進。要堅持按照公開、公正、平等、競爭、擇優的原則，選拔出具有真才實學、工作認真、政績突出的干部。構建緊缺高技能人才引進“綠色通道”，賦予基層招聘和引進人才的一些權力，適當放寬年齡、學歷和專業要求。培育本土基層干部，加強了解當地民情、民生人員的文化教育，使其能有效理解鄉村振興戰略各種具體措施的政策意圖，能夠快速地融入當地農民群眾中，方便開展工作，更易扎根農村。

表6 村干部工作執行能力統計情況

5.2 加強國語教育，完善培訓機制，提升干部農技能力

打鐵還需自身硬，引進人才是一個長期持續的過程，短期內不能夠對在崗村干部形成改變。最直接的是提高在崗村干部自身工作能力。提高農村少數民族干部國語水平，能幫助干部理解國家政策方針，改進政策的實施和工作的開展。不斷完善農村干部培訓機制，在工作與學習中不斷加強干部自身工作能力與農技能力，與高等院校(黨校)合作建立起農村基層組織的人才培訓基地，高等院校可以安排師生進行實習考察，農村基層組織也可以定期聘請一些在農村問題有積累的專家學者進行專題講座，讓干部定期總結反思，在工作中檢驗自己的綜合能力，同時在培訓中查找工作中的不足，讓干部更有為、有位。

5.3 提高干部個人思想素質、政治水平，明確責任意識

加強干部的思想素質建設，強化執行意念和執行決心，通過樹立正確的思想觀念，擁有正確的執行心態，確保擁有強大的執行動力。責任是政府組織的靈魂，而責任意識則是干部做好本職工作的最基本要素，更是提高執行力的最基本要求。樹立履職責任意識，在日常工作中，時刻引導農村基層干部對相關責任的自覺認同與接受，使他們時刻意識到自己的公仆身份，時刻謹記自己肩上的責任，以便在執行過程中能按照要求和標準盡全力去工作。

5.4 增強村干部參政議政意識，提高干部自身綜合能力

參政議政意識不強是現在新疆民族地區村干部十分突出的現象。增強參政議政意識，將自己不僅僅作為政策實施者，同時作為村集體的一份子，從受益者角度去思考，增強自己的責任意識與主人翁意識。目前農村基層干部隊伍總體的綜合能力普遍偏低，在后續隊伍建設工作進程中要有意識地增加取得較高學歷的人才數量，農村基層干部要主動學習專業知識、鉆研專業技能，爭取使自身專業能力達到應有的水平；另外，由于基層工作繁瑣、任務重、壓力較大，基層干部責任重大，因此要不斷強化自身抗壓能力、面對不同人群時的應急應變能力以及應對突發事件的能力。