競爭中性視域下的政府監管研究*

王 嶺 劉相鋒

引 言

競爭中性是國際社會提出并推行的重要規則，要求在所有制和國別特征上實行中性原則，同時需要高標準知識產權保護、增強政府行政的行為透明度（劉戒驕，2019）。2018年10月，中國人民銀行易綱行長和國資委發言人密集就“競爭中性”概念進行表態。2018年中央經濟工作會議首次明確提出“加強競爭政策的基礎性地位，營造公平競爭的制度環境，鼓勵中小企業快速成長”。2019年，李克強總理在全國兩會政府工作報告中指出“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待”。黨的十九屆四中全會提出既要“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力”，又要“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境”。國有企業與民營企業、國內企業與國外企業參與市場競爭的前提或邏輯起點是競爭中性。通過競爭中性約束企業行為，對競爭非中性行為進行政府監管，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要任務。

現有對競爭中性的研究主要集中在競爭中性的內涵和基本原則、競爭中性下國有企業改革、國際社會競爭中性等問題上。其中，關于競爭中性基本內涵的觀點主要有：競爭中性原則并不是不允許政府對市場進行干預，而是限制政府干預市場的歧視性行為（劉戒驕，2019）。公平競爭審查制度、競爭法律制度、中小企業幫扶制度以及國有企業改革共振才能實現競爭中性（張晨穎，2020）。而余菁（2020）認為競爭中性是指競爭政策的出臺不能影響市場有效運行，通過減少政策不公平性提升經濟運行效率。國企改革是推行競爭中性的重要領域，競爭中性是突破混合所有制改革困境的關鍵（程俊杰和黃速建，2019），在國有資產監管過程中，以“管資本”為核心的國有資產監管模式能夠避免國有企業獲得不當競爭優勢或劣勢（黃速建等，2019）。但國有企業由于存在提供公共產品或服務的領域和不提供公共產品或服務的領域，為此，對國有企業應該建立分類監管機制，避免交叉補貼（唐宜紅和姚曦，2015）。政府監管是競爭中性的重要保障，當前國內外學者對競爭中性政府監管問題的研究還不多見。其中，和軍和謝思（2020）指出在競爭中性框架下，中國在行政壟斷、市場準入、隱形補貼等方面存在監管非中性問題，并提出了降低政府干預從而激發競爭中性潛能，加強公正監管累積競爭中性動能，完善法律機制框架構筑競爭中性勢能，發揮各方合力打造競爭中性監管方向。李宇英（2019）對中國產品市場監管水平進行評估，認為中國價格監管水平、政府行政干預程度以及對外國供應商歧視性規定指數均明顯下降。目前學術界主要關注在競爭中性內涵和競爭中性下國有企業改革等問題，對競爭中性下政府監管問題研究較少，為此，本文將對競爭中性視域下的政府監管進行研究。

一、中國推行競爭中性的客觀需求與基本內涵

20世紀90年代以來中國在國企改革過程中雖然沒有直接使用競爭中性概念，但事實上已將競爭中性原則貫穿其中。2018年10月14日，中央銀行行長易綱在G30國際銀行業研討會上提出，為解決中國經濟中存在的結構性問題，需要以“競爭中性”原則對待國有企業。那么，中國為什么推行競爭中性，競爭中性基本內涵如何，這是競爭中性視域下政府監管的基本前提。

（一）競爭中性的客觀需求

長期以來中國實行選擇型產業政策，通過政策扶持或支持促進了產業發展，但在一定程度上產生了競爭非中性。在國際競爭中性背景下，認識競爭中性的理論邏輯，運用競爭中性原則指導中國經濟社會實踐，對推動中國經濟高質量發展具有促進作用。市場失靈與監管失靈是一對矛盾體，當市場自發運行時可能產生市場失靈，這是實施政府監管的充分條件，但政府實施監管又可能產生監管失靈。在政府與市場共同作用下，過于強調政府作用而忽視競爭中性原則，可能會帶來競爭非中性問題。競爭中性的客觀需求如下：

1.政府監管失靈需要競爭中性準則調整。中國改革開放40多年來，各級政府部門通過偏好性產業政策、補貼政策、土地政策、信貸政策以及公共服務供給等多種方式，對不同企業決策行為施加一定的影響，在推動中國經濟增長過程中發揮了重要作用，但政府干預也可能產生政府監管失靈。因此，在政府監管失靈領域需要形成競爭中性理念，有效約束政府行為，激發企業動能，更好地推動中國經濟高質量發展。

2.推行公平競爭審查制度需要以競爭中性原則為基礎。改革開放以來，一些城市設置歧視性標準、實行市場分割或地方保護；排除或限制競爭者以及不當干預經營者生產經營；非對稱性優惠等，在一定程度上產生了競爭非中性行為。2016年6月1日，國務院印發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發［2016］34號），明確要求要從源頭規范政府相關行為，防止出臺排除、限制市場競爭的政策措施，保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，推動市場競爭形成市場價格、市場價格配置市場資源，實現效益最大化和效率最優化。因此，公平競爭審查需要以競爭中性原則為基礎。

3.參與國際競爭需要形成競爭中性理念。競爭中性的概念起源于澳大利亞，并在OECD、歐盟、美國等國家和國際組織得到逐步發展。當前競爭中性成為世界各國參與國際分工和國際競爭，推進國有企業改革的重要原則，并為企業競爭提供了重要的制度保障。在中國參與國際競爭過程中，需要形成與國際社會相適應以及與中國經濟社會發展相匹配的競爭中性原則，這成為中國參與國際競爭、彰顯競爭優勢的重要準則。

（二）競爭中性的基本內涵

國際視角的“競爭中性”是指在市場準入、資源獲取、政府采購等方面應對不同產權性質的企業平等對待。中國的競爭中性原則在內涵和外延上都較為豐富，主要包括不同產權企業競爭中性、不同國別企業競爭中性、不同區域企業競爭中性，從而實現不同主體的公平競爭。

1.不同產權企業競爭中性

產業政策在中國經濟增長過程中發揮著重要作用，但稅收優惠、財政補貼、土地政策等偏向性政策在一定程度上帶來了競爭非中性。在營造公平競爭的市場環境下，在中美貿易戰和后疫情時代，有效發揮國有企業作用，更好地促進非國有企業發展，激發經濟發展動能，需要對不同產權企業實行競爭中性。需要說明的是，不同產權企業競爭中性并不意味著限制國有經濟來推動民營經濟的“削峰填谷”式發展（張嘉昕，王慶琦，2019），而應堅持以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展。

2.不同國別企業競爭中性

有些地區出于自身利益考慮，往往對不同國別企業在市場準入、進入后的市場競爭以及市場退出等環節差別對待，從而存在一定程度的競爭非中性。特別地，一些地區為了引進外資，在某些時候對外國企業實行超過本國企業的超國民待遇。2019年3月通過的《中華人民共和國外商投資法》，要求不同國別投資者享受同等待遇，形成一致性監管原則，這對推進中國對外開放具有重要作用。不同國別企業競爭中性是限制外資企業獲取超國民待遇、實現不同國別企業競爭同一的重要準則，也是推進中國對外開放的一項重要制度。

3.不同區域企業競爭中性

在地方屬地化管理下，不同區域存在或多或少的制度性差異。在晉升錦標賽和經濟發展驅動下，在準入環節和進入后的市場競爭環節一些政府部門在某種程度上采取了差異化策略，直接或間接地排除或限制了區域外企業參與競爭。不同區域企業競爭中性并非對不同區域實施同質政策，而是在市場競爭過程中，不對本地企業和外地企業區別對待，而應建立以績效為核心、以結果為導向的綜合評價體系，甄選優質企業作為準入主體。同時，在市場進入后的市場競爭環節，對本地企業與區域外企業實行相同的產業政策和競爭政策。

二、當前一些地方競爭非中性行為的表現形式

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，有助于推進中國經濟高質量發展。改革開放使中國從過去的封閉型經濟轉變為開放型經濟（龔剛，馬麗，2018），為此，需要建立并完善與國際社會相適應的競爭中性原則。但在實踐中個別地區對不同產權企業、不同國別企業以及不同區域企業區別對待，這在一定程度上造成了各類企業的競爭非中性問題，與我國建設公平競爭的市場體制相違背。

（一）不同產權企業競爭非中性行為的表現形式

在實踐中一些地方政府在市場競爭、要素供給、融資成本、補貼政策、土地供應等方面區別對待不同產權企業，具體表現在：第一，與國有企業相比，融資難制約著民營企業發展，在經濟下行壓力下，一些金融機構往往通過壓縮民營企業融資額度，增加民營企業信貸發債融資難度，限制民營企業信貸資金投入到產能過剩或政策調控行業等方式，降低金融機構風險。第二，相對于民營企業，一些地方政府在市場準入中對國有企業更加偏好。根據調研結果，相對民營企業，地方政府更能控制國有企業，同時國有企業的可存續性、運營期間應對外界環境變化能力較強，因此，在基礎設施等領域一些地方政府更加偏好國有企業甚至央企。此外，一些地方政府還對不同產權企業實行了差異化的財稅、土地等政策。

（二）不同國別企業競爭非中性行為的表現形式

平等對待不同國別企業是競爭中性的要求之一，但一些地方政府為了招商引資在某些領域仍然存在一定程度的競爭非中性。目前，無論是國家政府還是地方政府都試圖對不同國別企業實行競爭中性，但在實際中由于晉升激勵以及招商引資需求，一些地區在市場準入、信貸政策、土地政策等方面仍然或多或少地對外資企業給予某種優待。《中華人民共和國外商投資法》的出臺，明確提出對外商投資實行準入前的國民待遇加負面清單管理制度，這為競爭中性原則在不同國別企業之間的推進提供了重要的法律依據。

（三）不同區域企業競爭非中性行為的表現形式

在分權體制和晉升錦標賽下，如何做大做強本地企業、提升本地企業競爭力成為各級政府關注的重要問題。為此，一些地方政府在對待區域內外企業時往往實行差異化政策。具體表現在：第一，個別地區政府通過設置市場準入限制，更加偏好本地企業。如某地設定有關投標企業評審項時，規定企業在注冊地為本地并具有獨立法人資格得1.5分，近3年在本地稅務機關累計納稅達一定規模得2分。顯然，通過加分設置對外地企業和本地企業執行不同標準的做法，限制了外地企業在招標投標活動中的公平競爭。第二，一些地方政府為了扶持本地企業發展，往往通過一系列不易發現的隱性政策甚至直接激勵性政策對區域內外企業實行差異化政策。第三，在產品或原材料企業選擇上，個別地區仍然存在更加偏好本地企業情況。

三、競爭中性視域下政府監管實施步驟與中性工具選擇

借鑒澳大利亞的《國家競爭政策審查》報告①和OECD專題報告內容，本文對中國政府監管體現競爭中性改革的實施步驟和中性工具選擇進行歸納和剖析。

（一）競爭中性視域下政府監管實施步驟

第一步：中央和地方政府需要達成共識，將競爭中性原則納入政策制定的基本原則中，并形成國家性的頂層設計和地方性執行政策相配套的政策體系，為競爭政策在全國順利推行提供理論、制度以及機制保障和基礎。

第二步：逐步推行和完善國有企業公司化和混合所有制改革，實現稅收、融資以及監管環境的中性，并強化企業的完全成本核算制度，以實現由局部地區或試點地區向全國全面推行。

第三步：地方政府通過競爭中性原則完善和制定競爭政策實施方案，并定期向中央上報，同時完善信息公開制度，將競爭政策完成情況向社會公布。具體而言，定期向社會公布競爭中性、公平競爭審查以及地方政府推廣競爭原則三方面內容，并詳細闡明地方政府的工作對象、任務和整體目標以及具體實施措施和手段。中央政府根據詳細實施情況對地方政府進行量化考核，并將其作為評價地方政府成效的重要依據。

第四步：積極推進機構改革和創新。在明確競爭中性原則基礎上，設立競爭政策的相配套的政策咨詢機構，與現行監管部門形成政策解釋、執行、管理以及優化調整閉環結構。具體而言，競爭政策咨詢機構主要負責解釋競爭政策細則，并對相應條款修改和執行各項案例進行咨詢，同時定期評估地方政府競爭中性狀況。監管部門主要負責制定配套競爭政策細則。反饋和投訴機構則主要受理市場參與主體認為市場出現非中性行為的投訴。在歸納和整理投訴的基礎上，向中央政府或監管機構提出建議，為修正立法、政策及實施方法等提供思路。

第五步：國家反壟斷委員會應定期做出競爭評估報告，中央政府根據競爭評估報告和地方政府上報實施情況進行綜合評判，形成以推進競爭政策改革為目的的專項資金，對地方政府形成一定激勵作用。本文參考澳大利亞的實施經驗，在競爭政策改革推進期間，可采用“一年一評、五年一回顧”的形式進行，從而確保政策實施的連續性。

（二）競爭中性工具選擇

結合上文國家和國際組織對競爭中性的實踐經驗，本文歸納和提出七個政府監管可采用的競爭中性工具。具體如下：

1.持續促進國有企業組織合理化改造，主要包括實現自然壟斷行業中競爭性業務與非競爭業務的脫鉤，對參與市場競爭業務的國有企業實行混合所有制改革和改造。

2.合理評估國有企業所發揮功能產生的成本，并設計合理的成本分攤機制，避免承擔社會公共服務責任的國有企業利用交叉補貼，獲得競爭業務的定價優勢。

3.合理測算國有企業在經營過程中的成本利潤率。在國有企業經營過程中若承擔過度的行政目標，則成本利潤率會處于較低水平，從而企業難以收回成本。國有企業為了生存勢必會在其他競爭領域尋求交叉補貼，這在一定程度上變相提升了國有企業競爭非中性動機。

4.當國有企業主要承擔公共政策職能時，為了防止公共物品供給量不足，需要設計充分、信息透明以及可操作的補償機制。

5.融資成本中性。在政府政策支持下，國有企業在融資方面往往具有潛在優勢，為此，在制定競爭政策時，應通過設計相應的債務調整和補償機制對這一優勢進行弱化，或者通過中小型企業專項融資政策和方案降低弱勢企業的融資成本。

6.對政府采購政策和程序要進行全流程競爭政策監管，保證全過程的充分競爭、公平和無歧視性，并制定相應標準作為參考依據。

7.準入中性。第一，在準入基本條款中應明確條款目的性。即平等的準入權為了促進行業的有效投資和運營，帶動關聯產業有效競爭，激發市場活力。第二，設置準入監管價格。如設置準入價格上限，以產生預期收益彌補準入服務成本，從而激勵企業降低成本，提高生產力。同時，該監管策略增加了企業自主定價權利，能夠防止縱向一體化的準入供應方對下游經營者實施歧視性策略。

四、競爭中性視域下政府監管保障機制

改革開放以來，雖然中國的一些政府文件蘊含著競爭中性的基本理念，甚至在政府工作報告中提出按照競爭中性原則平等對待不同所有制企業，公平競爭審查規定“不得對不同所有制的經營者設置不平等的市場準入和退出條件”、“不得對進口商品、服務實行歧視性價格和補貼政策”、“不得限制進口商品、服務進入本地市場”等等。但由于缺乏法律法規約束、尚未完全形成競爭中性的政府監管理念、缺乏有效的監督方式以及缺少競爭中性的有效評價，在一定程度上依然存在顯性的甚至隱蔽性比較高的競爭非中性行為，這給中國經濟高質量發展和營商環境優化帶來諸多問題。為此，本部分將從“立法、理念、監督、評價”四個維度，提出競爭中性視域下政府監管保障機制。

（一）加強立法，提高競爭中性的法律地位。競爭中性是企業參與市場競爭的重要準則，競爭非中性行為阻礙了資源的優化配置，立法先行是對競爭非中性行為進行政府監管的重要前提。目前關于競爭中性的相關制度文件主要有《中華人民共和國外商投資法》《中華人民共和國反壟斷法》《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》等，還缺少違反競爭中性行為的法律法規，這在一定程度上弱化了對競爭非中性行為的約束，需要進一步完善競爭中性法律法規，通過制度保障有序推進競爭中性。

為此，可通過兩步走方式逐步強化競爭非中性行為的法律約束。第一步，修改現有法律法規和制度文件，完善競爭中性的激勵機制、定期評估、信息披露以及績效評價，確定對競爭非中性行為的約束方式和懲戒機制，確保不同市場主體公平競爭，維護市場主體權益。第二步，建立《國家競爭中性管理條例》或《國家競爭中性指引》。將分散在多個文件中的競爭中性原則、競爭非中性行為認定、競爭非中性行為的有效約束機制進行整合優化，建立《國家競爭中性管理條例》或《國家競爭中性指引》，形成準入、價格、投資、激勵、評估、信息披露、獎懲機制等多維的競爭中性法律法規，從而提高競爭中性的法律地位，有效約束競爭非中性行為。

（二）轉變理念，保障競爭中性的有序推進。市場失靈是政府監管前提，傳統政府監管對競爭中性考量不多，更多地強調如何在市場準入、定價機制、投資以及退出等方面，通過政府監管糾偏市場失靈，但在現實中一些地方政府更偏好國有企業以及本地企業，同時在招商引資約束下實施土地、財稅等政策激勵，從而產生競爭非中性行為。

在競爭中性持續推進過程中，需要建立基于競爭中性的政府監管理念。具體包括：建立市場準入前系列文件競爭中性審查理念，通過審查糾偏修改市場準入過程中的競爭非中性行為；形成市場準入流程競爭中性理念，避免競爭非中性行為對市場準入主體的選擇偏倚；構建市場準入后參與主體的公平競爭理念，嚴厲打擊企業之間的產權差異、國別差異、地域差異所帶來的歧視性或差異性政策；構建市場退出全流程的競爭中性理念，避免因產權、國別、地域所產生的異質性退出政策。為此，在全流程政府監管中，應形成以“競爭中性”為前提的政府監管理念，從而以競爭中性為前提，更好地解決市場失靈問題。

（三）強化監督，有效約束競爭非中性行為。監督體系是政府進行有效監管的重要保障。關于如何監督競爭非中性行為，核心在于政府部門、其他企業、社會組織與個人能否有效監督市場上的競爭非中性行為。信息對稱與信息可甄別是不同主體能否有效監督競爭非中性行為的關鍵。完整的競爭非中性行為監督體系包括政府、企業、社會組織或個人等非利益相關人監督地方政府或監管機構對企業實施的各種行為是否存在競爭非中性。

信息披露是有效監督競爭非中性行為的重要保障。為此，需要建立“以信息公開為前提，以數字化監督為工具，以多主體監督為手段”的有效制衡機制，從而限制競爭非中性行為。具體而言：首先，要求各類企業公布財稅、補貼、土地等信息，從而為不同主體甄別競爭非中性行為提供數據基礎。其次，建立全國企業信息平臺，對不同企業競爭非中性行為進行信息化監督。再次，發揮各類社會組織和個人的監督作用，對其舉報競爭非中性行為進行獎勵。

（四）做好評價，為競爭非中性提供反饋機制。在財政分權和晉升錦標賽下，有效激發市場動能，推進經濟高質量發展是地方政府關注的重要課題。以經濟增長為目標的激勵模式可能導致地方政府過度應用選擇性產業政策，而忽視競爭政策，從而在一定程度上產生競爭非中性行為。堅持競爭中性原則、營造良好的營商環境，需要將競爭中性評價與官員晉升激勵以及相關評估相結合，形成動態聯動、協同共進的自反饋機制。

建立競爭中性評價機制，形成約束地方政府行為反饋機制，是保障競爭中性推進的重要制度安排。首先，需要建立競爭中性評價指標體系，并由非利益相關方組成評估機構或第三方對省市縣三級政府的競爭中性程度進行評估。其次，建立競爭中性程度評估結果與官員績效以及晉升激勵相掛鉤的激勵機制。再次，通過約談、巡視、督察等常態化方式，有效約束地方政府行為，從而更好地推進競爭中性，營造公平競爭的營商環境，為中國經濟高質量發展提供制度安排。

①該審查報告包括的三項協議及相應材料，可參見澳 大利亞競爭政策網站：http://ncp.ncc.gov.au。