農村集體經營性建設用地入市障礙及其對策分析
——以廣西北流市為例

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004)

一、前言

自改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展，工業化與城市化水平的提高，城市和農村發展二元結構俞演俞烈，城鄉之間的差距也逐漸越來越大。2013年11月黨的十八屆三中全會提出了，“在符合土地利用、城鄉發展等相關規劃和土地用途管制的前提下，可以允許農村集體經營性建設用地進行出讓、租賃、入股，集體經營性建設用地實行與國有建設用地土地同等入市、同權同價[1,2]”。這個劃時代的改革決定是我國農村土地管理制度繼續深化改革、推進城鄉發展一體化的重要改革舉措之一[3]。為了大力推進農村集體經營性建設用地入市交易流轉，2015年1月國務院頒發了開展集體經營性建設用地入市試點工作的意見[4]，宣布在全國范圍內挑選出33個縣市區進行探索實施農村集體經營性建設用地入市試點[5]。值得令人期待的是，廣西北流市是33個試點縣市區之一，也是廣西唯一一個試點縣市區，對改革壯鄉農村土地制度極具參考價值。

自2013年十八屆三中全會提出了開展農村集體經營性建設用地入市之后，學術界對農村集體經營性建設用地入市的相關研究越來越多。陸劍提出集體經營性建設用地入市的關鍵之處是制定法律規則體系。韓松認為要實現集體經營性建設用地和國有土地的一樣入市，相同權利相同價格，需要建立完善土地利用總體規劃和土地用途管制制度，盡快制定農村集體經營性建設用地入市的規范程序。趙磊認為充分調動農民群體對入市流轉交易的積極性是集體經營建設用地入市流轉試點的重要之處[6]。伍振軍提出通常上農村集體經營性建設用地是指用于建設鄉村(鎮)企業等具有生產經營性質的農村建設用地。孔祥智認為現階段農村集體經營性建設用地入市主要解決農地所有權歸屬不清、收入收益分歧較大等問題[7]。目前學術界對于農村集體經營性建設用地入市問題的研究主要是對于其法律制度、產權關系、收益分配和入市主體的研究，而全面深入對入市面臨的障礙及其對策研究較少。本文主要通過分析廣西北流市農村集體經營性建設用地入市中面臨的各種障礙，然后總結歸納北流市入市試點的經驗和對策，為使農村集體經營性建設用地入市在全國范圍內全面推廣農村土地制度改革提供一些值得參考借鑒的建議。

二、北流市農村集體經營性建設用地入市試點基本情況

(一)北流市概況

北流市位于廣西壯族自治區的東南部，離廣東西部很近，地理位置優勢和交通優勢都比較明顯。全市土地總面積2457平方公里，一共轄22個鎮、3個街道辦事處，278個村、12 個社區，總人口約150萬。2015年，北流市GDP約為284億元，城鎮居民的人均可支配收入約3萬多元，農民人均純收入約1.1萬多元。

(二)北流市農村集體經營性建設用地入市成果

2015年1月，廣西北流市在被列入全國農村集體經營性建設用地入市試點地方之后，于2015年3月首先建立了農村產權交易中心，為農村集體經營性建設用地入市建立了可以進行合法交易的平臺。北流市積極探索推進集體經營性建設用地入市試點工作，目前已經探索出了出讓、租賃、抵押、作價入股等多種交易方式。據相關統計顯示，截至2017年9月，北流市農村集體經營性建設用地入市土地總面積190.73公頃，成交價款4.85億元，入市49宗土地，其中出讓43宗、出租4宗、實現抵押2宗[8]，取得了相當不錯的成效，吹響了廣西農村土地改革的號角。

三、北流市農村集體經營性建設用地入市障礙分析

(一)法律制度制約

我國城鄉土地固有的二元制制度結構，被廣泛認為是制約農村集體經營性建設用地入市最大的法律法規障礙[9]，從法律層面上制約了集體建設用地進行交易。根據我國《憲法》和《土地管理法》等相關法律的規定，我國城市土地和郊區土地屬于國家所有，除此之外的土地屬于集體所有。與此同時，《土地管理法》和《物權法》等法律對城市土地的可以進行交易的權利進行了十分有效的保護，但是農村集體經營性建設用地卻被禁止入市交易，兩者土地權利對比差距十分明顯。《土地管理法》第六十三條規定了，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或用于其他非農建設”，限制農村土地進行經營性生產建設，嚴重制約了農村地區的發展，導致城鄉差距越來越大。土地的相關法律法規制度已經嚴重障礙了農村集體經營建設用地入市，可謂是困難重重，緩慢前進。現階段33個試點縣市區還不斷在“摸著石頭過河”探索入市方法，因此也導致了農村集體經營性建設用地入市進程十分緩慢，效果不夠明顯，土地法律制度改革力度還需加大。

(二)土地產權權屬關系十分復雜

根據我國目前的《土地管理法》規定，農村集體經營性建設用地的權利主體主要有鄉鎮農民集體、村民委員會、村集體經濟組織和村民小組集體等，主體數量多而不明，土地產權權屬關系十分復雜，歷史遺留爭議也多。土地產權權屬的所有權主體不明晰，法律沒有明確具體指出“集體”所指誰，在《憲法》和《土地管理法》法律層面和試點入市實踐中都不夠明晰。

(三)入市收入利益分配分歧較大

由于農村集體經營性建設用地入市目前還是處在試點階段，集體經營性建設用地入市的收入利益分配至今沒有具體合理適用的分配標準。對可以進行分配的合理比例、分配主體、分配方式還是處在探索階段，非常難做到平衡政府機關、農村集體、農民個人三者之間入市利益的均衡，所以極易造成了在農村集體經營性建設用地入市流轉利益的分配上發生了分歧較大的問題。

(四)缺乏統一的流轉平臺

在我國現行的土地管理制度情況下，全國只有國有建設用地使用權交易存在正規統一的交易平臺和位置相對固定的交易地方。目前我國政府土地管理部門還沒有專門成立農村集體經營性建設用地可以進行交易的統一交易平臺，沒有可以進行交易的統一交易平臺這個問題已經制約了農村集體經營性建設用地進行合法交易，甚至有時候進行私自隱性交易。

(五)集體經營性建設用地不符合現行的土地等相關規劃

我國現階段的鄉鎮土地利用總體規劃一般只詳細編制到了重點鄉鎮，而普通鄉鎮的土地利用總體詳細規劃卻沒有。同時，農村發展規劃通常上編制比較隨意，經常隨意修改的很常見，一般存在著定位不準確、用地布局零散、功能分區不太合理等諸多規劃問題。另外，因為還受到了土地用途管制的限制，許多農村集體經營性建設用地在用途上不符合相關規劃，往往也很難入市流轉。

四、北流市農村集體經營性建設用地入市解決對策

(一)修改完善相關法律法規條款

政府土地管理部門應該加快修改完善土地相關法律法規條款，修改不合理的限制農村集體經營性建設用地入市法律條款。例如，可以把《土地管理法》第四十三條修改完善為“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地，也可以依法申請農村集體經營性建設用地，同時使用農村集體經營性建設用地的權益也可以得到法律的保護”。

(二)加強土地確權登記頒證工作

政府土地管理部門的相關工作人員要深入到農村各個地方，大力開展宣傳入市政策工作，向農民集體解釋清楚土地進行集體經營性建設用地入市的重要意義，必須要讓農民充分了解土地確權的重要作用，讓廣大農民群眾積極參與和配合集體土地確權工作。

(三)完善入市利益分配制度

允許農村集體經營性建設用地不用經過征地而直接入市，必然會觸及依靠土地收入財政的地方政府利益，畢竟現階段土地稅收收益一般都占了政府財政收入來源的非常大比例，因此需要加快建立完善公平、合理、均衡的農村集體經營性建設用地入市流轉利益的分配制度。入市利益分配要處理好國家財政、土地所有者、村集體成員、基層政府財政之間的分配比例關系，保證在收益分配中的公平和公正，減少各種不必要的利益沖突矛盾。

(四)建立城鄉統一的建設用地交易平臺

要加快建立我國城鄉統一的建設用地交易平臺，可以將農村集體經營性建設用地和國有建設用地納入統一的交易平臺，真正的做到同等入市。可以把集體經營性建設用地放到現有的國有建設用地交易平臺。在相統一的有形交易市場上，村集體經營性建設用地可以根據國有建設用地交易程序進行交易，可以充分發揮市場的支配調節配置作用。除了建立城鄉統一的建設用地交易平臺，也要在二級抵押融資市場對集體經營性建設用地權利進行適當保護，不能損壞取得集體經營性建設用地使用者的權益，以免已經入市的成果被損壞。

(五)加強相關利用規劃管控作用

可以通過修改完善《土地管理法》，提升土地利用總體規劃的法律地位。對于目前已有的存量農村集體經營性建設用地，如果符合現行的土地利用總體規劃和用途管制的，可以依法允許入市；如果按照現行土地利用總體規劃和用途管制不能夠用于入市流轉的，不能允許入市。

五、結語

允許農村集體經營性建設用地入市，是我國農村土地制度領域改革的重要變化舉措，開始打破了原有的城鄉土地二元結構制度，意義重大，影響廣泛，同時這也是我國廣大農民朋友寄予厚望的一項改革措施。雖然現階段農村集體經營性建設用地入市面臨著許多障礙，如法律制度障礙、收益分配分歧較大、產權權屬關系復雜、監督管理難度大等諸多問題，但是只要不斷通過創新土地制度改革，在全國范圍內廣泛探索推進農村集體經營性建設用地入市流轉的方式和規則，最終會順利推進農村集體經營性建設用地入市流轉交易。改革完善我國農村土地管理制度，不斷縮小城鄉發展差距，提高農村的生活水平和質量，真正地實現城鄉一體化發展。