城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整問(wèn)題及對(duì)策研究

翟春蓉

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院 福建 福州 350117)

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)概述

2014年，我國(guó)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，截至2019年底，全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)53266萬(wàn)人，使其成為世界上覆蓋人數(shù)最多的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居保”)是由政府組織引導(dǎo)，建立個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)貼和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，采用基本養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的方式，目的是保障城鄉(xiāng)老年人的基本生活①。

2018年3月29日人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)，此舉對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇調(diào)整機(jī)制的研究有著深刻的意義，有利于幫助老年貧困群體參保脫貧以及促進(jìn)非貧困群體參保防貧[1]。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)居保制度內(nèi)待遇調(diào)整的瓶頸因素

目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度距離其“保障基本、覆蓋面廣、靈活性、可持續(xù)性”的基本原則有較大的距離。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平提高與所面臨的財(cái)政收支壓力之間的矛盾，是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)調(diào)整的主要瓶頸[2]。

(一)城鄉(xiāng)居保總體繳費(fèi)水平低、年限短

目前我國(guó)城市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三個(gè)部分構(gòu)成。在個(gè)人繳費(fèi)上實(shí)行的政策是設(shè)置十二個(gè)檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，省(區(qū)、市)人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，人社部會(huì)同財(cái)政部可適時(shí)地調(diào)整繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)，參保人可自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，同時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿15年才可領(lǐng)取養(yǎng)老金[3]。目前大多數(shù)城鄉(xiāng)居民都會(huì)選擇最低檔次繳費(fèi)，加之繳費(fèi)時(shí)間短，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額不高，所以城鄉(xiāng)居保的待遇并不十分可觀。

這說(shuō)明了很大一部分城鄉(xiāng)居民對(duì)于城鄉(xiāng)居保的了解十分缺乏，認(rèn)為能少繳就少繳，對(duì)于社會(huì)的養(yǎng)老保障期望值較低，進(jìn)一步說(shuō)明了政策宣傳沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果，養(yǎng)老保障福利沒(méi)有深入人心。

(二)城鄉(xiāng)居保參保對(duì)象繳費(fèi)能力較低

目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金負(fù)擔(dān)仍然比較重，城鄉(xiāng)居保的參保對(duì)象具有一定的特殊性，這體現(xiàn)在他們沒(méi)有固定的用人單位，大多數(shù)人是農(nóng)民和靈活的勞動(dòng)者，從事自謀勞動(dòng)，有的還是失業(yè)人員，他們的收入大多不穩(wěn)定，繳費(fèi)能力弱。參加城鄉(xiāng)居保的人中農(nóng)村居民占95%以上,由于這一群體收入不穩(wěn)定,連續(xù)繳費(fèi)的能力不強(qiáng),參保繳費(fèi)的人員中有較大比例的人選擇較低檔次繳費(fèi)，即使是最低的繳費(fèi)檔次對(duì)于一些參保居民來(lái)說(shuō)，仍舊是一筆不小的開(kāi)支，甚至?xí)沟蒙俨糠秩讼萑胴毨У木骄常偈顾麄兲颖芾U費(fèi)義務(wù)，導(dǎo)致繳費(fèi)率降低，制度的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。因此，其養(yǎng)老保障待遇只能依靠個(gè)人的繳費(fèi)和政府少量的財(cái)政補(bǔ)貼，難以緩解城鄉(xiāng)居保的收支矛盾。

(三)各地區(qū)制度待遇水平差距較大

城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機(jī)制的建立不僅要考慮縱向的調(diào)整，還要充分重視橫向的平衡，各省份各地區(qū)之間的城鄉(xiāng)居保待遇的差異過(guò)大也是影響正常調(diào)待機(jī)制形成的重要瓶頸因素之一。

根據(jù)各地政府官方網(wǎng)站公布的2020年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)據(jù)所示，上海市的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是全國(guó)最高，為1100元/月，這一標(biāo)準(zhǔn)可以較好滿足當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民基本生活需要，但是其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然很低，廣西省為116元/月，湖南省為103元/月，貴州省僅僅為93元/月，是各省市中規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)居保待遇最高省份和最低省份之間相差近12倍，充分可見(jiàn)目前的地區(qū)間差距非常大，亟待建立完善的待遇調(diào)整機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)一步促進(jìn)公平發(fā)展。同時(shí)可見(jiàn)絕大多數(shù)省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金尚且無(wú)法滿足城鄉(xiāng)老年人的基本生活需求,甚至淪落為“零花錢”，制度本身目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到[4]。

(四)基金保值增值難度大

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，這兩類資金的維持和增值需要有效利用資金，避免賬戶資金“睡覺(jué)”，造成資金貶值和浪費(fèi)，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層次較低，基金較分散，省級(jí)歸集的困難很大，這就給全國(guó)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)城鄉(xiāng)居保基金帶來(lái)了一定難度，然而由地方政府委托市場(chǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，地方政府則面臨著較大的考驗(yàn)。其中有些地方可以高效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)其保值增值，但是各地區(qū)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)保持和增加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的價(jià)值的能力有異，賬戶相差甚遠(yuǎn)，同時(shí)由過(guò)多的地方運(yùn)營(yíng)，也會(huì)增加監(jiān)管工作的復(fù)雜性[5]。基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金基金保值增值難度大，城鄉(xiāng)居保調(diào)整機(jī)制的建立和完善的過(guò)程需要克服許多阻礙，絕不是單單地提高待遇就可以做到“老有所養(yǎng)”。

三、健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制政策建議

據(jù)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善能夠降低由于家庭養(yǎng)老功能的缺失以及個(gè)體養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)增大給老年群體生活所造成的不利影響，反觀我國(guó)養(yǎng)老保障制度，尤其是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在降低老年人養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防老年貧困方面的作用卻是有限的[6]。對(duì)此，在老年貧困視角下結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出以下一些健全城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機(jī)制的政策意見(jiàn)。

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大制度覆蓋率，提高統(tǒng)籌層次

我國(guó)城鄉(xiāng)居保制度的覆蓋率仍然與發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)民年金覆蓋率有一定差距，因此擴(kuò)大覆蓋率是將來(lái)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)[7]。隨著制度覆蓋率提高，城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)人數(shù)也會(huì)相應(yīng)增加，制度待遇的調(diào)整就有了良好的基礎(chǔ)。

在地方政府實(shí)踐上來(lái)看，大多數(shù)省份的城鄉(xiāng)居保制度都是市縣級(jí)政府的統(tǒng)籌管理，還未達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的層次，目前屬地化管理已經(jīng)成為大趨勢(shì)，統(tǒng)籌層次低會(huì)加劇制度的碎片化程度，制度公平性的缺失，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)也會(huì)受到影響。因此，只有通過(guò)提高制度統(tǒng)籌層次，才能縮小區(qū)域之間待遇的差距，并減少制度運(yùn)行成本的差異。

(二)促進(jìn)城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)正常增長(zhǎng)，鼓勵(lì)“多繳長(zhǎng)繳”

根據(jù)中華人民共國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2014年至2018年期間，不論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民的人均收入都在穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民在這五年間的人均收入增長(zhǎng)了10406.9元，農(nóng)村居民的人均收入在此期間也實(shí)現(xiàn)了破萬(wàn)，總共增長(zhǎng)了4128.1元。參保者的可支配收入增加，也為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行提供了更多的個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)備，“多繳長(zhǎng)繳”的繳費(fèi)目標(biāo)就不難實(shí)現(xiàn)[8]。政府應(yīng)大力宣傳城鄉(xiāng)居保政策，增強(qiáng)參保者的責(zé)任意識(shí)，制定相關(guān)繳費(fèi)激勵(lì)政策，進(jìn)一步促使參保者“多繳長(zhǎng)繳”，適度提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，健全城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機(jī)制。

(三)增加財(cái)政補(bǔ)貼的公平性，針對(duì)絕對(duì)貧困居民設(shè)立免除繳費(fèi)規(guī)定

在地區(qū)層面上，中央對(duì)中西部地區(qū)，特別是這些地區(qū)個(gè)別比較困難的省份在城鄉(xiāng)居保待遇補(bǔ)貼中要給予側(cè)重。充分調(diào)動(dòng)中央、地方的積極性，是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的根本舉措，不僅中央對(duì)該制度的補(bǔ)貼政策要健全，地方政府也應(yīng)實(shí)現(xiàn)積極的補(bǔ)貼政策。

在人口結(jié)構(gòu)層面上，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)適當(dāng)側(cè)重高齡老人，政府對(duì)城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的公平性在人口結(jié)構(gòu)層面上的公平性要進(jìn)一步提高，這樣才能使養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制的價(jià)值取向更加的科學(xué)合理、以人為本。

城鄉(xiāng)居保的制度目的是保障參保者的老年基本生活，這一目的也包含預(yù)防、解決城鄉(xiāng)老年人的貧困問(wèn)題，所以對(duì)于陷入“絕對(duì)貧困”的參保對(duì)象應(yīng)該設(shè)立相關(guān)的免除繳費(fèi)規(guī)定，為一些無(wú)法承擔(dān)城鄉(xiāng)居保保險(xiǎn)費(fèi)的參保者提供制度保障，以使他們不至于因繳費(fèi)而陷入“絕對(duì)貧困”，推動(dòng)城鄉(xiāng)居保制度的正常運(yùn)行，為城鄉(xiāng)居保待遇調(diào)整機(jī)制的建立健全奠定良好基礎(chǔ)。

(四)合理調(diào)高待遇水平，充分發(fā)揮基層組織、社會(huì)組織的作用

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休金待遇從2005年至2017年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“十三連漲”。相比之下，在實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的這些年中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)僅調(diào)整過(guò)三次，從2009年首次試點(diǎn)新農(nóng)保時(shí)的每人55元/月，到2018年的每人88元/月。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)借鑒職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立合理的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，并最終與CPI漲幅掛鉤[9]。

城鄉(xiāng)居保作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，互助共濟(jì)是其要堅(jiān)持的基本原則。總的來(lái)說(shuō)，目前在制度運(yùn)行過(guò)程中并沒(méi)有充分發(fā)揮基層群眾組織的自助、互助的養(yǎng)老職能，尤其是在中西部地區(qū)，絕大多數(shù)的基層組織都面臨著財(cái)力不足、自身建設(shè)缺乏完善的問(wèn)題，為城鄉(xiāng)居保分擔(dān)制度壓力的能力十分有限。應(yīng)當(dāng)要重視基層組織的建設(shè)發(fā)展，鼓勵(lì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，公益慈善組織和個(gè)人為被保險(xiǎn)人的繳費(fèi)提供財(cái)政支持，加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，增加養(yǎng)老金收益，減少制度壓力。

(五)拓寬基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)基金保值增值

養(yǎng)老保險(xiǎn)有效運(yùn)行的核心是確保基金的安全有效運(yùn)營(yíng)與保值增值，城鄉(xiāng)居保的資金來(lái)源于政府補(bǔ)貼、個(gè)人繳費(fèi)以及集體補(bǔ)貼，所以要拓寬其基金投資的渠道，提高個(gè)人賬戶基金的收益率，推進(jìn)制度的健康發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的保值增值能夠調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、積累養(yǎng)老基金的積極性，提高個(gè)人賬戶基金抵御通貨膨脹的能力，保持養(yǎng)老金的購(gòu)買力，基本保持城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老水平，還可以大大提升城鄉(xiāng)居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度信心，推動(dòng)城鄉(xiāng)居保待遇的調(diào)整。因此各地區(qū)政府都應(yīng)按照要求做好城鄉(xiāng)居保基金委托工作，借鑒企業(yè)年金的投資管理經(jīng)驗(yàn)，在通過(guò)城鄉(xiāng)居保基金投資運(yùn)營(yíng)獲得收益的同時(shí)，政府應(yīng)該建立基金的監(jiān)管機(jī)制，做好基金監(jiān)管工作，保證基金投資的安全性、收益性及流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金保值增值。

注釋：

① 國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)[Z].2014-02-26.