基于現(xiàn)代財政視角下預(yù)算公開制度的完善

田頌歌

(蘭州財經(jīng)大學(xué) 甘肅 蘭州 730101)

一、背景介紹

自黨的十八屆三中全會提出“建立現(xiàn)代財政制度”的戰(zhàn)略舉措以來，國家開始深化財稅體制改革、推進現(xiàn)代財政制度建立。在這個大背景下，預(yù)算制度作為現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，要公開透明、完善立法、充分發(fā)揮中央和地方的積極性，從而提高財政資金的使用效率以及預(yù)算管理能力。黨的十九大報告也明確提出，要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。為貫徹十九大精神，我國近年來加強預(yù)算法治建設(shè)，逐步推進預(yù)算公開制度的法治化。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《預(yù)算法》的第二次修正，其中的第十四條、第八十九條都明確指出預(yù)算要向社會公開；2019 年4月3日，新修訂的《政府信息公開條例》從多面詳細地對政府信息公開做出了規(guī)定，加大了公開力度；2020年8月3日，國務(wù)院公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，其中的第六條明確了預(yù)算公開的內(nèi)容。預(yù)算公開制度已成為促進國家財政體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)代財政中的預(yù)算公開制度

預(yù)算制度作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是實現(xiàn)法治財政、建設(shè)法治國家的重要制度安排。而預(yù)算公開不僅是一種制度安排，更是一種基本原則。它要求預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、立法等環(huán)節(jié)都應(yīng)該及時、準確、全面地向人大及公眾公開。這表明，預(yù)算公開不只是把政府預(yù)算收支的內(nèi)容公開，還要對整個執(zhí)行過程進行公開。預(yù)算的公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，它不僅有利于推動預(yù)算制度其他方面的改革，也有利于構(gòu)建透明、公正型政府，進而推動現(xiàn)代財政的高質(zhì)量發(fā)展。

三、我國預(yù)算公開制度的現(xiàn)狀與問題

根據(jù)國內(nèi)外權(quán)威機構(gòu)的調(diào)查結(jié)果顯示，我國目前預(yù)算公開程度仍然不夠理想，在具體實踐過程中存在多方面問題。本文主要從中央政府和地方政府兩個層面來分析我國預(yù)算公開現(xiàn)狀，進而指出現(xiàn)存問題。

在中央政府層面，主要是基于2019年 IBP 發(fā)布的《預(yù)算公開指數(shù)報告》進行分析。報告指出受調(diào)查的 117 個國家中，最高得分的是新西蘭，得分為 87 分(滿分為100分)，而我國得分僅為 19分，遠低于全球平均分45分。這表明，在全球范圍內(nèi)我國預(yù)算公開處于較低水平。但從歷年中國透明度得分情況來看，預(yù)算公開透明度從2010年的13分增長到2019年的19分，預(yù)算公開工作越來越受到國家政府部門的重視，預(yù)算公開水平在也在逐年提高。

在地方政府層面，主要是基于2019年清華大學(xué)發(fā)布的《中國市級政府財政透明度研究報告》(以下簡稱《透明度研究報告》)，以及中華人民共和國財政部發(fā)布的《2018年度地方預(yù)決算公開度排行榜》(以下簡稱《公開度排行榜》)來分析。

《透明度研究報告》涵蓋全國所有的市級政府，根據(jù)換算為百分制后的結(jié)果顯示，2019年北京市和廣州市均為85.87分，并列第一，之后依次是杭州、天津、上海、煙臺、深圳、成都、武漢、寧波。總體來看，得分超過60的城市有118個，低于60的城市有111個，財政透明公開的情況優(yōu)于2018年。根據(jù)《公開度排行榜》統(tǒng)計結(jié)果顯示，受調(diào)查的 36個省(市、區(qū))政府預(yù)決算公開度的平均得分為 94.649 分，比 2017 年的92.958分稍有增長。但有16個省(市、區(qū))低于平均分，將近所調(diào)查地區(qū)數(shù)量的一半。由此可以看出，在地方政府層面，預(yù)算公開工作雖然在范圍、效果、內(nèi)容、機制方面都取得了階段性的進展，但預(yù)算公開程度仍然不理想。

整體上看，我國預(yù)算公開質(zhì)量在逐年提升，但不可否認的是，目前預(yù)算公開水平仍然與國際規(guī)定的公開透明標準存在一定距離，實踐中也依然存在多方面問題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、預(yù)算公開意識不強

雖然絕大部分部門單位都已經(jīng)做到預(yù)算公開，但多數(shù)是迫于規(guī)定，沒有主動定期公開預(yù)算信息的意識。在實踐中存在預(yù)算單位相互推卸公開工作、人大和政協(xié)不承擔公開責(zé)任等現(xiàn)象。另外，對于那些政策文件鼓勵公開的內(nèi)容，以及公眾關(guān)心但沒有強制要公開的內(nèi)容，各地預(yù)算單位沒有引起足夠的重視，存在應(yīng)付預(yù)算公開的現(xiàn)象。

2、預(yù)算公開內(nèi)容不完整

首先，有關(guān)預(yù)算內(nèi)容的說明和細化程度不高。預(yù)算公開是面向全體社會公眾的，非專業(yè)人士可能連預(yù)算科目、預(yù)算分類等基本常識內(nèi)容都不清楚，更不要說看懂預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算了。這種現(xiàn)象的存在會極大阻礙社會公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮。其次，一些網(wǎng)站上公布的信息不完整，缺少個別年份，公開的文件存在不清晰和亂碼現(xiàn)象等。最后，預(yù)算數(shù)據(jù)的真實性存疑，實踐中一些部門會有虛列支出、超范圍列支、虛減支出等違規(guī)問題，但這些問題是否反映在預(yù)算公開內(nèi)容尚未得知。

3、預(yù)算公開時效性不強

一方面，由于預(yù)算年度與全國人大、各級人大召開時間不同步，政府預(yù)算的通過往往是在預(yù)算年度開始的三四個月后，預(yù)算執(zhí)行也相應(yīng)的延后，這在很大程度上降低了預(yù)算信息的價值。另一方面，預(yù)算延遲公開的這段期間，預(yù)算單位處于無計劃狀態(tài)，具體運作過程只有負責(zé)部門清楚，降低了預(yù)算的透明度。

4、預(yù)算公開方式不規(guī)范

我國目前預(yù)算公開的形式主要以網(wǎng)站為主，比如中央預(yù)決算平臺，各級政府官網(wǎng)、財政部門官網(wǎng)等，但公眾卻不清楚如何查詢預(yù)算公開信息。這一方面表明了各部門在線下宣傳普及預(yù)算方面存在欠缺，另一方面也說明了當前預(yù)算公開途徑不規(guī)范的問題。另外，省、市、縣三級預(yù)算單位公開的文件格式差異較大，解釋說明也沒有統(tǒng)一的標準，不利于進行縱向比較和橫向比較，阻礙了公眾對預(yù)算的深入了解。

5、預(yù)算公開監(jiān)督不夠

一方面，目前我國預(yù)算監(jiān)督主要以內(nèi)部監(jiān)督為主，其他方式為輔。由于是內(nèi)部的自我監(jiān)督，所以監(jiān)督能力有限，且可能存在“走流程”等形式問題；而社會公眾也由于難以行使在預(yù)算監(jiān)督的權(quán)利，導(dǎo)致這一層面的監(jiān)督作用大大減小。另一方面，我國沒有獨立的機構(gòu)部門對預(yù)算過程進行監(jiān)督。當前預(yù)算監(jiān)督主體的作用較小，若要推動預(yù)算改革發(fā)展，國家必須從法律層面上保障預(yù)算監(jiān)督的作用。

6、預(yù)算公開參與度不高

根據(jù)2019年IBP 發(fā)布的《預(yù)算公開指數(shù)報告》顯示，我國公眾參與情況得分為0(滿分 100)，全球平均分數(shù)為14分，明顯低于全球平均水平。而且與其他國家相比存在差距，尤其是與我們的鄰國韓國(得分61)、日本(得分20)相差較大。

我國的公眾參與到預(yù)算過程中的機會很少，這主要體現(xiàn)在以下幾個環(huán)節(jié)：第一，預(yù)算編制的環(huán)節(jié)沒有充分的聽取群眾意見；第二，預(yù)算審批環(huán)節(jié)沒有向公眾公開；第三，預(yù)算審計環(huán)節(jié)由政府掌控，公眾很難參與到其中；第四，社會公眾沒有預(yù)算監(jiān)督意識。公眾對預(yù)算的不參與、不監(jiān)督是造成我國預(yù)算公開不足的重要原因之一，因此，必須要解決公眾參與預(yù)算積極性低的問題。

四、現(xiàn)代財政中預(yù)算公開制度創(chuàng)新的突破口

(一)明確預(yù)算公開主體及其責(zé)任

現(xiàn)代財政制度要求明確事權(quán)，對于預(yù)算公開而言，即要明確預(yù)算公開的主體及其承擔的責(zé)任。新《預(yù)算法》第十四條指出，本級政府財政部門應(yīng)當把預(yù)算信息向社會公開，但公開預(yù)算信息的部門不應(yīng)該只有財政部門，凡是財政資金的使用者都應(yīng)該公開預(yù)算信息。其次，《預(yù)算法》應(yīng)該明確其他機關(guān)單位作為預(yù)算主體，比如人大、法院、檢察院等，并分別對這些主體應(yīng)該承擔的公開責(zé)任進行規(guī)定，若有違反必須給予懲罰。只有這樣才能做到預(yù)算的全面公開，進而提升財政資金運用的透明度。

(二)完善預(yù)算公開內(nèi)容

實行全口徑預(yù)算是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提，而全口徑預(yù)算要求政府所有收支全部統(tǒng)一管理，因此，必須完善預(yù)算公開內(nèi)容，拓寬預(yù)算信息的廣度，對收支科目不斷進行規(guī)范、細化。首先，預(yù)算主體要做好四本預(yù)算所涉及的大量資金全部納入預(yù)算管理體系這個工作，不能只是公開某個部分。其次，《預(yù)算法》應(yīng)該增加有關(guān)預(yù)算超收超支等問題的規(guī)定，預(yù)算主體應(yīng)該對這些問題做出明細報告，并予以公開。最后，要對預(yù)算收支的科目編制進一步細化，不能只公開到“類”，否則不僅不利于后續(xù)的預(yù)算監(jiān)督，也有悖于現(xiàn)代財政對預(yù)算公開透明的要求。

(三)加強預(yù)算公開時效性

為避免預(yù)算空白期，我國可以借鑒外國經(jīng)驗，在不改變預(yù)算編制審批時間的情況下修改預(yù)算年度，將其確定為4月1日至次年3月31日。另外，對于預(yù)算執(zhí)行過程中的較大的預(yù)算修改、調(diào)整事項，預(yù)算單位須及時向公眾做出公開，保障公眾對預(yù)算調(diào)整內(nèi)容的知情權(quán)。

(四)拓寬預(yù)算公開途徑

預(yù)算工作應(yīng)該以定期的、有序的、多樣的、易懂的形式對外公開。我國建立的中央預(yù)決算平臺雖然便利了公眾的查閱和監(jiān)督，但對于非專業(yè)人員很少會去主動去這個平臺查閱信息，甚至大部分人都不了解這個平臺。預(yù)算單位可以通過微博、微信、抖音等其他平臺，用通俗易懂的圖片、視頻、漫畫等形式對預(yù)算信息進行解釋講解，讓社會公眾看懂預(yù)算。另外，預(yù)算單位也可以在線下通過報紙、宣傳欄、定期講座等多種方式進行預(yù)算公開宣傳。這不僅有利于提升公眾對預(yù)算公開監(jiān)督的意識，更有利于加強預(yù)算公開的監(jiān)督力度。

(五)加強預(yù)算公開的監(jiān)督

預(yù)算編制、審批工作即使做的再好，沒有強有力的監(jiān)督，很可能導(dǎo)致之前所做的工作流于形式。保障預(yù)算公開必須要求各級監(jiān)督主體高效行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。首先，人民代表大會作為我國核心的權(quán)力機關(guān)，必須強有力地發(fā)揮其監(jiān)督作用，不能僅停留在表面工作，要對預(yù)算公開進行實質(zhì)性監(jiān)督。這可以從以下幾方面改進：第一，提高人大代表專業(yè)化水平，進而提高預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量；第二，優(yōu)化人大否決權(quán)，拋棄“一刀切”的表決方式；第三，人大要嚴格落實預(yù)算質(zhì)詢，把預(yù)算質(zhì)詢當作自己身為代表的職責(zé)。

其次，提高審計機構(gòu)的獨立性，我國目前的審計監(jiān)督實質(zhì)是預(yù)算主體上下級間的監(jiān)督，即使出現(xiàn)問題也會很容易的在內(nèi)部解決掉，對預(yù)算的約束力并不是很強。因此，為保障審計機構(gòu)的監(jiān)督作用，要改變目前的審計模式，使預(yù)算審計不受審批的約束。

最后，健全預(yù)算主體內(nèi)部預(yù)算公開監(jiān)督制度，可以通過完善細化信息公開考核制度和追責(zé)制度，進而加強內(nèi)部的監(jiān)督。只有嚴格的監(jiān)督才能快速提升預(yù)算公開的透明度，推進現(xiàn)代財政的構(gòu)建進程。

(六)提高公眾預(yù)算參與度

公眾參與到預(yù)算活動是預(yù)算公開的內(nèi)在要求，這對于完善預(yù)算公開制度與提高預(yù)算透明度至關(guān)重要。因此，公眾必須改變對預(yù)算公開旁觀者的態(tài)度，提高監(jiān)督預(yù)算的意識，積極行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，主動的參與到預(yù)算監(jiān)督中。另一方面，政府及其相關(guān)機構(gòu)要引導(dǎo)公眾參與預(yù)算，可以通過線上線下相結(jié)合的方式做好宣傳普及預(yù)算的工作，讓更多的人了解預(yù)算，看懂預(yù)算，參與預(yù)算。這樣不僅可以進一步發(fā)揮社會公眾對預(yù)算公開的監(jiān)督作用，還充分體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的民主化。

(七)建立預(yù)算公開專項法律法規(guī)

現(xiàn)代財政要求對財政體系完善立法，但我國目前還沒有一部有關(guān)預(yù)算公開的法律，因此建立一套保障預(yù)算公開的法律制度顯得十分必要。這部保障預(yù)算公開的法律首先應(yīng)該對上述六個方面進行清晰明確的規(guī)定，將其提升到更高的法律層面，這樣才能在有法可依、有法保障的前提下提升預(yù)算公開的質(zhì)量，有力地推動預(yù)算制度的改革，進而完善現(xiàn)代財政的法治體系。

五、結(jié)語

目前我國預(yù)算公開已經(jīng)進入了一個規(guī)范化、法治化階段，它的完善有助于加快現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建。另外，預(yù)算信息的公開是公眾了解政府工作的一個窗口，它的公開透明體現(xiàn)了現(xiàn)代財政民主化的特點。因此，預(yù)算公開必須要提高質(zhì)量，不能讓預(yù)算公開工作流于形式，失去意義。當然，預(yù)算公開制度的完善不僅要靠國家政策的宏觀支持，還需要社會公眾等多方面的共同配合，預(yù)算公開制度的完善必須落實到實際操作中。