科學(xué)立法原則及在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展立法中的實(shí)現(xiàn)

杜承秀 黃晨東

(廣東海洋大學(xué) 廣東 湛江 524000)

一、科學(xué)立法及其緣由分析

(一)“科學(xué)立法”原則闡釋

根據(jù)《立法法》關(guān)于“科學(xué)立法”的法律界定，結(jié)合地方立法的具體實(shí)踐，筆者認(rèn)為地方立法中的“科學(xué)立法”原則可以從三個(gè)方面進(jìn)行闡釋?zhuān)旱谝唬胤搅⒎☉?yīng)當(dāng)遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律；第二，地方立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地配置權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任；第三地方立法應(yīng)當(dāng)接受并經(jīng)得起實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。只有同時(shí)作到這三方面的地方立法才是“科學(xué)立法”，“科學(xué)立法”活動(dòng)結(jié)果產(chǎn)生的法才是“良法”，才可以為地方“善治”提供法治基礎(chǔ)和前提。

(二)“科學(xué)立法”確立的緣由

1.“科學(xué)立法”是由法的本質(zhì)和特征決定的。法的本質(zhì)和特征是“法”之為“法”的基本屬性和外在表現(xiàn)。關(guān)于法的本質(zhì)與特征，馬克思主義法學(xué)是達(dá)成共識(shí)的。馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于法的本質(zhì)有深刻的論述，馬克思在對(duì)黑格爾的法哲學(xué)進(jìn)行批判性研究的過(guò)程中曾深刻地指出：“法的關(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它們本身來(lái)理解，也不能從所謂人類(lèi)精神的一般發(fā)展來(lái)理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”。[1](P32)馬克思和恩克斯在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出：“你們的觀念本身是資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)關(guān)系和所有制關(guān)系的產(chǎn)物，正像你們的法不過(guò)是被尊奉為法律的你們這個(gè)階級(jí)的意志一樣，而這種意志的內(nèi)容是由你們這個(gè)階級(jí)的物質(zhì)生活條件來(lái)決定的。”[2](P289)從法的本質(zhì)上論，法根源于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，法的內(nèi)容是客觀的，只有科學(xué)立法，將客觀物質(zhì)生活的要求表達(dá)為法或者記載為法，這樣產(chǎn)生的法才契合法的本質(zhì)，否則不然，只能是主觀任性而無(wú)不具有任何生命力。法的特征是法本質(zhì)的外在表現(xiàn)，是法這一社會(huì)規(guī)范與其它非“法”的社會(huì)規(guī)范相比較最明顯的不同。作為社會(huì)規(guī)范之一的法律規(guī)范，有學(xué)者認(rèn)為其與風(fēng)俗習(xí)慣、思想道德、宗教倫理等其它非法律規(guī)范社會(huì)規(guī)范的最明顯區(qū)別之處在于，“法律規(guī)范以主體的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(職責(zé))為行為模式，以違背或者符合行為模式的責(zé)任為法律后果，以明確地引導(dǎo)、規(guī)約法律關(guān)系主體的行為，使之符合社會(huì)發(fā)展的要求”。[3]因此，法律規(guī)范只有科學(xué)合理地規(guī)定法律關(guān)系主體的的權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)(職責(zé))、責(zé)任，只有具有明確、具體，針對(duì)性、可執(zhí)行性等特點(diǎn)才契合法律規(guī)范的特征，而要作到科學(xué)合理地規(guī)定法律關(guān)系主體的的權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)(職責(zé))、責(zé)任，作到具有明確、具體，針對(duì)性、可執(zhí)行性，只有科學(xué)立法才行。

2.“科學(xué)立法”是由立法活動(dòng)的目的和宗旨決定的。《立法法》無(wú)疑是規(guī)范和引導(dǎo)立法行為的法，其最基本、最直接功能和目的是服務(wù)于“法律規(guī)范”的創(chuàng)制。法律規(guī)范作為社會(huì)規(guī)范之一，其創(chuàng)制的目的在于實(shí)施，如果法律規(guī)范對(duì)主體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不清或者模棱兩可，那么，法律關(guān)系主體就不知道如何行為，法律規(guī)范對(duì)主體的行為的引導(dǎo)、制約作用就無(wú)以實(shí)現(xiàn)；同樣，既有的需要法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是法律規(guī)范引導(dǎo)、制約的對(duì)象，法律規(guī)范不可能超出現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系而對(duì)不存在的行為或者虛無(wú)、臆想的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行立法調(diào)整，因此，立法只有從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，才可能真正達(dá)到立法的社會(huì)效果，也只有秉承“科學(xué)立法”原則創(chuàng)制出的規(guī)范才可能是法律規(guī)范。另外，立法只有從實(shí)際出發(fā)，尊重和吻合社會(huì)規(guī)律，同時(shí)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，也才有在實(shí)踐中得以貫徹與落實(shí)的可能，否則不然已經(jīng)制定好卻不切合實(shí)際情況的“法”只能是一紙空文，無(wú)法達(dá)到立法的目的和宗旨。我國(guó)歷史上有的立法因無(wú)法落地而被“束之高閣”，究其原因很重要的一點(diǎn)就是立法者“閉門(mén)造車(chē)”，所立之法根本不吻合現(xiàn)實(shí)情況。總之，立法活動(dòng)的目的和宗旨的實(shí)現(xiàn)訴求立法要遵循“科學(xué)立法”原則。

二、科學(xué)立法在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制中實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展立法中也必須踐行“科學(xué)立法”，確保所制定的少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法是科學(xué)的，要想使“科學(xué)立法”在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制中得以實(shí)現(xiàn)，首先必須做到的以實(shí)踐為基礎(chǔ)。

科學(xué)是指：“運(yùn)用范疇、定理、定律等思維形式反映現(xiàn)實(shí)世界各種現(xiàn)象的本質(zhì)和規(guī)律的知識(shí)體系，科學(xué)來(lái)源于社會(huì)實(shí)踐，服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐。”[5](P91)正因?yàn)榭茖W(xué)源自于實(shí)踐，以實(shí)踐為基礎(chǔ)，因此，“科學(xué)性原則”也被稱(chēng)為“從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的原則”。馬克思在論及立法活動(dòng)的實(shí)質(zhì)時(shí)曾明確指出：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中。如果一個(gè)立法者想用自己的臆想來(lái)代替實(shí)務(wù)的本質(zhì)，那么我們應(yīng)該責(zé)備他極端的任性。”[6](P183)總之，少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法的創(chuàng)制絕對(duì)不可以脫離少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的實(shí)踐，應(yīng)該將實(shí)踐中行之有效的保護(hù)方法、策略、技術(shù)以及保護(hù)機(jī)制、程序和相關(guān)主體間的關(guān)系通過(guò)立法固定化，稱(chēng)為權(quán)威的法律，進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)約相關(guān)主體的行為，并在實(shí)踐中接受經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其中不妥的規(guī)定進(jìn)行完善，其中錯(cuò)誤的規(guī)定進(jìn)行廢止或者修改，只有這樣，所創(chuàng)制的少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法才科學(xué)。筆者認(rèn)為，立法者應(yīng)該對(duì)以下幾方面的實(shí)踐進(jìn)行認(rèn)真梳理：

1.少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的實(shí)踐為基礎(chǔ)。少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的歷史久遠(yuǎn)于少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展立法的歷史，換句話(huà)說(shuō)早在立法保護(hù)與發(fā)展少數(shù)民族特色村寨之前，對(duì)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的實(shí)踐早已進(jìn)行，甚至邏輯上說(shuō)人們還沒(méi)有保護(hù)與發(fā)展少數(shù)民族特色村寨的意識(shí)，業(yè)已進(jìn)行了對(duì)少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展。少數(shù)民族特色村寨是少數(shù)民族村民居住和活動(dòng)的場(chǎng)所，它們都有著悠久的歷史沉淀，均有著鮮明的少數(shù)民族特色，是少數(shù)民族特色、優(yōu)秀文化的載體。居住于此村寨居民無(wú)疑一定愛(ài)護(hù)、保護(hù)他們的特色村寨，防止其被自然侵蝕抑或是人、畜破壞。在長(zhǎng)期的保護(hù)實(shí)踐中積累了大量的保護(hù)與發(fā)展特色村寨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也有這難得的教訓(xùn)，對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并使之上升到立法中來(lái)，無(wú)疑可以保障少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法的科學(xué)性。

2.少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展立法的經(jīng)驗(yàn)。目前國(guó)家層面的少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法尚沒(méi)有制定，但是地方性的少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法已經(jīng)出現(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，貴州黔東南、廣西三江、廣西融水和湖南通道等四地已經(jīng)頒行了本地的少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法。據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)這四個(gè)地方在我國(guó)也是少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展工作做得比較好的地方，其中立法保護(hù)這種做法功不可沒(méi)。在創(chuàng)制少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法時(shí)，應(yīng)該對(duì)目前地方制定、實(shí)施少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展地方立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，確保所立之法更科學(xué)完善。

3.國(guó)際社會(huì)和域外國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐及相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，文化遺產(chǎn)的立法保護(hù)與發(fā)展問(wèn)題逐漸引起了相關(guān)國(guó)際組織的高度關(guān)注，它們紛紛展開(kāi)了大量的調(diào)查研究、進(jìn)行了多輪討論，在此基礎(chǔ)上頒行了不少示范性立法。比如，聯(lián)合國(guó)教科文組織頒行的《世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)公約》、世界貿(mào)易組織頒行的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》等等。域外國(guó)家和地區(qū)，在對(duì)本國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展方面作了大量有益的探索，保護(hù)進(jìn)行立法和采取具體措施，比如，菲律賓1997年頒行的《原住民權(quán)利法案》，巴拿馬2000年頒行的《關(guān)于保護(hù)和捍衛(wèi)原住民的文化特性和傳統(tǒng)知識(shí)的集體權(quán)利特別知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的法律及相關(guān)措施》等等。筆者認(rèn)為對(duì)國(guó)際社會(huì)和域外國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐及相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)其中契合我國(guó)實(shí)際和少數(shù)民族特色村寨具體情況的保護(hù)做法和立法進(jìn)行借鑒，一定會(huì)提高我國(guó)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法的立法質(zhì)量。

三、科學(xué)立法在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制中實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵

尊重少數(shù)民族特色村寨的民間規(guī)范是科學(xué)立法在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制中實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

少數(shù)民族地區(qū)的民間規(guī)范亦即梁治平先生筆下的民間法，他認(rèn)為：“民間法主要指這樣一種知識(shí)傳統(tǒng)，它生于民間，出于習(xí)慣乃由鄉(xiāng)民長(zhǎng)期生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩，它可以是家族的，也可以是民族的，可能形諸文字，也可能口耳相傳；它們或是認(rèn)為創(chuàng)造的，或是自然生成，相沿成習(xí)；或是有明確的規(guī)則，或者更多地表現(xiàn)為富有彈性的規(guī)范，其實(shí)施可能由特定的一些人負(fù)責(zé)，也可能依靠公眾輿論和某種微妙的心理機(jī)制”，[7](P362)少數(shù)民族特色村寨在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展演進(jìn)過(guò)程中形成了不少的民間風(fēng)俗、特色習(xí)慣，有的已經(jīng)為本村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約所吸收而成為鄉(xiāng)規(guī)民約的組成因子。少數(shù)民族特色村寨的民間規(guī)范作為一種在村寨生態(tài)夏自發(fā)形成的、因襲相沿的規(guī)范體系，在村寨治理中發(fā)揮著重要作用，很多時(shí)候會(huì)起到國(guó)家法所起不到的、意想不到的作用和效果。立法中吸收不違背現(xiàn)代法治精神的少數(shù)民族地區(qū)的民間規(guī)范，將有利于立法落地，深入少數(shù)民族民眾的人心。另外，少數(shù)民族特色村寨的民間規(guī)范中不少是相關(guān)村寨保護(hù)與發(fā)展的規(guī)范，這些規(guī)范具有典型的技術(shù)性。筆者在三江侗族特色村寨實(shí)地調(diào)研時(shí)了解到程陽(yáng)八寨、林溪鎮(zhèn)冠洞村冠大屯等特色村寨的民間規(guī)范中有不少是關(guān)于村寨防火、救火和村寨維修保養(yǎng)方面的規(guī)定，有的規(guī)定十分具體、明確，另外，還有不少關(guān)乎村寨橋梁、道路等的傳統(tǒng)做法和用料習(xí)慣以及建筑儀式、落成慶典等方面的民間規(guī)范。毫無(wú)疑問(wèn)，這些民間規(guī)范是特色村寨保護(hù)與發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是樸素而科學(xué)的，在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制的時(shí)候應(yīng)該對(duì)相關(guān)的民間規(guī)范進(jìn)行認(rèn)真梳理，將其中關(guān)于少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展的民間規(guī)范上升為立法。

四、科學(xué)立法在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制中實(shí)現(xiàn)內(nèi)容與程序方面的訴求

(一)“科學(xué)立法”原則在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法內(nèi)容方面的要求

1.立法要從具體少數(shù)民族特色村寨的寨情出發(fā)，立符合寨情之法。正如周旺生教授所指出：“國(guó)情決定立法，立法必須符合國(guó)情”。[8](P194)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法創(chuàng)制無(wú)疑應(yīng)該從具體少數(shù)民族特色村寨的寨情出發(fā)。這里的寨情是指特定的某一具體少數(shù)民族特色村寨特定時(shí)期的基本情況，包括該村寨的歷史文化傳統(tǒng)、民族風(fēng)俗習(xí)慣、自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等等。立法如果不符合寨情，則所立之法必將沒(méi)有實(shí)際意義。

2.立法配置各種資源和權(quán)利(權(quán)力)時(shí)，要掌握好原則性規(guī)定和具體規(guī)定的尺度，防止因資源配置和權(quán)利(權(quán)力)配置不科學(xué)而導(dǎo)致所立之法無(wú)法實(shí)施或所立之法淪為“惡法”。首先，要科學(xué)合理地配置公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。要特別注意把握好公民權(quán)利義務(wù)的廣泛性、統(tǒng)一性、平等性和現(xiàn)實(shí)性。重點(diǎn)要防止只課以公民、法人和其他組織義務(wù)而不賦予其權(quán)利，或者只片面追求權(quán)利而忽視其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。其次，要科學(xué)合理地配置國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，依法明確厘定相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展中的權(quán)力，作到權(quán)力依法、周延、邊界清晰。正如學(xué)者所謂：“現(xiàn)代法治建設(shè)的重點(diǎn)是依法治權(quán)，確保公權(quán)力依法運(yùn)行在制度的籠子里”，[9]因此，在相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)明確和邊界里定的基礎(chǔ)上，還要針對(duì)每一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力。在立法上規(guī)定其職責(zé)，做到職責(zé)與權(quán)力相匹配、職責(zé)與權(quán)力相伴隨，做到用權(quán)必受監(jiān)督、濫權(quán)必?fù)?dān)責(zé)任。在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法立法時(shí)一定防止有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)大于責(zé)或者有責(zé)無(wú)權(quán)、責(zé)大于權(quán)的不匹配現(xiàn)象發(fā)生。做到“既要確權(quán)又要立責(zé)；既要賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明晰法定責(zé)任，避免逐利避險(xiǎn)、爭(zhēng)權(quán)推責(zé)、攬功諉過(guò)。同時(shí)，要最大限度地維護(hù)人民的利益，要讓人民充分享受到立法所帶來(lái)的紅利、法治紅利”。[10]

3.法律規(guī)范在表述和規(guī)定上要具有針對(duì)性和可執(zhí)行性，要做到明確、具體。杜絕在規(guī)范中出現(xiàn)含義不清、界定不明的法律條文，避免出現(xiàn)空洞無(wú)物的法律條文。為此，立法主體在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都要高度負(fù)責(zé)，切實(shí)把好法律的“出廠關(guān)” 在充分作好立法、立法評(píng)估、立法聽(tīng)證、立法論證、立法調(diào)研、立法協(xié)商等多個(gè)方面工作的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法治思維，科學(xué)預(yù)測(cè)某一具體少數(shù)民族特色村寨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展趨勢(shì)和方向，制定立得住、行得通、易理解、真管用且無(wú)歧義、符合上位法且與相關(guān)法完美協(xié)調(diào)的少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法。

4.注意適時(shí)立法、切合實(shí)際、吻合現(xiàn)狀的立法與適度超前的立法規(guī)定相結(jié)合起來(lái)，在對(duì)某一具體少數(shù)民族特色村寨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，將立法的原則性與靈活性結(jié)合起來(lái)，將立法的穩(wěn)定性欲應(yīng)變性結(jié)合起來(lái)，確保少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法與村寨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展同步。

(二)“科學(xué)立法”原則在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法立法程序方面的要求

“科學(xué)立法”原則在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法立法程序方面的要求就是保障立法程序公正、公開(kāi)、理性。我國(guó)《立法法》關(guān)于立法程序是有明確規(guī)定的。針對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)制定的程序，我國(guó)也已頒行相應(yīng)的制定條例，也確立了公正、公開(kāi)、理性的立法程序。筆者認(rèn)為少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法的制定必須遵循立法程序的現(xiàn)行立法規(guī)定，在程序上下足功夫，絕對(duì)不要壓縮、顛倒法定的立法程序。立法程序相對(duì)于立法內(nèi)容而言是法內(nèi)容生產(chǎn)的過(guò)程，只有嚴(yán)格地遵循法定的立法程序，才可以確保生產(chǎn)的產(chǎn)品是合格的。另外，值得提及的是，近年來(lái)，我國(guó)不少地方立法機(jī)關(guān)在地方立法實(shí)踐中大膽探索、開(kāi)拓創(chuàng)新，創(chuàng)造出不少確保地方立法科學(xué)化的立法程序，有的程序性做法已經(jīng)上升為立法，比如，委托第三方起草法律法規(guī)草案的程序、立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通與立法協(xié)商程序、立法主體表決前評(píng)估程序等等。筆者認(rèn)為，對(duì)實(shí)踐中探索出且經(jīng)檢驗(yàn)行之有效的立法程序可以引進(jìn)到少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法的創(chuàng)造過(guò)程中，確保少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法的創(chuàng)制過(guò)程是公開(kāi)、公正、理性的，經(jīng)由公正、公開(kāi)、理性的立法程序?qū)崿F(xiàn)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展法科學(xué)。