中國種業科技對外合作策略分析

羅炬, 張昭, 張蕙杰

(1.中國水稻研究所, 杭州 310006; 2.農業農村部科技發展中心, 北京 100122；3.中國農業科學院農業信息研究所, 北京 100081)

種業位于農業產業鏈的最上游，是促進農業持續發展的基礎和保障糧食安全的根本。種業競爭的核心實際上是種業科技的競爭。種業科技在現代農業產業躍升和種業競爭中發揮著重要的先導作用，已成為世界現代農業競爭與控制的戰略高地，種業科技的發展水平對于一個國家的農業發展而言起到至關重要的支撐作用。隨著農業科技的廣泛應用和知識產權保護體系的建立，種業發展規模不斷擴大，具有非常廣闊的發展前景和誘人的利潤空間。根據Phillips McDougall數據，2017年全球主要國家商品種子市場規模約383億美元[1]，2018年中國種子市場總規模約1 201.67億元，保持世界第二大種子市場地位，其中7種重要農作物(玉米、水稻、小麥、大豆、馬鈴薯、棉花和油菜)種子市場價值856.67億元[2]。近年來，隨著生物技術和信息技術為代表的現代種業技術的不斷突破，世界主要發達國家及跨國農業公司紛紛投入巨資，加快種業科技研發工作，以期占領種業科技高地。進入21世紀以來，世界種業市場迅速擴張，究其原因主要是由于轉基因作物的商業化推廣。據國際農業生物技術應用服務組織(International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, ISAAA)2019年統計，轉基因作物自1996年起開始商業化種植，以年均2%的速度增長，全球轉基因作物種植面積從1999年的0.4億hm2擴大到2018年的1.917億hm2，主要包括轉基因大豆、轉基因玉米、轉基因棉花及轉基因油菜，轉基因種子市場規模已超過200億美元，然而非轉基因作物種子市場規模自1999年起至今一直穩定在150～200億美元[3]。由于種子作為多項農業技術的有效載體，促使種業成為多項技術集聚的高科技產業。

新中國成立以來，我國農業科技科研體系得以有效建立和快速發展，尤其是種業科技的快速發展，一大批優良品種得以在生產上大面積應用，如20世紀七、八十年代，三系雜交水稻的成功配套，飛躍式地提升了水稻的單產產量，為保障我國糧食安全發揮了巨大的作用，中國人的溫飽問題得以基本解決。隨著改革開放的不斷深入，種業科技創新不斷取得新的突破，已實現了從種子到種業、傳統種業向現代種業的跨越式發展，種業規模躍居世界前列。中國農業的成功對于廣大發展中國家具有積極的借鑒意義。

2013年，國家主席習近平提出“一帶一路”倡議，旨在推進“一帶一路”沿線國家經濟交流與合作，致力于全球各個國家和地區的繁榮發展。“一帶一路”倡議的提出，為中國種業科技“走出去”，積極開展對外合作，參與全球化種業競爭、加快解決世界糧食安全提供了難得的歷史機遇。基于此，本文從現實角度出發，梳理中國種業科技對外合作的現狀及問題，并提出相應對策建議，以期中國種業科技更加有效地對外合作，為保障世界糧食安全發揮積極的作用。

1 加強中國種業科技對外合作的現實意義

1.1 農業科技合作是全球化發展的必然趨勢

經濟全球化是世界經濟發展的必然趨勢。自中國加入世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)以來，中國農產品貿易量快速增長，根據農業農村部(原農業部)統計數據顯示，2019年，貿易總額已達1.638萬億元，其中進口總額達到1.047萬億元，占總貿易量的63.9%。在此背景條件下，主要發達國家的農業企業紛紛進入，開辟中國市場，農業科技國際化競爭日趨激烈，這也為中國農業科技的快速發展提供了動能；與此同時，“一帶一路”沿線國家具有豐富的農業資源，但農業科技應用水平不高，農業生產水平與中國比還有很大差距，難以有效保障自身糧食安全，難以有效參與全球化競爭，紛紛迫切希望加強與中國的農業科技合作。

中國作為一個農業大國，南北緯度跨越很大，自然資源差異明顯，世界上主要農作物品種在中國都可以種植。中國農業以不到世界7%的土地資源養活全球五分之一的人口，對中國經濟的快速發展起到了堅實的保障作用，中國農業科技的貢獻巨大，據《中國農業農村科技發展報告(2012—2017)》統計，改革開放以來，我國農業科技實力不斷增強，農業裝備水平不斷提高，農業技術與生產條件得到了明顯改善。特別是現代科技廣泛應用為標志的現代農業快速發展，使我國農業科技水平穩步提高，部分領域已經躍居世界先進行列，2017我國農業科技進步貢獻率已達到57.5%，在種業科技方面，我國主要農作物良種基本實現全覆蓋，自主選育品種面積占比達95%，農作物耕種收綜合機械化水平達到67%[4]。據《2017中國農業科技論文與專利全球競爭力分析》顯示：2014—2016年，我國農業發明專利申請量全球第一，且近5年技術發展增速保持第一。中國農業科技的進步為農業“走出去”奠定了堅實的基礎[4]。

加強我國農業科技對外合作，實現中國先進的農業科技與這些國家的對接，提升這些國家的農業科技水平，進一步提高這些國家的農業生產力，獲得相應的市場份額，同時有利于與廣大“一帶一路”沿線國家發展良好的睦鄰友好關系，保障其自身和世界糧食安全，為我國經濟發展提供良好的環境。

1.2 種業科技對外合作是農業科技對外合作的核心支撐

在農業生產過程中，種子是最基本的、不可替代的生產資料，是農業科技成果表達的重要載體，在農業產業發展中占據核心地位。現代種業是一條完整的產業鏈，包括種質創新、品種選育、種子生產、種子加工和種子銷售等諸多環節，種業科技水平的高低是現代種業的核心競爭力。隨著全球經濟的快速發展及城市化進程的不斷加快，許多國家從傳統的農業生產性國家逐漸向農業及工業并重方向發展，農業勞動力人口出現老年化現象，農業生產模式不斷調整，發展目標從單一解決產量問題逐漸向產量、品質和功能化等方向轉變；與此同時，溫室氣體排放和全球氣候變化對于農業生產產生深遠的影響。應對這些挑戰，種業科技是關鍵因素，需要不斷加快種業科技創新、提升種業科技應用水平。

20世紀以來，全球種業科技先后經歷了矮稈化、雜交化、生物技術三次技術革命，對于保障世界糧食安全發揮了巨大的作用。目前，以“生物技術+信息化”為特征的現代種業技術革命正在孕育和擴張，以生物組學、合成生物學等為代表的前沿學科揭示了性狀形成機理，理論突破正在形成；以基因編輯、全基因組選擇等為代表的技術加快進步，使育種定向改良更加便捷，育種效率幾何級增長，育種由隨機朝定向、可設計轉變，品種“按需定制”正在逐步實現。技術革命帶動行業發展，在種業行業發展史上的兩次重要節點中，孟山都、杜邦先鋒、先正達等公司通過資本并購，迅速掌握核心技術，成長為跨國種業巨頭，完成全球布局，形成了以農化集團為基礎的六大集團為主導的全球種業市場格局。在當前由第四次種業技術革命帶動的第三次行業浪潮中，中國化工全資收購瑞士先正達、中信集團入主隆平高科并收購陶氏益農巴西種子業務，2018年兩家公司種子業務分別營收30億美元和35.80億元，分別位列全球種業第三、八位，中國企業已逐漸走向世界種業舞臺。種業科技作為農業科技的核心競爭力，為中國農業科技對外合作提供了強有力的支撐。

1.3 種業科技對外合作是“一帶一路”沿線國家的迫切需求

目前，“一帶一路”沿線國家多是以農業為主的發展中國家，農業產值在這些國家的總產值中占有較大比重，甚至是國民經濟的支柱產業，如亞洲的巴基斯坦、老撾、柬埔寨、尼泊爾等國的農業產值占GDP比重已達到或接近20%，中亞的烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國的農業產值占GDP比重已超過15%[5]，非洲的肯尼亞、盧旺達、利比里亞、尼日爾和埃塞俄比亞等國的農業產值占GDP比重達到或超過1/3[6]。然而這些國家往往擁有充裕的農業資源、良好的農業生產氣候條件，農業土地面積占全國土地比重和人均耕地面積位居全球前列，但由于農業基礎設施條件差、農業科技投入少、生產技術水平落后，農業生產水平偏低，仍然需要大量進口農產品，無法有效保障自身的糧食安全。例如在非洲，從事農業研發的機構僅400多家，農技推廣人員數量少，學歷不高，難以滿足農業生產過程中農戶對技術的需求[7]。據聯合國糧農組織(FAO)統計，2018年全球水稻年種植面積約1.67億hm2，其中，亞洲和非洲分別占87.3%、8.5%，主要都是“一帶一路”沿線國家；除中國外，單位面積產量全球平均4.67 t·hm-2，亞洲4.83 t·hm-2，非洲2.33 t·hm-2，而我國單產為7.03 t·hm-2分別為我國單產的66.4%、68.7%、33.1%[8]。隨著經濟的發展廣大發展中國家迫切希望提升自身農業科技水平，尤其是種業科技水平，以期確保本國的糧食安全。

在農業合作領域，政府先后出臺了一系列的指導性意見和行動計劃，推動我國與沿線國家的農業合作交流、推動我國農業科技走出去。2014年底，國務院批復農業部牽頭成立農業對外合作部際聯席會議機制，統籌開展農業對外合作各項工作。2016年，中央一號文件提出加強與“一帶一路”沿線國家和地區及周邊國家和地區的農業投資、貿易、科技、動植物檢疫合作；國務院辦公廳出臺《關于促進農業對外合作的若干意見》，首次從國家層面明確了農業走出去的發展思路和政策框架，成為今后一個時期指導農業走出去的綱領性文件。2017年，農業部聯合國家發改委、商務部印發《農業對外合作“十三五”規劃》，詳細謀劃未來重點合作領域、目標和路徑；農業部等四部委聯合出臺了《共同推進“一帶一路”建設農業合作的愿景與行動》，為新時期農業合作做出了頂層設計，進一步明確農業對外合作行動計劃。這些指導性意見和規劃的提出，為我國農業開放合作尤其是種業科技合作提供了強有力支撐。

2 中國種業科技研發狀況

2.1 中國種業科技研發體系

中國種業科技的研發主體主要包括國家各級科研院所、高校以及種業公司。截至2014年，中國從事種子研發的農業科研院所及高校共有400余家，研發人員規模達1.6萬人，數量居世界第一，長期保存農作物種質資源43萬份，審定主要農作物品種2萬多個[9]，其中，80%以上的農作物種質資源、育種人員和農作物育成品種來源于國有科研院所和高校，而種業企業等其他單位與機構占比不到20%[10]。2013年，國務院辦公廳印發《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》，強化企業技術創新主體地位，推動育種人才、技術、資源依法向企業流動，充分調動科研人員積極性，保護科研人員發明創造的合法權益，促進產學研結合，提高企業自主創新能力，構建商業化育種體系，加快推進現代種業發展，同時要求加快公益性科研院所與所辦企業分離，使其專心開展基礎性公益研究。此后組建了集科研院所和種子企業共同參與的良種重大科研攻關聯合體，打破了體制障礙、學科界線、院墻壁壘，以四大糧食作物為主線，解決生產實際中的重大品種需求。根據農業農村部統計，截至2018年底，我國持有效經營許可證的種子企業數量為5 663家，總資產達到2 072.72億元，資產總額1億元以上的達到381家，其中1～2億元、2～5億元、5～10億元、10億元的企業分別為210、113、36、22家，其中上市種業公司10家，新三板掛牌種業企業65家。全國種業企業銷售總收入達691.98億元，比2010年增加262.88億元；同時種子企業發展迅速，實力顯著增強，截至2018年底，種子企業職工已超過13萬人，其中具有碩士學歷以上人員6 313人，占4.82%，科研人員23 614人，占比達到18%[2]。大型種子企業聚集種業科研人員較多，除組建自身科研團隊外，還聘用科研院所等單位科研人員2 536人[2]。目前，中國種業科技的支撐主體已從傳統的科研院所、高校向科研院所、高校與種業企業合作轉變，同時鼓勵科研院所、高校的科研人員到企業兼職，通過以市場為導向的商業化育種模式來解決了科研、產業和農業生產之間的銜接問題。

2.2 中國種業科技研發現狀

解放以來，中國種業的發展經歷了五個階段，分別為戶戶留種萌芽階段(1949—1958年)、形成階段(1958—1978年)、初步發展階段(1978—2000年)[11]、市場化探索階段(2000—2011年)、改革深化階段(2011年至今)[12]。2011年5月，國務院頒布《關于加快農作物種業現代化建設的意見》，種業改革的重點從銷售、產權轉向科研、產業轉移，國家明確提出了對未來中國種業發展定位和構想的政策，明確了科研機構和種業企業的責任分工，科研院所和高校重點開展種質資源搜集、保護、鑒定、育種材料的改良和創制，開展育種理論方法和技術、分子生物技術、品種檢測技術、種子生產加工和檢驗技術等基礎性、前沿性和應用技術性研究以及常規作物育種和無性繁殖材料選育等公益性研究，堅持企業種業科技主體地位，鼓勵“育、繁、推”一體化種子企業為主體，引導企業和社會資金投入，構建商業育種體系，淘汰落后種業企業，提高行業集中度，并建立健全品種審定機制，加強市場監督。經過半個多世紀的發展，中國種業已初步建立了比較完善的科研體系和良種繁育推廣體系，培養了一支穩定、優秀的良種科研推廣和生產經營隊伍，建設了一定規模的種子生產、加工、儲藏、檢驗、營銷等基礎設施，制定了一批逐步與國際接軌的管理法規和標準，開展了國內外種子貿易和技術交流。在種業科技創新過程中，無論是種質資源保護與利用、植物品種權申請與授權、還是作物品種審定與登記等各方面都保持快速增長。截至2018年底，我國保存種質資源達到502 037份，其中國家種質庫長期保存份數累計已經達到435 550份，圃位長期保存份數達到66 757份，保存量穩居世界第二位；我國農業植物品種權申請總量累計26 771件，授權總量11 671件，僅2018年授權量為1 990件，年度申請量在UPOV各成員中位居首位；2018年主要農作物審定品種3 315個，其中國審品種902個，省審品種2 413個，同比2017年審定品種增加935個，完成公告的29種非主要農作物登記品種9 634個，同比2017年增加8 943個[2]。

3 中國種業科技對外合作中存在的主要問題

3.1 種業科技研發經費投入不足

隨著國家經濟的快速發展以及對農業科技創新的高度重視，中央及地方財政不斷優化和完善財政農業科技投入結構，農業科研經費投入逐年增長，科研產出也逐年增加，為農業科技創新穩定、持續發展提供良好的支撐條件。盡管農業科技經費快速增長，但主要集中于農業科技應用技術研究領域，真正用于在種業科技研發方面的科研經費不足20%。與此同時，隨著國務院2011年《關于加快農作物種業現代化建設的意見》和2013年《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》的實施，中國種業企業作為種業科技的研發主體投入研發經費嚴重不足。據農業農村部統計，2018年中國種子企業科研總投入為40.24億元，僅占本企業商品種子銷售額(556.8億元)的7.23%，其中企業、財政、非財政投入分別為37.54、2.53、0.17億元。對于注冊資本3000萬元及以上的規模企業科研投入達31.68億元，占本企業商品種子銷售額(443.93億元)的7.14%,商品種子銷售額前10名企業科研投入8.63億元，占本企業商品種子銷售額(102.56億元)的8.42%，商品種子銷售額前50名企業科研投入13.66億元，占本企業商品種子銷售額(195.57億元)的6.99%[2]。總體而言，近年來中國種業企業的研發投入一般占比在7%左右，與國外跨國種業公司的研發投入強度還有很大的差距。國外跨國種業公司研發投入強度一般為10%左右，有的高達15%～20%，如法國利馬格蘭公司2017—2018年度總研發投入約3.1億歐元，占其銷售額的16.2%，拜耳孟山都公司2017年共投入研發經費約24億歐元，該公司在全球擁有35個以上研發實體，超過170個育種站，約8 000研發人員。我國擁有豐富種質資源和人才的科研院所和高校重點開展基礎性、前沿性和應用技術性研究或公益性研究，國家種業科技應用性研發經費主要向企業傾斜，以期實現科研院所、高校與種業企業之間的產學研深度合作，然而目前尚未能建立有效科企合作，科研院所和高校的育種科研人員難以有效流動，與此同時，現有科研評價機制不夠完善，難以吸引年青的科研人員從事育種工作。因此亟待加強對種業科技研發經費的投入。

3.2 種業海外科技研發活動不多、種子進出口貿易逆差嚴重

伴隨中國加入WTO和政府產業扶持，中國種業市場化進程不斷加快并日益開放。一方面，對外貿易規模整體不斷擴大，但長期內仍為貿易逆差。據中國種子貿易協會統計(圖1)，2018年，中國農作物種子進出口量10.07萬t，同比2017年增長2.99%；進出口額6.94億美元，同比增長12.45%。其中，2018年全年出口量2.80萬t，出口額2.19億美元，占進出口總額的31.56%；進口量7.27萬t，進口額4.75億美元，占進出口總額的68.44%；貿易逆差為2.56億美元，同比2017年增加了0.39億美元。從2014—2018年中國農作物種子進出口貿易情況分析，除2016年外，中國農作物種子進出口貿易基本維持在5.8億美元以上，并保持持續增長。2014、2015、2016、2017、2018年的進出口總額分別為5.85、6.05、5.00、6.17、6.94億美元，進口比重分別為55.38%、59.83%、57.40%、67.59%、68.44%，進口比重逐年遞增。由此看出，中國農作物種子進出口貿易近年來一直呈現進口大于出口的凈進口狀態，貿易逆差越來越大，這與我國強大的種業科技實力不相匹配。

圖1 2014—2018年中國農作物種子進出口貿易情況

另一方面，中國種業出口占全球市場份額比重小，國際同行競爭壓力大。但據國際種子聯盟(International Seed Federation，ISF)統計(表1)，2017年，中國種子出口額為2.05億美元，僅占全球出口總額的1.72%，位居全球第15位，產業規模與出口規模嚴重失衡，而排名前三的荷蘭、法國和美國出口額比重均在14.00%以上[13]。

表1 2017年中國和主要國家種業進出口額比較

究其原因主要是：①中國種業科技未能應對目標國的市場需求有針對性地開展技術研發；例如雜交水稻技術在海外國家的推廣，由于我國水稻品種的生態類型、育種目標、栽種模式與東南亞、南亞、非洲國家水稻品種不一致，難以快速利用我國現有的水稻品種和生態條件篩選或選育出適宜于在當地大面積種植的雜交水稻品種，并實現商業化。②我國種業科技對外合作活動主要包括短期技術培訓和種子貿易等方式，未能幫助目標國建立有效的研發、生產和經營體系，未能為目標國培養相應的種業科技人才，未能實現中國種業企業“走出去”的本土化發展，中國種業科技未能在對外合作中充分發揮作用。③目前,中國種業科技對外合作主要依托種業企業和科研院所，尚未在對外合作中形成合力，缺少專門的國際化研發團隊和對外合作協同機制，而拜耳孟山都、科迪華等跨國種業公司擁有完善的組織經營架構、強大的技術研發實力與配套的產業鏈條，中國種業企業在海外拓展過程中與之相比還存在著很大的差距。

3.3 種業科技對外合作模式單一

目前中國種業科技對外合作的模式主要包括科技援外項目和種業企業“走出去”兩種。科技援外項目主要目標是幫助發展中國家發展農業生產、解決糧食安全問題，其主要任務是在海外建立示范中心、試驗站、開展品種、技術示范和人員培訓等，往往由農業公司承擔，農業部門和科研院所的技術人員參與，援助項目的實施為目標國的農業發展發揮了巨大的推動作用。然而，由于援助項目的時限性和階段性，項目結束后目標國能否有效實現援助成果的可持續發展和應用成為問題的關鍵。援外項目往往周期短，是直接利用中國的品種和技術在海外開展篩選、示范和利用，短期內可以幫助目標國提升技術知識水平，長期而言,需要針對目標國的發展需求和市場需求開展相應的合作研發，才能實現目標國的種業科技的提升。我國種業企業“走出去”的經營模式主要包括“國內研發—國內種子生產—國外銷售”“國內研發—國外種子生產—國外銷售”和“國外研發—國外種子生產—國外銷售”三種模式，然而目前第一種模式是我國種業企業最主要的對外合作模式，近年來部分種業企業進一步加強與國外種業企業合作開始在海外制種生產，以期降低國內種子成本價格。由于我國種業企業規模不大，研發實力不強，投資力度有限，缺乏人才和政策支撐，現有的海外合作更多是借助于目標國公司的條件與設施合作開展生產、研發和市場銷售，未能真正達到現代化種業企業的發展要求。因此，僅僅依托現有的種業科技對外合作模式難以實現中國種業科技“走出去”，難以真正滿足目標國的發展需求。

此外，中國科研機構除通過承擔援外項目或國際組織機構的援助項目，還通過與國內種業公司、國外跨國公司以及國際組織相關研究機構開展合作，以培育適合海外的新品種及配套的栽培技術為目標進行合作研究，大多處于建立聯合研究中心或試驗示范基地階段，缺少能在國外長期大面積推廣并占有市場的品種和技術。我國農作物品種“走出去”尚處于試驗、示范或出口貿易的起步階段，未能有效形成海外研發、生產和銷售的良性運作機制和海外人才培養機制。因此,只有充分利用我國現有種業科技的人才優勢、技術優勢、企業快速發展創新優勢以及我國“一帶一路”倡議下的政策優勢，根據目標國不同的發展情況和需求拓展更多的對外合作模式將極大地提升目標國的種業科技發展水平。

3.4 種業科技對外合作政策系統不夠完善

在“一帶一路”倡議的指引下，國家先后出臺了一系列鼓勵加強農業科技合作的政策，如2014年農業對外合作部際聯席會議機制、2016年國務院出臺的《關于促進農業對外合作的若干意見》、2017年農業部等多部委聯合發布的《農業對外合作“十三五”規劃》和《共同推進“一帶一路”建設農業合作的愿景與行動》等。然而，種業科技對外合作還存在諸多系統性未能匹配解決的問題，如種質資源出口管理、對外合作平臺、對外合作協調機制、目標國政策協調等方面還有很大的提升空間。

目前，我國現執行的種質資源出口管理辦法與種業國際化發展趨勢不相適應，從而嚴重制約了我國種業科技的對外合作。一方面未能充分發揮我國農業科技和種質資源優勢，從而缺乏核心競爭力，另一方面難以有效保護我國種質資源和有效引進海外種質資源。當前，我國對種子(苗)的出口審批主要依據農業部1997年頒布的《進出口農作物種子(苗)管理暫行辦法》。該辦法明確規定了禁止交換的種質資源、限制交換或出口的農作物種類及品種。對于雜交水稻而言，禁止親本種子出口；允許出口國內已審定3年的三系雜交水稻或審定5年的兩系雜交水稻的雜交種子；允許出口三系雜交水稻不育系和恢復系種子用于海外制種；不允許出口三系雜交水稻保持系和兩系雜交水稻不育系種子。由于我國水稻品種的主要生態類型、育種目標與東南亞、南亞國家水稻品種不一致，難以利用我國現有的水稻品種快速篩選出廣泛適應于東南亞國家種植的雜交水稻品種。因此該辦法雖一定程度上保護了我國雜交水稻技術的知識產權，但難以篩選出最佳的品種在海外推廣，同時也無法利用中國種質資源(結合當地資源)在海外開展針對海外市場的品種選育，從而缺乏適應海外市場的具有競爭力的品種。與此同時，部分中國優異種質資源通過多種渠道流失海外并被開發利用，導致這些種質資源難以得到有效地保護。

在種業科技對外合作平臺方面，還缺少多領域的合作平臺或機制進行支撐。種業科技對外合作涉及到農業、科技、商業、金融、外交等各個領域，然而目前國家沒有明確中長期戰略規劃和相關扶持政策的支持，尤其是海外研究平臺、海外產業化平臺、海外信息服務平臺建設滯后。現有的對外合作平臺和運行機制已不適應國際種業發展的競爭模式，難以為種業科技對外合作的主體提供有效支撐。目前“走出去”的種業企業單打獨斗，未能形成合力，未能有針對性地開展海外研發和實現“走出去”的本土化；對于這些種業企業而言境外投資風險高，我國現有的境外農業投資政策性補貼門檻高，農業國際合作基金、金融支持難度比較大，缺乏相應的保險機制。對于科研機構而言，現有的因公出國管理模式、科研經費管理模式、人員評估機制嚴重制約了科研人員在海外從事研發活動的積極性。現行的科研人員多為短期海外工作或訪問交流，研發經費只能用于國內，海外成果評估機制欠缺，從而無法根據目標國的發展需要長期、穩定地開展品種選育和技術研發活動，難以有效幫助目標國提高品種和技術水平。

在種業科技對外合作協調方面，未能建立有效的合作和分配機制。一方面國內種業企業間在海外種子貿易過程中出現惡性競爭，嚴重影響了中國種業“走出去”步伐。近十年來，中國種業企業數量快速增長，行業集中度低，導致產能過剩，在海外市場未能進一步擴大的情況下，相互低價傾銷中國種子，以至于出口種子的盈利空間幾乎消失殆盡，與此同時還出現部分種業企業出現以次充好、惡性競爭，從而嚴重影響中國種業在國際市場的聲譽與出口利潤。種業企業在對外合作過程中需要提高行業集中度，認真調研國際市場需求，制定行業規則，根據不同國家的發展重點相互合作，協同攻關，開發適應目標國應用的品種與技術，共同提升目標國的種業科技水平和發展空間，最終實現合作雙贏。另一方面，種業科技對外合作不僅僅是新品種和配套的栽培技術“走出去”，實際上還包括農藥、化肥、農機等體系協同“走出去”，這都需要政府部門能建議有效的協調機制，建立與科研院所、種業企業和相關行業企業的對話機制，指導并協調相關行業在海外的布局與發展，從多方面提升目標國相關行業科技水平。

在目標國政策協調方面，還需要建立有效的協調機制，減少中國種業科技對外合作的貿易壁壘，加快推進中國種業企業海外本土化，從而有效提升目標國的種業科技水平。目前各國對于種子進口多采取不同形式的限制措施，抬高中國種業“走進去”門檻。各國政府出于自身考慮紛紛設立嚴格的種子貿易壁壘：一是直接的政策限制，如印度不允許直接大量進口雜交水稻種子，只允許在本國制種銷售，且在本國制種的企業注冊時外資不可控股，印度尼西亞、孟加拉則分別要求在審定后2年和5年后才能在本國生產銷售。二是植物檢疫控制，以預防檢疫性病害、保護本國農業安全為由，提出全球性植物檢疫要求從而限制國外種業公司進入，如印尼、斯里蘭卡、美國及南美國家對進口中國雜交水稻種子制定了嚴格的檢疫條件，其苛刻的檢疫要求令國內種子出口企業望而生畏。此外，有些國家只允許以本國企業或研究單位申報的品種才能通過審定，導致我國的現有品種只能以合作方的名義申請，從而無法有效保護。

4 加強中國種業科技對外合作對策建議

4.1 定位目標國發展需求，制定中長期合作規劃

中國在種業科技方面取得了巨大成功，解決了世界上最多人口的吃飯問題，中國農業科技的快速發展為保證中國和世界的糧食安全起到了至關重要的作用，因此通過農業科技合作，將中國農業科技成果和軟實力向經濟欠發達、存在糧食問題的國家推廣，可以大幅度提升這些國家農業生產和科技水平，共同解決世界糧食安全所存在的風險問題，推動建立人類命運共同體。由于種業科技對外合作涉及到農業農村部、科學技術部、財政部、商務部、外交部、知識產權局、檢驗檢疫局、海關等多個部門的政策協調，因此亟需加強頂層設計和統一規劃，根據各個國家不同的需求和我國種業的優勢特點，選擇重點作物、重點國家、重點研發機構和重點種業企業，實施重點合作項目，制定相應的中長期合作發展規劃并匹配相應的政策。

為此，建議構筑農業對外合作部際聯席交流共享與協作機制，成立專項領導小組，制定農業科技對外合作總體戰略，充分掌握目標國的發展需求，明晰當前農業科技合作的重點方向，解決目前政策和管理機制滯后的問題，引導和推動種業企業和研發機構到有重大發展需求的目標國開展合作。對種業企業而言，政府給予產業指導，財政、稅收和金融保險等政策方面的扶持，提供融資或資本金支持，通過與國外政府部門商簽多邊和雙邊協定(如自貿區、投資保護、避免雙重征稅、貨幣互換、知識產權保護等)，減少和排除境外貿易投資壁壘，降低海外投資風險。對研究機構而言，亟需解決品種技術輸出的瓶頸問題、海外研發平臺的建立與運轉、經費的海外使用與監管、科技人員海外工作政策扶持等問題。

4.2 完善種質資源進出口政策和程序，支持種業科技合作創新

在種業科技對外合作過程中，種質資源的利用是種業合作創新的關鍵因素，然而現行的種質資源進出口政策和申報程序已嚴重影響了種業科技的對外合作。因此在政策方面，可以考慮加快修訂《進出口農作物種子(苗)管理暫行辦法》，建立種質資源保護和利用中長期發展規劃，加強優異種質資源在境內外的知識產權的保護，適度、分階段加速放開我國部分種質資源的對外開發與利用。修訂對外提供種質資源分類原則和目錄，將新成果新技術根據重要性、戰略性劃分為A類(禁止出口)、B類(有條件出口)、C類(可出口)和D類(鼓勵出口)，選擇性支持植物品種走出去。通過建立適應種業國際化發展的制度體系，在保障優質資源不外流的前提下，針對在目標國家擁有獨立研發機構的實體機構或控股子公司的種業公司，同意其自有水稻種質資源出口至海外研發機構或控股子公司，用于產品研發，允許部分有實力、有能力的種子企業出口“兩系”雜交稻親本種子，在海外建立制種基地。研究加入經合組織(以下簡稱“OECD”)和國際種子檢驗聯盟(ISTA)，建立與目標國檢測結果互認的檢測體系。在申報審批程序中，可以探索一站式進出口審批模式，簡化審批手續、縮短國內和國外市場上市時間差；加快推進種子(苗)認證制度與OECD和ISTA等國際組織對標和對接，加速推進中國種子(苗)質量認證國際化；探索建立植物新品種三性(DUS)測試和區域試驗國際合作機制，實現與出口目標國監測制度、方法和結果互認。對進口少量作為研究用的種質資源放寬申請材料要求(如無需產地證明文件等)，由農業主管部門備案審批即可。與此同時，需要加強海外知識產權保護。在海外知識產權保護中，一方面與目標國政府部門協商確定雙邊植物品種知識產權保護機制和相關政策，加快推進《加強“一帶一路”國家知識產權領域合作的共同倡議》實施，支持農業科技先行先試，加大成員國間知識產權互認互識力度，同時切實協助“走出去”科研機構和種業企業在目標國的維權活動；鼓勵我國科研機構和種業企業申請海外知識產權保護，并給予相應的政府補貼；另一方面加強對種質資源非法輸出的監管力度，對國外相關種業人員和科研人員加強海關、口岸的檢查，建立出境種質資源快速檢測鑒定，杜絕優良核心種質資源的流失。

4.3 加強合作平臺和人才隊伍建設，推動種業科技合作提升

強化海外研究平臺和產業化平臺建設。鼓勵支持研究機構和種業企業聯合建立研發中心、海外試驗站、種業分公司、境外農業產業園區等合作平臺，促進研發機構與種業企業強強聯手、抱團出海，設立專項建設資金和研發項目。加大財政支持、出臺配套優惠政策。設立種業科技對外合作專項資金，允許專項經費海外使用，扶持推動科研機構和種業企業的海外研發和產業化有序開展。通過設立海外研發中心的專門研發項目，減少研發中心的運行成本風險，確保科技人員在海外能正常開展研發工作；設立種業企業對外合作專項補貼資金，對“走出去”的種業企業給予國際旅費、國際會展、境外品種研發、境外制種保險、境外知識產權申報、國際培訓等方面的專項補貼。

加強海外人才隊伍建設、鼓勵科技人員赴海外從事研發活動。目前種業科技對外合作多為經濟欠發達國家，目標國的工作條件、生活條件和治安環境都較差，科技人員赴海外工作熱情不高，缺乏高水平的對外合作人才。因此一方面需要國家為對外合作的科技人員赴海外工作提供出國便利，另一方面需要建立相應的海外成果和人才評估機制，鼓勵更多的科技人員以“參股”等多種形式參與海外研發活動，此外可以通過主辦培訓班，邀請國外知名科學家、企業家、政府官員來中國合作交流，重點了解國外研發狀況、種業經營管理以及有關農業方面法律和政策，強化海外人才的培養。

加強對海外信息服務平臺建設，對重點目標國增設駐外機構農業參贊或農業外交官，密切跟蹤國外農業發展政策、發展需求、法律法規的調整以及種業市場信息，從而降低“走出去”的科研機構和種業企業的盲目性和可能的風險。抓緊建立農業涉外項目主體庫和聯系制度，對“走出去”的科研機構和種業企業進行跟蹤了解，做好項目監督和咨詢服務。定期舉辦科研機構和種業企業對外合作信息交流會，促進相互交流、實現信息共享，及時掌握存在的問題和發展動態。

5 中國種業科技對外合作前景

目前，全球正面臨人口增長、資源短缺、氣候環境惡化、環境污染等多重壓力，糧食安全問題日益凸顯，因此與世界各國加強緊密合作，尤其與廣大發展中國家一起，共同提升種業科技水平，進一步提高作物的產量水平尤為迫切。隨著中國加入WTO和“一帶一路”倡議的深入開展，中國已與80個“一帶一路”參與國簽署農牧漁業合作文件，一方面深化農業合作共識，加強自貿區磋商談判，積極促進農產品貿易往來；另一方面逐步創設支持農業投資合作的金融、財稅、通關等政策，完善信息、人才、法律服務保障體系，逐漸為種業科技對外合作營造良好的市場環境；此外，農業農村部已在“一帶一路”參與國認定了多個境外農業合作示范區、聯合實驗室、技術試驗示范基地等，這些平臺的建立為種業科技對外合作提供了很好的平臺支撐[14]。中國作為世界上最大的發展中國家，農作物品種類型多、研發人員規模大、研發體系全，基本上可以根據不同國家的種業發展需求開展合作，其合作范圍和合作潛力巨大。

盡管如此，我國種業科技對外合作中存在諸多問題，尤其是在種業企業對外投資、農產品貿易、種質資源進出、合作平臺建設和發展、研發經費投入、海外人才隊伍建設等方面的政策還有待于進一步完善。為有效開展種業科技對外合作，首先，充分考慮目標國的經濟政策、對外開發程度、科技發展水平和國家發展需求，制定我國種業科技對外合作中長期規劃，有針對性地開展種業科技合作，同時降低我國種業企業對外投資風險。其次，充分考慮種質資源在種業科技對外合作中的核心作用和我國種質資源保護的重點，建立種質資源保護和利用中長期發展規劃，磋商建立多、雙邊知識產權的保護機制，推動種質資源的互換與交流，真正實現我國種質資源海外有效保護和開發利用。再次，充分考慮種業科技合作特點，加強海外研究平臺、產業化平臺和海外人才隊伍建設，確保種業科技合作可持續發展。最后，充分考慮全球人口快速增長和資源日益短缺對農業生產提出的共性難題，加強與國際優勢研究機構和跨國種業公司開展合作，加快種業科技方面的聯合或協同攻關。總之，在“一帶一路”倡議和“構建人類命運共同體”主旨下，中國種業科技對外合作發展前景非常廣闊，其對外合作政策和合作機制的不斷完善對于保障世界糧食安全可以發揮巨大的作用。