美國對“數字絲綢之路”的認知與應對*

趙明昊

〔提 要〕在特朗普政府不斷強化對華戰略競爭背景下，美國戰略界對“數字絲綢之路”的負面認知突出，認定“數字絲綢之路”在經濟利益、技術發展、軍事和情報安全、國際標準和規則、意識形態等方面對其構成挑戰，反映了美國戰略界日益從“數字地緣政治”視角審視對華政策。為應對“數字絲綢之路”，美國從加大對數字基礎設施投資、強化對中國企業打壓、深化與盟友和伙伴國協作等方面多管齊下，并通過推動“經濟議題安全化”、挑弄意識形態分歧等方式壓制中國的“數字影響力”。美國將東南亞視為制衡“數字絲綢之路”的首要區域，不斷細化充實“印太戰略”框架下的相關機制和舉措，在數字經濟、智慧城市和網絡安全等領域與日本等國協同推進對華競爭。盡管美國的制衡措施會對“數字絲綢之路”產生一定負面影響，但受限于國內國際各方反對因素，美國難以實現其壓制中國經濟和技術影響力的目的。

共建“數字絲綢之路”是“一帶一路”國際合作的重要組成部分，對于促進全球數字經濟發展、深化數字互聯互通具有積極影響，受到國際社會普遍肯定和支持。[1]方芳：“‘數字絲綢之路’建設：國際環境與路徑選擇”，《國際論壇》2019年第2期，第61-66頁。然而，在特朗普政府不斷強化對華戰略競爭背景下，美國戰略界對“數字絲綢之路”的關注日益上升并形成若干負面認知，普遍認為“數字絲綢之路”對美國的經濟、外交和安全利益構成重大挑戰，并就如何在數字基礎設施建設、數字治理規則等領域強化對華競爭提出一系列政策建言。在實踐層面，特朗普政府推出“數字互聯互通與網絡安全伙伴關系”（Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership,DCCP）等機制，力圖以“全政府”“全社會”方式加大對“數字絲綢之路”的制衡。梳理分析美國對“數字絲綢之路”的認知以及對，對于把握“數字絲綢之路”建設面臨的國際環境具有現實意義，有助于更好地認識美國在“數字時代”推進對華戰略競爭的策略、手段與特征。[2]閻學通：“數字時代的中美戰略競爭”，《世界政治研究》2019年第二輯，第4-8頁。

一、美國對“數字絲綢之路”的主要認知

近年來，特朗普政府以“大國競爭”為導向大幅調整美國對華戰略，尤其是顯著加大對中國倡導的“一帶一路”國際合作的制衡，如推動實施“自由開放的印太戰略”（下文稱“印太戰略”）、設立國際發展融資公司、制造渲染“債務陷阱論”等針對中國的負面論調。[3]趙明昊：“大國競爭背景下美國對‘一帶一路’的制衡”，《世界經濟與政治》2018年第12期，第17-25頁。在此背景下，作為“一帶一路”國際合作的重要組成部分，“數字絲綢之路”受到美國戰略界的突出關注，美國戰略界對“數字絲綢之路”普遍抱持疑慮和偏見，相關負面認知日益增多。[4]John Hemmings and Patrick Cha, “Exploring China’s Orwellian Digital Silk Road,” The National Interest, January 7, 2020.

第一，擔心中國企業借助“數字絲綢之路”合作進一步強化商業和技術優勢，對美國的經濟利益和“技術領導地位”造成損害。美國戰略和國際問題研究中心高級研究員哈丁（Brian Harding）對華為、阿里巴巴、騰訊、百度、滴滴出行等中國企業在東南亞地區的經營情況進行分析后稱，這些企業得到中國政府在融資等方面的支持，能夠以較低成本為當地提供高質量產品和服務。哈丁認為，在大數據、物聯網、海底電纜、云計算、電子商務、在線支付、數字金融等領域，中國企業已擁有較強的競爭優勢，這將直接影響蘋果、臉書、谷歌、推特、優步等美國企業在相關國家的商業利益。[1]Brian Harding, “China’s Digital Silk Road and Southeast Asia,” Center for Strategic and International Studies, February 15, 2019, https://www.csis.org/analysis/chinas-digital-silk-road-andsoutheast-asia.（上網時間：2020年1月8日）此外，美國相關人士擔心“數字絲綢之路”將侵蝕美國在5G、人工智能等技術領域的主導地位，而這些技術對于未來數十年各國經濟社會發展具有基礎性作用。[2]“The Geopolitics of 5G,” Eurasia Group White Paper, November 15, 2018, pp.18-19.新美國安全中心高級研究員卡尼亞（Elsa Kania）稱，“‘數字絲綢之路’將使中國公司、標準和基礎設施占據國際信息技術生態系統的中心，它會成為中國施展全球影響力的渠道。”[3]Elsa Kania, “Securing Our 5G Future: The Competitive Challenge and Considerations for U.S. Policy,” Center for a New America Security, November 2019, p.10.在美國戰略界看來，通過參與“數字絲綢之路”合作，中國企業將擴大在全球的市場份額，并在此基礎上加快強化自身的技術研發以及商業應用能力。[4]Andrew Kitson and Kenny Liew, “China Doubles Down on Its Digital Silk Road,”Reconnecting Asia Analysis, Center for Strategic and International Studies, November 14, 2019,https://reconnectingasia.csis.org/analysis/entries/china-doubles-down-its-digital-silk-road/.（上網時間：2020年1月10日）他們擔心，中國推動相關國家實行數據本地化等政策，致使美國等西方國家企業在當地的運營成本上升，從而使中國企業獲得更多“不公平競爭”優勢；“數字絲綢之路”與“中國制造2025”以及其他中國政府推動的產業和技術政策相互聯動，中國企業將借助“數字絲綢之路”建設提供的政策支持，對相關國家科技企業進行并購，招募當地科技人才，進而在世界更大范圍內推廣中國技術標準，強化中國對“數字時代”的控制力。[1]Barry Naughton, “Chinese Industrial Policy and the Digital Silk Road: The Case of Alibaba in Malaysia,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.27-32; US-China Economic and Security Review Commission, “The 2019 Annual Report to Congress,” November 2019, pp.211-214.

第二，擔心中國通過推動“數字絲綢之路”建設在相關國家加大數據收集，從而在情報安全、信息安全等方面對美國利益構成挑戰。[2]William Pacatte, “Competing to Win: A Coalition Approach to Countering the BRI,”Center for Strategic and International Studies, December 2019, p.10.新美國安全中心亞太安全項目主任克萊曼（Daniel Kliman）等認為，隨著中國企業在“一帶一路”沿線國家承建數字基礎設施和運營數字經濟，它們可對當地政府、民眾、商業和金融機構的數據進行控制，并將這些數據提供給中國政府，這對美國和相關國家而言是一種戰略性風險。[3]Daniel Kliman, “Time for Congress to Establish a US Digital Development Fund,” The Hill, November 10, 2019; Clayton Cheney, “China’s Digital Silk Road: Strategic Technological Competition and Exporting Political Illiberalism,” Issues & Insights Working Paper, Vol.19, WP8,July 2019, pp.14-15.美國國務院負責國際安全和不擴散事務的助理國務卿福特（Christopher Ford）公開稱，由于中國存在相關法律規定，中國企業會在中國政府的壓力下利用“數字絲綢之路”合作從事網絡間諜活動，中國企業將成為情報工具。[4]“Huawei and Its Siblings, the Chinese Tech Giants: National Security and Foreign Policy Implications,” Remarks by Christopher Ford at Multilateral Action on Sensitive Technologies(MAST) Conference, September 11, 2019, https://www.state.gov/huawei-and-its-siblings-the-chinesetech-giants-national-security-and-foreign-policy-implications/.（上網時間：2020年2月6日）需要強調的是，美國尤為關注中國企業在美國盟國和伙伴國的相關活動及其安全影響，他們提及的重點案例包括華為公司在泰國開發5G測試平臺、華為海洋網絡有限公司在菲律賓承建海底光纜項目、阿里巴巴運營新加坡電子商務公司來贊達集團、海航創新金融集團支持泰國承接中國-東盟跨境資金流動項目等。此外，美國還關注中國企業承建的涉及巴基斯坦、吉布提等國的海底光纜項目，認為該項目橫跨南亞和東非地區并將延伸至歐洲國家，對美國的經濟和安全利益具有重大影響。[5]John Hemmings, “Reconstructing Order: The Geopolitical Risks in China’s Digital Silk Road,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.10-11; Wendy Wu, “US And Allies Urged to Increase Digital Investments in Asia to Counter China’s Belt and Road Tech Projects,” South China Morning Post, February 2019.美中經濟與安全審查委員會主席白嘉玲（Carolyn Bartholomew）、對外關系委員會高級研究員帕特里克（Stewart Patrick）等認為，“數字絲綢之路”框架下的這類項目帶來的信息安全風險不容忽視，中國可以通過竊聽海纜通訊等方式獲取情報。[1]Carolyn Bartholomew, Testimony before US Senate Subcommittee on International Trade,Customs and Global Competitiveness, Hearing on “China’s Belt and Road Initiative,” June 12, 2019,p.5; Stewart Patrick and Ashley Feng, “Belt and Router: China Aims for Tighter Internet Controls with Digital Silk Road,” Council on Foreign Relations, July 2, 2018, https://www.cfr.org/blog/beltand-router-china-aims-tighter-internet-controls-digital-silk-road.（上網時間：2020年2月8日）

第三，認為“數字絲綢之路”建設是中國“軍民融合”戰略的一部分，將在軍事安全領域對美國帶來復雜嚴峻的挑戰。[2]Dean Cheng, Walter Lohman, James Jay Carafano and Riley Walters, “Assessing Beijing’s Power: A Blueprint for the U.S. Response to China over the Next Decades,” Special Report, No.221,The Heritage Foundation, February 2020, p.34.2019年12月，羅納德·里根研究所發布報告指出，以往技術創新模式往往是“先軍用、后民用”，而在當今時代，商業技術會“界定技術創新的前沿”，“數字絲綢之路”建設涉及大量具有軍事安全應用潛力的商業技術。[3]Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition,” December 2019, pp.7-8.參與“數字絲綢之路”建設的很多中國企業具有較強的技術實力，其中美國尤為關注人工智能技術，認為中國企業在算法、云計算、人機交流等領域處于世界前沿，中國軍方試圖借此打造針對美軍的“非對稱優勢”，推進人工智能的武器化。[4]US-China Economic and Security Review Commission, “The 2019 Annual Report to Congress,”November 2019, pp.218-220.此外，美國前白宮國家安全委員會戰略規劃高級主任斯伯丁（Robert Spalding）等高度關注“數字絲綢之路”框架下的智慧城市建設，認為中國企業在相關國家開展的“智慧城市”建設以及對“城市大腦”的推廣具有重大的安全影響，這些項目涉及傳感器、無人駕駛、計算機視覺等一系列可應用于軍事領域的先進技術。[5]“Chinese Could ‘Weaponize Cities’ If It Controlled 5G Networks, Retired US General Says,” South China Morning Post, January 5, 2019.美國專家還擔心，中國政府通過“一帶一路”科技人才交流項目推進“軍民融合”戰略，從全球延攬科技人才，促進軍民兩用技術的創新。[1]US-China Economic and Security Review Commission, “The 2019 Annual Report to Congress,” pp.213-214.蘭德公司資深專家蔡斯（Michael Chase）、對外關系委員會研究員布朗（Rachel Brown）等認為，“數字絲綢之路”框架下的北斗系統建設等合作，將有助于中國軍方提升導彈定位定時等能力，還會使中國軍方進一步掌控沿線國家的數據信息，從而增強其C4ISR（指揮、控制、通信、計算機、情報、監視與偵察系統）能力，這將對美國和相關國家軍隊之間的“互操作性”造成損害。[2]Michael Chase, “The Space and Cyberspace Components of the Belt and Road Initiative,”in Nadege Rolland ed. Securing the Belt and Road Initiative: China’s Evolving Military Engagement Along the Silk Roads, NBR Special Report, No.80, Seattle: National Bureau of Asian Research,September 2019, pp.31-32; Rachel Brown, “Beijing’s Silk Road Goes Digital,” Council on Foreign Relations, June 6, 2017, https://www.cfr.org/blog/beijings-silk-road-goes-digital.（上網時間：2020年1月8日）

第四，擔心中國通過“數字絲綢之路”合作推廣有關數字經濟和網絡治理的中國理念、中國方案，進而在國際規則和規范、意識形態層面對美國構成挑戰。美國對外關系委員會數字和網絡政策項目主任西格爾（Adam Segal）等認為，在構建和維護全球網絡空間秩序方面，美中之間存在根本性差異。其稱，美國支持自由、開放和負責任的網絡治理，而中國則宣揚“互聯網主權”概念，倡導數據存儲、處理和傳輸的本地化，并嚴格控制互聯網內容。美國和中國在網絡空間秩序方面的沖突難以調和，世界或面臨網絡空間“冷戰化”（即分裂為不同的互聯網體系）問題。[3]Adam Segal and Tang Lan, “Reducing and Managing US-China Con fl ict in Cyperspace,”in Travis Tanner and Wang Dong ed., US-China Relations in Strategic Domains, NBR Special Report, No.57, Seattle: National Bureau of Asian Research, April 2016, pp.46-53; Lora Kolodny,“Former Google CEO Predicts the Internet Will Split in Two-And One Part Will Be Led By China,”CNBC, September 20, 2018, https://www.cnbc.com/2018/09/20/eric-schmidt-ex-google-ceo-predictsinternet-split-china.html.（上網時間：2020年1月6日）前白宮國家安全委員會高級主任麥艾文（Evan Medeiros）、亞太安全研究中心研究員海明斯（John Hemmings）等認為，中國試圖利用“數字絲綢之路”建設推廣“中國模式”，越南、印尼、坦桑尼亞、尼日利亞在接受中國網絡基礎設施建設支持的同時，會復制中國在限制跨境數據流動等方面的管理規定；中國通過開設“網絡管理培訓班”等方式，加大對“一帶一路”沿線國家官員和相關企業人員的培訓，向其推廣中國的網絡管理政策實踐和經驗，這些國家在擁有一定網絡基礎設施條件后可能會采取中國的“社會信用評分”等政策。[1]Evan Medeiros, “The Changing Fundamentals of US-China Relations,” The Washington Quarterly, Vol.42, No.3, 2019, pp.100-101; John Hemmings, “Reconstructing Order: The Geopolitical Risks in China’s Digital Silk Road,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.15-16; Daniel Kliman and Abigail Grace, “Power Play: Addressing China’s Belt and Road Strategy,” Center for a New American Security, September 2018, pp.12-13.美國相關人士誣稱中國通過推動“數字絲綢之路”合作，幫助柬埔寨、肯尼亞、埃塞俄比亞、津巴布韋、阿聯酋等國擴大對本國社會的監控，以“智慧城市”“安全城市”建設推廣“數字威權主義”（digital authoritarianism）治理模式，損害公民隱私權和言論自由。[2]Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How American Can Both Challenge and Coexist with China,” Foreign Affairs, Vol.98, No.5, September/October 2019, p.98; Robert Spalding, “Data Security in a 5G World: Why It Matters More than Ever,”National Bureau of Asian Research, March 16, 2020, https://www.nbr.org/publication/data-securityin-a-5g-world-why-it-matters-more-than-ever/；Dalibor Rohac, “The Digital Silk Road,” American Enterprise Institute, June 10, 2019, https://www.aei.org/articles/digital-silk-road/; Anna Mitchell and Larry Diamond, “China’s Surveillance State Should Scare Everyone,” The Atlantic, February 2, 2018,https://www.theatlantic.com/international/archive/2018/02/china-surveillance/552203/.（上網時間：2020年3月20日）

二、美國應對“數字絲綢之路”的主要策略

特朗普政府推動的對華戰略競爭不斷深化，日益彰顯全面性、跨域性和全球性等特征，力圖將對華經濟圍堵、技術封控、軍事安全遏制與意識形態打壓更加緊密地結合起來，這在“數字絲綢之路”問題上得到集中體現。一方面，特朗普政府通過推動實施“數字互聯互通和網絡安全伙伴關系”等計劃，加快構建應對“數字絲綢之路”的“全政府”機制，并完善相關的資源配置；另一方面，美國智庫專家圍繞如何在數字基礎設施等領域更加有力地制衡中國提出政策建言，加緊謀劃新的舉措。概而言之，美國應對“數字絲綢之路”的主要策略包括以下幾個方面。

第一，以“數字互聯互通和網絡安全伙伴關系”等計劃為主軸，增強美國政府內部的跨部門協調。2018年，特朗普政府在“印太戰略”框架下提出“數字互聯互通與網絡安全伙伴關系”計劃，希望借此促進所謂“開放的、具有互操作性的、可靠的、安全的”網絡，增強美國對發展中國家“數字未來”的塑造能力。[1]US Department of State, “A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision,”November 4, 2019, pp.19-20, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf; Daniel Kliman, “Time for Congress to Establish a US Digital Development Fund,” The Hill, November 10, 2019.（上網時間：2020年1月26日）為推進這一計劃，特朗普政府成立了涵蓋不同部門的工作組，由美國國務院、國防部、國際開發署等機構的代表構成。其中，美國國際開發署在推進該計劃方面扮演重要角色，其充分運用自身技術能力以及與各國既有的廣泛聯系，推動美國與相關國家的數字經濟合作，擴大美國科技產品的對外出口。美國國際開發署下設的“全球發展實驗室”（Global Development Lab）等機構是相關職能的主要承擔者。[2]USAID, Digital Strategy (2020-2024), April 2020, p.26, https://www.usaid.gov/sites/default/ fi les/documents/15396/USAID_Digital_Strategy.pdf.（上網時間：2020年4月26日）美國商務部實施的“亞洲通”（Access Asia）計劃則將數字經濟作為重點，推動美國企業加大與相關國家在數字經濟領域的合作。此外，美國商務部還設立了“智慧城市：地區和社區的出口機遇”（Smart Cities: Regions and Communities Export Opportunities）項目。[3]Alice Ekman, China’s Smart Cities: The New Geopolitical Battleground, Paris: The French Institute of International Relations, December 2019, p.24.美國貿易發展署（USTDA）主要聚焦支持美國的中小型數字技術企業。由于特朗普政府對“數字互聯互通與網絡安全伙伴關系”計劃投入的財政資源有限，其試圖通過深化跨部門協調，集中精力推動那些具有戰略價值的數字經濟項目，相關項目由美國國務院、國防部以及情報部門共同商量決定。

第二，加大對美國企業以及盟國和伙伴國家企業的支持力度，針對中國支持的“數字絲綢之路”項目提供“替代性選擇”。[4]Barry Naughton, “Chinese Industrial Policy and the Digital Silk Road: The Case of Alibaba in Malaysia,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.38-39.一是著力發揮“國際發展融資公司”等機構作用，幫助美國及其盟國和伙伴國家的企業在相關國家獲取更多涉及數字經濟、網絡安全等業務的商業合同。[1]Patrick Cronin et al., “Contested Spaces: A Renewed Approach to Southeast Asia,” Center for a New American Security, March 2019, p.16.二是美國商務部在相關國家設立“數字業務使館專員”（Digital Attaché）職位，部分專員從美國科技公司征召并履行任期制服務，他們在促進相關商業往來的同時，還為駐在國尋求治理問題的數字解決方案提供支持。[2]International Trade Administration, “Digital Attaché Program Information,” https://www.trade.gov/digital-attache-program-0.（上網時間：2020年3月26日）三是通過美國財政部“技術援助辦公室”下設的“政府債務和基礎設施融資”（Government Debt and Infrastructure Finance）等項目，幫助相關國家實施債務管理并發展其國內資本市場，以增強這些國家對西方私營企業和投資者的吸引力。[3]Ely Ratner et al., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Paci fi c,” Center for a New American Security, December 2019, p.29.為了強化與中國在數字經濟領域的全方位競爭，美國在產業支持方面注重加大統籌運作力度，力圖將電信基礎設施、電子商務、智慧城市等產業融合推進。此外，有專家建議美國政府倡導設立“數字發展銀行”或促進數字發展的專門基金，如在經濟合作與發展組織（OECD）框架下成立美歐日三方合作基金，成立由OECD國家企業負責人組成的顧問委員會，向那些致力于推動西方網絡治理規則的信息技術企業提供資金支持，使它們能夠在發展中國家的項目競標中與中國企業展開有力競爭。[4]Sam Parker and Gabrielle Che fi tz, “Debtbook Diplomacy: China’s Strategic Leveraging of Its Newfound Economic In fl uence and the Consequences for US Foreign Policy,” The Belfer Center for Science and International Aあairs, Harvard Kennedy School, May 2018, pp.48-49; Daniel Kliman,“Why the United States Needs a Digital Development Fund,” pp.3-4.

第三，深化與盟友和伙伴國家政府的協調與合作，注重在技術標準、國際規則等層面加大對中國的制衡。特朗普政府通過設立“敏感技術多邊行動”（Multilateral Action on Sensitive Technologies, MAST）等機制，推動盟友和伙伴國對華為、中興等中國相關技術企業進行限制，建立所謂“謹慎聯盟”（Coalitions of Caution），力圖維持其在半導體制造設備等產業領域的技術優勢。[1]“Coalitions of Caution: Building a Global Coalition Against Chinese Technology-Transfer Threats,” Remarks by Christopher Ford at FBI-Department of Commerce Conference on Counter-Intelligence and Export Control, September 13, 2018.2019年5月，美國等32個國家在捷克布拉格召開5G安全會議，將中國政府和企業排除在外，會議通過的“布拉格提案”暗示中國企業和設備帶來國家安全風險，強調要考慮產品供應商所在國家的治理模式。[2]“Conference on 5G Seeks United Approach amid Huawei Security Warning,” South China Morning Post, May 4, 2019.美國專家建議，可通過采取“地區性策略”與盟友和伙伴國聯手壓制中國數字技術企業的影響力，包括美國和日本共同支持東盟的數字基礎設施建設、美國增加對日本和印度倡導的“亞非增長走廊”計劃的支持力度、美國和沙特等國利用海灣合作委員會框架增強對中東地區數字經濟和網絡安全的掌控力。此外，還有美方人士建議從技術標準和規則角度加大對中國企業壓制，一方面，以“東盟-澳大利亞數字貿易標準倡議”“美日數字貿易協定”等為基礎，將反對數據本地化、支持企業采取加密技術等條款擴展到美國與其他國家商簽的貿易協議，進而影響國際數字貿易規則；[3]Matthew Goodman et al., “Delivering Prosperity in the Indo-Pacific: An Agenda for Australia and the United States,” Center for Strategic and International Studies, April 2019, pp.8-9;Ely Ratner et al., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Paci fi c,” p.32.另一方面，美國可利用在新加坡設立的“亞洲優質基礎設施中心”等機構，為數字基礎設施建設設立高標準，提升相關國家應對來自中國的“數字風險”及“5G陷阱”的能力，未來還可與阿聯酋等國合作設立“中東和印度洋地區優質基礎設施中心”。[4]Daniel Kliman and Abigail Grace, “Power Play: Addressing China’s Belt and Road Strategy,” Center for a New American Security, September 2018, pp.25-27.

第四，從技術援助、情報分享、輿論塑造等入手，增大中國在相關國家推動“數字絲綢之路”合作的成本。特朗普政府在2018年設立“美國支持亞洲經濟增長”（U.S.-Support for Economic Growth in Asia）機制，由美國財政部技術援助辦公室與美國貿易和發展署“全球采購倡議”（Global Procurement Initiative）等部門，為相關國家在與中國企業商簽合同等方面提供所謂“技術援助”。[1]US Department of State, “A Free and Open Indo-Paci fi c: Advancing a Shared Vision”.美國通過“基礎設施交易和援助網絡”（Infrastructure Transaction and Assistance Network）、“交易咨詢基金”（Transaction Advisory Fund）、“全球基礎設施協調委員會”（Global Infrastructure Coordinating Committee）等機制，支持伙伴國強化基礎設施項目的法律框架、提高項目的透明度、對項目計劃進行重審以確保不存在隱匿的長期成本，對中國與相關國家在數字基礎設施領域發展合作關系加大牽制。[2]Anita Prakash, “Indo-Pacific Connectivity Needs Support for Good Governance,” The Jakarta Post, December 9, 2019.此外，新美國安全中心副總裁拉特納（Ely Ratner）等建議，加強美國在數字時代的“戰略傳播”和“信息行動”能力，利用人工智能等新技術，收集相關情報和建立數據庫，以更大力度幫助相關國家了解中國“數字絲綢之路”的風險性和危害性；利用非政府組織加大對相關國家官員和媒體人士的培訓，從增強當地“政治韌性”的角度抗衡中國的“數字影響力”；與相關國家合作，搜集中國企業不合規經營或其他違法活動證據，在必要時對中國企業施行“長臂管轄”，加大對阿里巴巴等特定中國企業的制裁，限制中國政府對本國企業的政治和金融支持，有效放緩中國“數字擴張”的步伐。[3]Ely Ratner et al., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Paci fi c,” pp.40-43; Daniel Kliman and Abigail Grace, “Power Play: Addressing China’s Belt and Road Strategy,” pp.26-27.美國還試圖采取“差異性”競爭策略，在婦女賦能、增強數字包容性（digital inclusion）等方面促進具有美國特色的數字經濟合作，以使美國的項目與中國的項目形成區別，增強對相關國家的吸引力。[4]Daniel Kliman, “Why the United States Needs a Digital Development Fund,” p.4.

三、案例：美國在東南亞對“數字絲綢之路”的制衡

近年東南亞國家在數字經濟方面實現較快發展并具有廣闊前景，其擁有超過3.6億網民，2019年東盟地區數字經濟規模達到1000美元，到2025年將增至3000億美元。[1]Amalina Anuar, “ASEAN’s Digital Economy: Development, Division, Disruption,” RSIS Commentary, No.046, March 18, 2019, p.1-2; Jason Thomas, “Southeast Asia’s Internet Economy Booming,” The ASEAN Post, October 8, 2019.美國戰略界普遍認為，東南亞是中國推進“數字絲綢之路”建設的重點地區，東盟的市場規模及其擁有的巨量數據，以及東盟的地緣戰略地位，決定了美國必須在該地區與中國加大競爭力度。[2]Brian Harding and Kim Mai Tran, “US-Southeast Asia Trade Relations in an Age of Disruption,” CSIS Briefs, Center for Strategic and International Studies, June 2019,p.6; Prashanth Parameswaran, “ASEAN’s Role in a U.S. Indo-Pacific Strategy,” Insights & Analysis, Wilson Center, September 2018, pp.2-4; Andrew Scobell et al., At the Dawn of Belt and Road: China in the Developing World, California: The Rand Corporation, 2018, pp.300-302.從現實看，特朗普政府將東南亞視為應對“數字絲綢之路”的重中之重，加快與東盟構建多層次合作協調機制，并通過“美日數字經濟戰略伙伴關系”等機制加大與盟友和伙伴國協作，在東南亞地區聯手制衡中國的“數字影響力”。[3]Simone McCarthy, “Can China Outsmart the United States in the Race to Build Smart Cities in Southeast Asia?,” South China Morning Post, November 25, 2019.

第一，通過“美國-東盟互聯互通”框架下設立的“創新互聯互通”計劃，對東盟國家展開“數字外交”。“創新互聯互通”計劃包括“數字經濟系列活動”“美國-東盟信息與通訊技術工作計劃”等內容。美國通過“數字經濟系列活動”以靈活、多樣的方式與東盟國家政府官員和商業界人士加大接觸力度，如安排美國網絡安全專家開展巡回演講、在東盟國家舉辦主題研討會、與東盟電子商務協調委員會（ASEAN Coordinating Committee on Electronic Commerce）合辦相關活動等。“美國-東盟信息與通訊技術工作計劃”由美國國務院和聯邦通訊委員會共同負責，主要項目包括由美國電信研究所針對東盟國家政府官員和商業界人士開展培訓，培訓內容涉及無線技術、國家網絡安全戰略、云服務等。[4]參見美國駐東盟使團網站，https://asean.usmission.gov/wp-content/uploads/sites/77/Digital-Economy-Series-One-Pager.pdf，https://asean.usmission.gov/innovationconnect/#collapse1。（上網時間：2020年2月18日）此外，特朗普政府還通過國際開發署下設的“數字亞洲加速器”（Digital Asia Accelerator）、美國-東盟商會舉辦的“數字政策磋商論壇”（Digital Policy Consultative Forum）等機制，加大與馬來西亞、泰國等國中小企業的接觸，并借此利用商業界力量影響東盟國家政府的政策制定。[1]Michael Michalak, “How ASEAN Can Eあectively Address the Data Privacy Conundrum,”The Business Times, April 4, 2019.

第二，以“美國-東盟智慧城市伙伴關系”構建為政策重點、以網絡安全為主要抓手強化與東盟關系。2018年11月，美國副總統彭斯宣布推進“美國-東盟智慧城市伙伴關系”建設，該倡議主要與同年4月成立的“東盟智慧城市網絡”（ASEAN Smart Cities Network）進行對接，重點支持26個東盟國家城市，具體項目涉及智能公共交通、城市水資源處理、數據中心等領域，谷歌、亞馬遜等美國企業廣泛參與其中。[2]Oきce of The Spokesperson, US Department of State, “The United States and ASEAN:Expanding the Enduring Partnership,” November 3, 2019, https://www.state.gov/the-unitedstates-and-asean-expanding-the-enduring-partnership/; Kim Mai Tran and Andreyka Natalegawa,“Supporting Southeast Asian Smart Cities is Critical for the Region and the United States,” Center for Strategic and International Studies, December 21, 2018, https://www.cogitasia.com/supportingsoutheast-asian-smart-cities-is-critical-for-the-region-the-united-states/.（上網時間：2020年2月25日）特朗普政府將網絡安全作為美國對東盟政策的優先領域之一，并專門設立“美國-東盟網絡政策對話”（ASEAN-U.S. Cyber Policy Dialogue）機制。2019年10月，該機制在新加坡舉辦首次年度會議，雙方討論的內容涉及5G技術、數字經濟、網絡能力建設等方面。美國還注重加大對“東盟網絡能力發展項目”（ASEAN Cyber Capacity Development Project）等東盟既有機制的影響力。[3]Prashanth Parameswaran, “What’s Behind the New US-ASEAN Cyber Dialogue?,” The Diplomat, October 5, 2019.值得注意的是，特朗普政府將新加坡作為美國對東盟數字發展施加影響的關鍵力量，針對“美國-新加坡針對東盟的網絡安全和技術援助項目”（U.S.-Singapore Cybersecurity Technical Assistance Program for ASEAN）、“第三國培訓項目”（Third Country Training Program）機制以及“東盟-新加坡網絡安全卓越中心”（ASEAN-Singapore Cybersecurity Centre of Excellence）不斷加大支持力度，幫助東南亞國家維護其“數字邊境”。[1]Bhaswati Guha Majumder, “Singapore and US Sign New Deals: Cybersecurity Training and Bilateral Exchange of Tax Information,” International Business Times, December 4, 2019.

第三，注重在數字經濟國際規則、網絡空間治理等方面加大對東盟的引導，炒作中國對東盟數字生態體系帶來“威脅”。雖然近年東盟數字經濟實現快速發展，但在規則制定方面仍存在需要完善的空間。[2]Amalina Anuar, “Indo-Paci fi c Economic Vision: Role of US-ASEAN Digital Diplomacy,”RSIS Commentary, No.145, September 6, 2018, p.2.美國力圖使東盟及其成員國接受“美日數字貿易協定”“二十國集團數據治理議程”等倡導的有關原則和規則，美國駐東盟使團與緬甸等國圍繞數據治理等問題進行磋商，具有一定官方色彩的美國-東盟商會針對落實“東盟數字數據治理框架”（ASEAN Framework on Digital Data Governance）等對東盟大力施加影響。[3]Mark Manantan, “US, Japan, and Southeast Asia Cooperation: Building a Data Governance Blueprint,” Asia-Paci fi c Bulletin, No.505, April 30, 2020, pp.1-2; U.S. Mission to ASEAN, “Digital Economy Series Event on Cyber and Data Governance with Myanmar,” February 5, 2020, https://asean.usmission.gov/digital-economy-series-event-on-cyber-and-data-governance-with-myanmar/;US-ASEAN Business Council, “Digital Data Governance in ASEAN: Key Elements for a Data Driven Economy,” August 2019, pp.3-5.（上網時間：2020年3月10日）為在“數字治理”領域進一步加大對華施壓，美國政策界人士著力渲染中國在東南亞帶來的“數字風險”。新美國安全中心高級研究員克羅寧（Patrick Cronin）等稱，“當中國科技公司在東南亞數字生態系統中的存在日益增長，該地區各國社會將遭遇北京試圖塑造其內部信息環境和擴展地緣政治野心的高風險”，美國需與相關國家合作應對中國在數字空間的“影響力行動”，尤其是在菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞這三個網絡空間相對自由的國家，以反擊中國釋放的“虛假信息”（disinformation）。[4]Patrick Cronin et al., “Contested Spaces: A Renewed Approach to Southeast Asia,” Center for a New American Security, March 2019, p.22.

第四，將日本作為在亞太地區尤其是東南亞應對“數字絲綢之路”的首要伙伴，不斷深化與日本的分工協作和相互借重。2019年5月，特朗普訪問日本期間，雙方同意建立“美日數字經濟戰略伙伴關系”（Japan-U.S.Strategic Digital Economy Partnership, JUSDEP）。該機制旨在深化美日圍繞數字經濟等問題在第三國的合作，尤其是美國希望利用日本方面的資金和能力建設項目推動美國自身的相關倡議，如“數字互聯互通與網絡安全伙伴關系”“美國-東盟智慧城市伙伴關系”。[1]“Fact Sheet: President Donald J. Trump and Prime Minister Shinzo Abe Advance the United States’ and Japan’s Global Partnership,” May 27, 2019, https://www.state.gov/president-donald-jtrump-and-prime-minister-shinzo-abe-advance-the-united-states-and-japans-global-partnership/.（ 上網時間：2020年3月28日）“美日數字經濟戰略伙伴關系”的主要著力點包括：一是促進數字貿易和數字經濟創新，運用所謂“最佳實踐”推動東盟國家城市的數字轉型。如通過美國商務部下屬的國家標準和技術研究院發起的“全球城市團隊挑戰”（Global City Teams Challenge）項目，美日在促進東盟國家智慧城市建設方面展開協作。二是推進5G網絡和海底光纜等信息通訊技術基礎設施的投資和建設，確保相關產品的供應鏈安全，在全球信息通訊技術標準制定方面維護美日等國的主導權。三是在網絡安全能力建設方面加強美日合作，推進“網絡安全卓越中心”建設，圍繞網絡安全問題共同舉辦研討會，加大對相關國家官員和企業界人士的培訓。四是提出“利用數字互聯互通促進人權”，打擊數字保護主義和所謂“威權政府”對數據的非法使用，推動數據的自由流動、保護隱私和知識產權。如美日合作推動“APEC跨境隱私規則”（APEC Cross Border Privacy Rules）建設。[2]參見日本外務省網站，https://www.mofa.go.jp/ fi les/000482895.pdf。（上網時間：2020年3月28日）

除上述舉措之外，美日戰略界還謀求從以下幾個方面加大聯手制衡“數字絲綢之路”的力度。第一，美國“國際發展融資公司”與日本國際協力銀行等機構合力支持美日以及伙伴國家的科技類企業在東南亞國家擴展業務，并且更加重視與民眾日常生活緊密相關的數字經濟產業（如在線支付等），從而與中國企業展開有力競爭。[3]Nir Kshetri, “China’s Emergence as the Global Fintech Capital and Implications for Southeast Asia,” Asia Policy, Vol.15, No.1, 2020, pp.80-81.第二，更加重視與數字經濟相關的人力資源開發。有美國專家建議，美國國務院教育和文化事務局應支持美國大學與日本相關機構合作，面向東南亞國家民眾尤其是青年群體提供人工智能等方面的技術和職業培訓。[1]Patrick Cronin et al., “Contested Spaces: A Renewed Approach to Southeast Asia,” p.22.第三，美國將進一步利用日本與東盟之間的既有合作機制擴展美國在數字領域的影響力，如東盟-日本網絡安全能力建設中心（ASEAN-Japan Cybersecurity Capacity Building Centre）。第四，鑒于美國和韓國、美國和澳大利亞也在圍繞東南亞數字經濟發展加大合作，美日或推動建立“美日韓”“美日澳”等促進數字經濟的多邊機制，以更好地整合盟友力量，加大對中國的制衡。[2]Lindsey Ford, “The Trump Administration and the ‘Free and Open Indo-Pacific’,” The Brookings Institution, May 2020, pp.10-11; “5G Capacity Building Workshop for ASEAN Takes Place,” US Mission to ASEAN, May 24, 2019, https://asean.usmission.gov/5g-capacity-buildingworkshop-for-asean-takes-place/.（上網時間：2020年1月8日）

四、美國制衡“數字絲綢之路”的前景和影響

雖然美國對“數字絲綢之路”采取了制衡舉措，但也面臨諸多制約性因素，美國難以推進旨在壓制中國經濟和技術影響力的“數字冷戰”。[3]Marc Champion, “Digital Cold War,” Bloomberg, December 13, 2019, https://www.bloomberg.com/quicktake/how-u-s-china-tech-rivalry-looks-like-a-digital-cold-war.（ 上 網 時 間：2020年2月26日）

首先，特朗普政府對與數字經濟密切相關的中國企業進行打壓，在美國內部引發一定爭議。特朗普政府將華為、中興、?？低暤葏⑴c“數字絲綢之路”的中國科技類企業列入“實體清單”（Entity List），全面強化對華出口管制，極力限制美國等相關國家企業與之商業往來，試圖在5G等關鍵領域削弱中國實現技術進步的產業基礎。這一做法招致高通、谷歌、蘋果等美國企業的不滿，認為此舉不僅會直接沖擊美企的供應鏈、商業利潤和市場份額，還將使其在全球技術標準制定等方面受到不利影響。[4]Adam Behsudi, “US Chip Firms Fear Trump’s Screws on Huawei is Bad for Business,”Politico, February 10, 2020, https://www.politico.com/news/2020/02/10/us-chip-firms-feartrumps-screws-on-huawei-is-bad-for-business-113222; Nicol Lee, “Navigating the US-China 5G Competition,” The Brookings Institution, April 2020, pp.5-6.值得注意的是，美國商務部不斷加大對華技術產品出口限制的做法在美國政府內部也引發一定爭議。有美國國防部官員認為，限制美國企業與華為的商業往來將損害美國企業利益，從而導致企業研發經費下降，不利于美國保持技術競爭力。[1]David Lynch, “Pentagon Nixes Proposal to Toughen Limits on US Sales to Huawei,” The Washington Post, January 24, 2020.此外，有美國戰略界人士擔心美國推進對華產業和技術“脫鉤”會對美國自身利益造成反噬，美國前助理國務卿幫辦、加州大學圣地亞哥分校教授謝淑麗（Susan Shirk）等人指出，美國政府的相關做法將使自身的“創新生態系統”受到嚴重損害。[2]Orville Schell and Susan Shirk, Course Correction: Toward an Eあective and Sustainable China Policy, New York: Asia Society, February 2019, p.8, 22.

其次，雖然特朗普政府以信息安全等為由施壓美國盟友和伙伴國對中國企業進行限制，但后者并不愿完全跟隨美國。美國國務卿蓬佩奧、財長姆努欽等高官游說60多個國家禁止華為參與各國5G建設，尤以英國、德國等為重點。英國國防大臣華萊士（Ben Wallace）稱，特朗普及其政府核心成員在2019年12月舉行的北約會議期間曾警告英國若批準華為進入其5G市場，美國將減少與英國的情報共享。[3]Zak Doffman, “Trump’s Most Critical Huawei Threat Just Confirmed in ‘Surprisingly Outspoken’ Interview,” Forbes, January 12, 2020, https://www.forbes.com/sites/zakdoあman/2020/01/12/trumps-most-critical-huawei-threat-just-con fi rmed-in-surprisingly-outspoken-interview/#5882241448d1.（上網時間：2020年3月28日）然而，美國的施壓并未奏效，迄今僅有澳大利亞、新西蘭、日本、越南等少數國家做出禁止使用華為設備的決定。2020年1月底，英國正式宣布允許華為有限參與本國5G建設。此外，德國等其他歐洲國家也不認同特朗普政府的“技術冷戰”，一方面，它們感到美國渲染的所謂“安全威脅”缺乏真憑實據；另一方面，中國企業在技術、成本控制等方面具有優勢，美國無法提供有力的“替代方案”。[4]Federica Russo, “Virus Crisis Will Open Doors to Huawei 5G in Europe,” Asia Times,April 30, 2020, https://asiatimes.com/2020/04/virus-crisis-will-open-doors-to-huawei-5g-in-europe/.（上網時間：2020年5月2日）正如德國內政部長澤霍費爾（Horst Seehofer）所言，德國反對將華為排除在本國5G建設之外，如果沒有華為參與，德國5G建設進程可能會放緩5～10年。[5]Elena Pavlovska, “Germany’s Interior Minister Oppose Huawei Exclusion,” New Europe,January 20, 2020, https://www.neweurope.eu/article/germanys-interior-minister-opposes-huaweiexclusion/.（上網時間：2020年4月10日）德國專家呼吁中歐就數字經濟及其政治安全影響問題加強對話，避免陷入“數字塹壕戰”。[1]Annegret Bendiek et al., “Preventing Digital Trench Warfare between the EU and China,”German Institute for International and Security Aあairs, January 3, 2019, https://www.swp-berlin.org/en/point-of-view/2019/preventing-digital-trench-warfare-between-the-eu-and-china/.（上網時間：2020年2月18日）

最后，發展中國家和相關國際組織對美國的做法并不認同，擔心被“數字軍備競賽”的陰影籠罩，不愿成為美國加大對華遏制打壓的犧牲品。[2]Andre Wheeler, “China’s Digital Silk Road: the New Frontier in the Digital Arms Race?,”Silk Road Briefing, February 19, 2020, https://www.silkroadbriefing.com/news/2020/02/19/chinasdigital-silk-road-dsr-new-frontier-digital-arms-race/. （上網時間：2020年2月26日）東南亞、非洲等地區的發展中國家在推進數字基礎設施建設、發展數字經濟方面有著巨大需求，希望借此打破發展困局，并應對城市化等帶來的社會和治理難題。[3]黃玉沛：“中非共建‘數字絲綢之路’：機遇、挑戰與路徑選擇”，《國際問題研究》2019年第4期，第51-57頁；樓項飛：“中拉共建‘數字絲綢之路’：挑戰與路徑選擇”，《國際問題研究》2019年第2期，第51-55頁。有專家注意到，美國所強調的“信息安全”并不是這些國家政府和民眾的首要關切，而且美國往往夸大了這類威脅，“要是在脆弱的系統和昂貴的系統之間做選擇的話，大多數發展中國家將會選擇前者”，美國制造的恐懼阻擋不了“數字絲綢之路”。[4]Jonathan Hillman, “Fear Will Not Stop China’s Digital Silk Road,” Financial Times, July 11, 2019; Paul Triolo, Kevin Allison, Clarise Brown and Kelsey Broderick, The Digital Silk Road:Expanding China’s Digital Footprint, Eurasia Group, April 2020, pp.2-7.雖然美國不斷炒作中國科技企業竊取非盟情報等話題，但非盟仍決定繼續強化與華為公司在云計算、人工智能等領域的伙伴關系。[5]Abdi Dahir, “The African Union is Doubling Down on Deepening Its Relationship with Huawei,” Quartz Africa, May 31, 2019, https://qz.com/africa/1632111/huawei-african-union-signdeal-to-boost-5g-ai-cloud-computing/.（上網時間：2020年3月18日）柬埔寨、泰國、印度尼西亞等東南亞地區國家也希望在5G、智慧城市、遠程醫療、自動駕駛等領域擴大與中國的合作。[6]Stuart Lau, “ASEAN Nations Will Consider Huawei as 5G Supplier Despite Security Questions, Oきcial Says,” South China Morning Post, March 3, 2020.面對中美數字競爭帶來的壓力，東盟試圖通過“數字融合框架行動計劃”（Digital Integration Framework Action Plan），推進東盟統一市場建設，處理不同技術規則和體系相關融合的問題，減少“分裂的數字經濟”所帶來的風險。[1]Amalina Anuar, “ASEAN’s Digital Economy: Development, Division, Disruption,” RSIS Commentary, No.046, March 18, 2019, p.3.

雖然美國對“數字絲綢之路”的壓制不會遂其所愿，但也不應忽視它帶來的一系列負面影響。一是縮限中國企業的商業合作空間。美國將會繼續加大對歐洲等盟友的壓力，英德等國內部的一些勢力也試圖在數字經濟和網絡安全領域對華采取強硬政策，如部分英國保守黨議員要求在2023年前完全禁止華為參與該國5G建設。[2]Dan Sabbagh, “Boris Johnson Forced to Reduce Huawei’s Role in UK’s 5G Networks,”The Guardian, May 22, 2020, https://www.theguardian.com/technology/2020/may/22/boris-johnsonforced-to-reduce-huaweis-role-in-uks-5g-networks.（上網時間：2020年5月24日）美國政府的阻力還會影響中美兩國企業的既有合作，如中國浪潮集團與美國IBM、思科公司等曾在2017年11月建立合作機制，共同支持“一帶一路”框架下的智慧城市建設。[3]Alice Ekman, “China’s Smart Cities: The New Geopolitical Battleground,” The French Institute of International Relations, December 2019, p.25.二是強化相關國家在中美之間“選邊站隊”的困境。美國在數字領域加大對華戰略競爭尤其是“經濟議題安全化”的做法，給東南亞、非洲國家帶來日益顯著的壓力，可能會導致未來數字經濟、數字技術發展陷入分立（bifurcation）或“巴爾干化”局面，增大相關國家的政策和發展成本。[4]Kristin Shi-Kupfer and Mareike Ohlberg, “China’s Digital Rise: Challenges for Europe,”MERICS Papers on China, No.7, April 2019, pp.45-46.三是破壞圍繞數字發展進行國際多邊合作的基礎和氛圍。美國日益從數字經濟與地緣政治互動關系的角度加大對“數字絲綢之路”制衡，凸顯零和對抗的色彩。在這一趨勢影響之下，世界貿易組織、二十國集團等多邊框架下的數字經濟合作將面臨更大阻力，或會成為地緣政治博弈的角力場，使“數字失序”（digital disorder）問題更趨突出。[5]Global Business Policy Council, “Competing in an Age of Digital Disorder,” A.P. Kearney,June 21, 2019, https://www.kearney.com/web/global-business-policy-council/article/?/a/competingin-an-age-of-digital-disorder.（上網時間：2020年4月28日）四是加劇規則標準層面的大國競爭。美國對“數字絲綢之路”的制衡越發重視規則和標準制定問題，擔憂中國將政府力量與產業優勢相融合以在全球范圍內推進“中國標準”。[1]Alan Beattie, “Technology: How the US, EU and China Compete to Set Industry Standards,”Financial Times, July 24, 2019, https://www.ft.com/content/0c91b884-92bb-11e9-aea1-2b1d33ac3271.（上網時間：2020年5月16日）為在數字技術和數字經濟領域深化對華戰略競爭，美國試圖削弱中國在國際電信聯盟（ITU）、世界知識產權組織（WIPO）、國際標準化組織（ISO）等機構中的影響力，對沖中國在國際規則和標準制定方面的努力，美國國家標準和技術研究院等也在就如何應對中國在信息技術標準領域的挑戰加緊研擬對策。[2]Paul Triolo, Kevin Allison, Clarise Brown and Kelsey Broderick, The Digital Silk Road:Expanding China’s Digital Footprint, Eurasia Group, April 2020, pp.12-13.

五、結語

在以大國競爭為核心的戰略導向下，美國對“數字絲綢之路”的認知充斥冷戰思維和政治偏見，其對“數字絲綢之路”的制衡，不僅與針對中國的經濟和技術競爭緊密相關，而且還與美國在意識形態、國際機制等層面的對華施壓形成聯動，具有全政府、跨域性等特征。然而，“數字絲綢之路”合作順應第四次工業革命和數字經濟發展的歷史潮流，受到國際社會的普遍響應和支持，它不會因一些勢力的阻撓而止步不前。中國需要努力引導美國客觀看待“數字絲綢之路”建設，精準、深入地對接不同區域、不同國家、不同合作對象的需求，妥善應對“數字地緣政治”等新的難題，注重與東盟、歐盟等各方在數字貿易、數據治理規則制定方面加大協調，繼續合作探索開放、包容、共享的數字經濟發展之道。