杜特爾特時期美菲防務合作的調整及其局限*

任遠喆

〔提 要〕 菲律賓總統杜特爾特執政之后，美菲防務合作有了新的發展。經歷了初期的“短暫疏離”，美菲防務關系實現了“質”與“量”齊升，雙邊軍事演習出現多邊化苗頭。這既是因為菲律賓自身亟待加強防務能力，需要得到美國支持，也與菲律賓國內親美的民意基礎和美國總統特朗普不再強烈指責菲律賓人權問題有關。然而，美國對菲律賓安全和經濟支持難及預期，美菲在南海問題等關鍵安全議題上存在分歧，菲律賓繼續尋求外交多元化，諸如此類制約因素有可能致使美菲防務合作深化發展出現反復。

2016—2017年，菲美兩國先后完成政府換屆，雙方關系的發展開始發生變化。此后盡管美菲同盟關系重回正軌，防務合作不斷加強，但因特朗普對同盟關系進行了重新定位和政策修正，引發菲律賓對美菲同盟不確定性的擔憂。菲律賓總統杜特爾特打著“變革”的旗號上臺，對外政策尋求積極彌合因南海仲裁案嚴重受損的中菲關系，在防務合作上拉緊美國的同時，積極尋求合作對象的多元化。近年來，美菲防務合作呈現出不少新的特點和動向，這既體現出美國“印太戰略”推進的特點和趨勢，也對中國維護周邊和平穩定大局以及進一步深化發展中菲關系非常重要，值得關注和研究。

一、美菲防務合作在杜特爾特時期的新發展

在美國亞太地區的五個盟友中，美菲同盟關系比較特殊。冷戰期間，作為美國最大的海外軍事基地，克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地是美國在該地區的前沿部署基石。[1]Walden Bello, Dilemmas of Domination: The Unmaking of the American Empire, New York: Metropolitan Books, 2013, p.36.雖然菲律賓已于1991年廢除《美菲軍事基地協定》，結束了美國在菲長達93年的駐軍歷史，但是殖民情結和遺存影響時至今日在菲律賓仍廣泛存在。[2]Ava Patricia C. Avila & Justin Goldman, “Philippine-U.S. Relations: The Relevance of Evolving Alliance,” Journal of Global South, No.2, 2015, p.1.從20世紀90年代末到21世紀初，美國出于戰略考量再次強化了美菲同盟關系。這一持久的同盟關系針對“特殊威脅”出現了質的不同。[3]Renato Cruz De Castro, “Linking Spokes Together: The Philippines’ Gambit of Harnessing the United States’ Alliances in its External Balancing Policy against an Emergent China,” Pacif i c Focus,Vol.XXIX, No.1, April 2014, p.146.菲律賓從20世紀90年代開始減少國防建設投入，對美國的安全依賴不斷加深，其對美國的安全需求主要體現在對外保護國土安全，對內維護國家安全，共同進行反恐和打擊分離主義等。美菲兩國軍方有傳統的密切聯系，這對雙方防務合作發展影響巨大，兩國已建立“外長+防長”的2+2對話機制、共同防御委員會、安全接觸委員會等雙邊戰略安全對話機制，還定期舉行“肩并肩”“盾牌”等聯合軍事演習。尤其是在2010年阿基諾三世成為菲律賓總統之后，美菲防務關系不斷強化。菲律賓成為美國“亞太再平衡”戰略中的關鍵一環，美國試圖“從政治、軍事、經濟、人文交流方面構建更有活力的美菲同盟”。[4]Murray Hiebert, Phuong Nguyen and Gregory B. Poling, Building a More Robust U.S.-Philippines Alliance, Center for Strategic and International Studies, August 2015, p.X.阿基諾政府給杜特爾特留下兩大外交挑戰：一是在南海仲裁案之后如何處理對華關系？二是美菲同盟關系可以在未來南海問題上發揮何種作用？[1]Aileen Baviera, “President Duterte’s Foreign Policy Challenges,” Contemporary Southeast Asia, Vol.38, No.2, August 2016, p.203.如何處理好同中美兩個大國的關系成為杜特爾特外交的核心任務。為此，杜特爾特執政之后迅速調整了菲律賓對外政策，不少學者用“疏美親中”或“疏美近中”來描述杜特爾特政府處理同大國關系的特點，認為杜特爾特時期美菲同盟關系有所削弱。[2]馬博：“杜特爾特‘疏美親中’政策評析：國家利益與個人偏好”，《國際論壇》2017 年 第 4 期， 第 31 頁；Jane Perlez, “In China, Rodrigo Duterte and Philippines May ‘Pivot’away from U.S.,” The New York Times, October 17, 2016; Richard Javad Heydarian, “Will Duterte Really Abandon the U.S. for China?,” National Interest, December 28, 2016.然而，考察三年多來菲律賓對外政策可以發現，中菲關系的迅速調整和提質升級與美菲防務關系的步步深化并行不悖，杜特爾特以精致的實用主義在大國之間尋求巧妙的平衡，以實現菲律賓的利益最大化。美菲防務合作在杜特爾特執政后呈現出以下三個方面的變化。

一是經歷了從“短暫疏離”到穩步發展。杜特爾特執政后適當調整陷入低谷的中菲關系是大多數分析人士能夠預測到的，然而其迅速“疏離”美國的政策卻大大出人意料。在人權問題上的分歧是美菲防務關系動蕩的主要導火索。奧巴馬政府對杜特爾特強力禁毒引發的人權問題進行了猛烈抨擊。為此，杜特爾特甚至多次辱罵奧巴馬，并威脅要斷絕美菲幾十年的同盟關系。2016年9月，杜特爾特表示，美國軍隊必須撤離菲律賓南部的棉蘭老島。在同年10月的演講中，他公開宣稱“因為受到美國的不恰當對待，正重新調整菲律賓的外交政策；菲美兩國聯合軍演毫無益處。10月份的軍演可能是他任內最后一次……我已失去對美國的尊重?！盵3]“Rodrigo Duterte Says Obama ‘Can Go to Hell’ and Considers Breaking up with US,” The Guardian, October 4, 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/oct/04/philippines-rodrigoduterte-tells-obama-go-to-hell.（上網時間：2019年7月20日）稍后，杜特爾特訪華，成為第一位外訪首選中國的菲律賓總統。他在訪華后的記者招待會上宣稱“菲律賓要同美國疏離，除了社會交往之外，軍事和經濟上都要實現疏離”，“在很長一段時期內，菲律賓都更需要依賴中國”。[4]“Duterte Announces Philippine ‘Separation’ from US, Leaning towards China,” The Strait Times, October 21, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/philippines-rodrigo-dutertedeclares-separation-from-us-leans-towards-china.（上網時間：2019年7月20日）菲律賓分析人士認為杜特爾特的這些表態與其競選時體現的溫和改革派候選人形象大相徑庭。[1]Richard Javad Heydarian, “Evolving Philippines-U.S.-China Strategic Triangle: International and Domestic Drivers,” Asian Politics & Policy, Volume 9, Number 4, p.577.

雖然杜特爾特并未像他所宣稱的那樣調整美菲同盟關系，《美菲共同防御條約》的法律效力未曾有變，美菲軍事演習和軍事交流還在繼續，但是與阿基諾時期相比，杜特爾特上任初期美菲防務關系確實受到了很大沖擊。美國不能再利用菲律賓軍事基地在南海實施“航行自由行動”，美菲兩棲登陸演習（PHIBLEX）、“聯合備戰與訓練”（CARAT）也有所推遲。而且，奧巴馬政府暫停向菲律賓警方出售突擊步槍，并威脅取消4億美元的對菲援助，進一步惡化了雙邊關系。即便如此，當時大多數觀察家們還持樂觀態度，認為“美菲兩國之間的重要協議和關系依然沒有變，這為特朗普重啟美菲聯盟奠定了基礎”，“美菲關系已經令人意外地經受住了杜特爾特施加的壓力，也許特朗普時代的雙邊關系會給大家一個驚喜”。[2]Geoffrey Hartman, “Taking Stock of the Alliance as the Philippines Prepares for Trump,”CSIS, December 1, 2016, https://www.csis.org/analysis/southeast-asia-scott-circle-taking-stock-alliancephilippines-prepares-trump.（上網時間：2019年7月20日）果然，特朗普當選美國總統之后，美菲同盟關系開始逐漸回暖，美菲同盟賴以生存的基石——防務合作更是不斷加強。

二是雙邊防務合作實現“質”與“量”齊升。阿基諾政府時期美菲關系正處蜜月期，美國對菲經濟和軍事援助都達到了巔峰。隨著杜特爾特執政初期對外政策的調整以及特朗普政府援助政策的變化，美國對菲援助有一定程度的下降。盡管如此，菲律賓仍是美國在東南亞地區最大的軍事受援國。根據美國駐菲律賓使館提供的數據，2016—2018三年間，美國向菲律賓提供的軍事援助已超過150億比索（約3億多美元）。

美菲軍事演習的數量和質量一直是衡量兩國同盟關系的重要指標。根據美菲一年一度舉行的最重要的防務與安全對話會議“相互防御理事會暨安全接戰理事會”(MDB-SEB) 透露，2017年美菲軍演數量從2016年的260多場減少到258場，而且較大規模的也只有6～7場。2018年雙方軍演數量恢復到261場，而2019年這一數量則可能上升到281場。在2019年9月召開的美菲“相互防御理事會暨安全接戰理事會”上，雙方宣布2020年的安全合作活動將超過300場，并表示：“美菲防務合作的加強是我們應對當前處于巨變的世界帶來挑戰的唯一方案。”[1]“U.S. and Philippines Reaきrm Alliance at Mutual Defense Board and Security Engagement Board,” US Embassy in the Philippines, September 13, 2019, https://ph.usembassy.gov/us-and-philippinesreaきrm-alliance-at-mutual-defense-board-and-security-engagement-board/.（上網時間：2019年 8月2日）

“肩并肩”聯合軍事演習是美菲防務合作程度的重要體現，其演習規模和科目的變化可以衡量兩國軍事合作的深度和針對性。2017年的“肩并肩”演習大幅縮水，僅有5000多人參演，演習科目也從國土防衛轉為人道主義援助、救災和反恐，演習地點則從面向南海的巴拉望島轉到菲律賓北部的呂宋島地區和中部的米沙鄢群島地區。2018年的“肩并肩”聯合軍演參演人數增加到了8000余名。2019年“肩并肩”聯合軍演在人數上與2018年基本持平，有大約7500名士兵參加，其中菲軍4000人，美軍3500人，比較引人注目的是美國海軍陸戰隊的“黃蜂”號兩棲攻擊艦(LHD-1)和F-35B戰斗機也參與其中，首次在靠近南海的巴拉望附近海域進行傳統的國土防衛演習。一名美國軍官宣稱，“這一演習是對他國軍隊占領該地區小島時菲律賓武裝部隊采取行動的預演”。此次演習表明美菲同盟關系日趨穩定，或將會對中菲關系帶來沖擊。[2]Renato Cruz De Castro, “Balikatan 2019 and the Crisis in Philippine-China Rapprochement,”Asia Maritime Transparency Initiative, April 23, 2019, https://amti.csis.org/balikatan-2019-and-thecrisis-in-philippine-china-rapprochement/.（上網時間：2019年8月6日）

反恐合作也是美菲防務合作的亮點。在2017年馬拉維反恐戰爭中，美國為菲律賓提供了最為先進的監視與情報支持，并派遣特種部隊幫助菲軍隊進行訓練。根據美國駐菲使館公布的信息，2017年5月美軍通過直升機運送了200支格洛克手槍，300支M4卡賓槍，100門榴彈發射器，和單人操作裝置和4挺“加特林”機槍，共計2.5億比索（約合500萬美元）。同時還包括25艘軍用橡皮艇，30臺舷外發動機，價值2.5億比索（約合500萬美元），以支持菲律賓海軍陸戰隊的軍事行動。此外，美國通過其他途徑向菲律賓空軍提供C-208塞納斯飛機情報、監視與偵察平臺，價值16億比索（約合3300萬美元），還有輔助設備和訓練的費用。雖然沒有直接參戰，但是美軍利用P-3獵戶偵察機幫助菲律賓搜集信息，還在拉瑙軍營（Camp Ranao）協調技術通訊。[1]“U.S. Troops in Besieged City of Marawi, Philippine Military Says,” The New York Times,June 14, 2017.馬拉維危機結束時，在眾多援助國中，杜特爾特政府特別感謝美國，感謝其在菲律賓政府化解危機的過程中所提供的巨大幫助。[2]“Lorenzana Thanks Partner Countries for Help in Marawi Siege,” Philippine Daily Inquirer,October 23, 2017, https://globalnation.inquirer.net/161038/philippine-news-updates-marawi-siegemarawi-liberation-maute-group-islamic-state-delf i n-lorenzana-us-china-indonesia-australia-malaysiabrunei-singapore.（上網時間：2019年8月6日）

此外，美國還注重提升菲律賓在反恐方面的執法能力。2018年7月，美國駐菲使館發表聲明，支持菲律賓用非軍事的法律形式消除恐怖主義威脅。為此，美國將援助14.18億比索（2700萬美元），通過培訓、提供設備等方式提高菲律賓應對恐怖主義行動的執法能力。[3]“PH to Get $26.5M in US Assistance to Counter Terrorism,” Manila Bulletin, July 20,2018, https://news.mb.com.ph/2018/07/19/ph-to-get-26-5m-in-us-assistance-to-counter-terrorism/.（上網時間：2019年8月6日）在2019年7月美菲“第八次雙邊戰略對話”上，美菲兩國的高級外交官承諾改善信息共享，強化港口和航空安全，防止菲律賓國內的恐怖襲擊以及國外恐怖分子進入菲律賓并在其境內活動，并聯合查明和制止洗錢資助恐怖主義的行為。

三是美菲軍事演習出現多邊化苗頭。美菲防務合作形式的變化與美國近年來亞太同盟體系的轉型密不可分。從奧巴馬時期開始，美國亞太雙邊同盟體系呈現明顯的網絡化發展態勢，盟國之間安全合作機制化，橫向聯系大幅增加，美國與盟國、盟國與盟國之間開展小多邊合作，使得單線聯系的“輪輻體系”變得縱橫交錯，交織成網。[4]孫茹：“美國亞太同盟體系的網絡化及其前景”，《國際問題研究》2012年第4期，第39頁。這種趨勢在特朗普執政以后體現的更加明顯?；旌鲜酵梭w系構成的“節點防衛”成為美國領導的區域防衛體系的核心特征，同盟國“幾何圖形”式的防衛合作聚集起來應對不同挑戰。[5]Luis Simón, Alexander Lanoszka & Hugo Meijer, “Nodal Defence: The Changing Structure of U.S. Alliance Systems in Europe and East Asia”, Journal of Strategic Studies, July 2019, pp.1-29.

美菲防務合作也呈現出多邊節點的特性。以美菲軍事演習為例，2018年，除了美菲之外，日澳兩國也加入了美菲“肩并肩”軍事演習，并各派出數十名官兵全程參與所有科目。[1]劉琳：“2018美菲‘肩并肩’：傳達怎樣的信號？”，《世界知識》2018年，第30-31頁。2019年“肩并肩”有50名澳大利亞士兵參演，盡管日本沒有派官兵參加，但加拿大、英國、新西蘭、韓國、泰國和越南都派出了觀察員。這表明“肩并肩”軍事演習似乎在逐步升級成為美國眾多地區盟友、戰略伙伴共同參加的網絡化機制，而不僅僅限于美菲兩國之間。[2]Prashanth Parameswaran, “What Does the 2019 Balikatan Exercise Tell US about the USPhilippines Alliance?,” The Diplomat, April 1, 2019.在“印太”戰略背景下，美國及其盟國顯然希望將菲律賓也納入其中，強化與菲律賓的軍事合作，打造三邊、四邊或多邊的安全合作架構。[3]Ibid.

二、美菲防務合作緣何回歸傳統？

總的來看，2016年以來美菲防務關系既有繼承也有調整，在經歷了奧巴馬執政末期的短暫緊張之后逐漸回歸傳統發展軌跡。盡管杜特爾特時有對美批評之聲，但美菲防務合作還是大體維持在較高水平，并逐步提升。美菲同盟實現了低開高走、穩步發展，菲律賓對美國并沒有“疏遠”。究其緣由，主要有以下四個方面：

（一）特朗普不再指責菲律賓人權問題，更加重視安全合作

特朗普政府在人權問題上保持低調，改變了一直以來特別是奧巴馬時期以“民主、人權”為軸心發展與東南亞國家關系的模式。2017年4月，在與杜特爾特的通話中，特朗普“祝賀他在禁毒問題上取得了非凡的成就”。同年11月在對亞洲五國進行訪問之后，特朗普表示與杜特爾特建立了“偉大的友誼”，在人權等問題上表現出來了與前任政府截然不同的態度。[4]Julie Hirschfeld Davis, “Trump Lauds ‘Great Relationship’ with Duterte in Manila,” The New York Times, November 13, 2017, https://www.nytimes.com/2017/11/13/world/asia/trump-dutertephilippines.html.（上網時間：2019年8月6日)對此，美國政策研究界普遍發出批評之聲?！氨M管特朗普的菲律賓之行總體上是成功的，但如果特朗普政府在人權問題上不對杜特爾特施壓的話，將會給其他盟國釋放信息：特朗普政府在國際上支持強權。更糟糕的是，這種不作為將會大大削弱美國長期以來為推動菲律賓這一與美國關鍵利益息息相關之國人權和民主而付出的努力?！盵1]Jessica Trisko Darden, “Trump’s Dangerous Dance with Duterte,” AEI, January 23, 2018,http://www.aei.org/publication/trumps-dangerous-dance-with-duterte/.（上網時間：2019年8月6日）

與“忽視”人權相比，特朗普政府顯然更重視安全合作，篤信“以實力求和平”，在對外戰略中注重軍事力量的提升和軍事手段的運用。美國重視推動與主要東南亞國家之間的防務關系發展。[2]Catharin Dalpino, “US Security Relations with Southeast Asia in the Trump Administration,”Contemporary Southeast Asia, ISEAS-Yusof Ishak Institute, Volume 39, Number 1, April 2017, p.4.美菲防務關系的提升正是這一政策的體現。從2017年特朗普提出“自由與開放的印太秩序”再到“印太戰略”的逐步走實，以菲律賓為代表的同盟國的重要性愈發凸顯。美菲雙邊安全合作被納入了美國“印太戰略”的架構之內。2018年8月，美國助理國務卿幫辦道格拉斯在訪菲期間透露，在美國計劃為印太地區提供的3億美元軍事援助中，有6000萬將會用于菲律賓，這體現了菲律賓在美國印太戰略中的優先地位。[3]“PH to Get Lion’s Share of U.S. Security Aid in Indo-Pacif i c,” Rappler, August 29, 2018,https://www.rappler.com/nation/210699-philippines-get-biggest-chunk-us-security-aid-indo-pacif i cregion.（上網時間：2019年8月6日）

美國國防部2019年6月公布的《印太戰略報告》提到了12個《防衛合作協議》，美菲兩國2014年簽署的《美菲加強防衛合作協議》（下稱《協議》）也在其中。盡管《協議》推進速度遠遠落后于預期，但是其逐步落實為兩國防務合作深化創造了契機。2018年4月17日，美國駐菲律賓大使金成（Sung Kim）與菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納（Delfin Lorenzana ）共同宣布在馬尼拉南部的塞薩爾·巴薩空軍基地（Cesar Basa Air Base）建立人道主義救援和災難救助倉庫，用于儲存兩國應對地區日益突出的人道主義災難的設備，這是在《協議》框架下首個落地的項目，其對美菲雙方都有利。美軍在亞太地區增加了新的裝備基地，而菲律賓也提升了災難應對能力。[4]Prashanth Parameswaran, “Why the New US-Philippines Military Pact’s First Project Launch Matters,” The Diplomat, April 19, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/why-the-new-usphilippines-military-pacts-f i rst-project-launch-matters/.（上網時間：2019年7月20日）美國于2019年2月首次在該地部署戰機進行訓練，9月舉行首次兩國聯合空降演習，共有約500名美菲士兵參加。從撥款援助、防衛協議和軍事演習等各方面來看，菲律賓在美國“印太戰略”中的重要性愈發凸顯。有美國學者指出：“在鞏固美菲同盟關系上步子邁的更大一些不僅迫在眉睫，而且將服務于特朗普政府印太戰略的宏大目標?！盵1]Gregory Poling and Eric Sayes, “Time to Make Good on the U.S.-Philippine Alliance,”War on the Rocks, January 21, 2019, https://warontherocks.com/2019/01/time-to-make-good-on-theu-s-philippine-alliance/.（上網時間：2019年8月26日）

（二）菲律賓自身亟待加強防務能力，需要得到美國支持

長期以來，菲律賓的軍事實力一直相對較弱，還面臨著一系列內外安全威脅。阿基諾政府的一項重要的舉措就是推動菲律賓軍事改革和軍事能力建設，在美國的幫助下不斷升級菲律賓海、空軍力量，提高海域態勢感知和海上行動能力，這在2011年和2015年發布的兩份《國防計劃指南》中都有詳細闡述。2014年4月奧巴馬訪問菲律賓時，美菲兩國簽署了《美菲加強防衛合作協議》。按照《協議》，美國可以依據“臨時和換崗原則”部署額外士兵，同時還享有在菲律賓境內基地部署戰斗機和偵察機的權力。評論普遍認為，盡管在南海問題及其他菲律賓關注的安全議題上美國并沒有做出新的承諾，但是《協議》的簽署“為菲律賓打開了一扇機會之窗，使菲律賓可以在美國的幫助下加速建設自身的現代化防務，實現‘最小程度的可信防御’?！盵2]Aileen S. P. Baviera, “Implications of the US-Philippines Enhanced Defense Cooperation Agreement,” East-West Center, May 9, 2014, https://www.eastwestcenter.org/sites/default/f i les/private/apb262.pdf.（上網時間：2019年7月20日）當時菲律賓軍事改革的重要目標就是應對南海地區可能出現的軍事沖突。

杜特爾特當選之后，菲律賓國防政策曾出現調整勢頭，其軍事改革重心從海洋能力建設和對外防御轉向國內安全事項。杜特爾特曾公開批評阿基諾政府購買12架FA-50戰機的計劃，并取消了一些原有的美菲軍事技術合作計劃。菲律賓武裝部隊總參謀長里卡多·維薩亞(Ricardo Visaya)公開表示：“雖然軍事現代化要繼續，但是政策優先方向是國內安全行動。”[3]“AFP Modernization to Focus on Fighting Internal Threats,” Philstar Global, June 24,2016, https://www.philstar.com/headlines/2016/06/24/1596205/afp-modernization-focus-fightinginternal-threats.（上網時間：2019年7月26日）杜特爾特更曾威脅要暫停《協議》，認為這并不符合菲律賓的利益。這給美菲防務合作的發展帶來了一定的不確定性。然而，美國一直是菲律賓軍事現代化的最大助力者，菲律賓在軍事訓練和武器裝備上對美國的嚴重依賴狀況難以改變。[1]Gregory Poling, “The Philippines: Modernization with a More Diverse Set of Partners,” in Thickening Web of Asian Security Cooperation, Rand Corporation, August 2019, pp.293-323.2018年5月，杜特爾特批準了此后五年大約56億美元軍事采購計劃，其大部分采購均來自美國，包括新的護衛艦、反潛直升機、潛艇、多用途戰斗機等。2017—2022年是菲律賓軍事改革的第二個階段，也是承上啟下的關鍵時期，杜特爾特在尋求防務合作多元化的同時仍將美菲合作放在首位。

（三）美菲防務合作的深化具備良好的國內基礎

美菲防務合作一直易受國內政治的影響。美菲同盟的不對稱性、不平等性以及菲律賓國內政局的變化和民意動向都會對兩國防務合作產生影響。[2]劉琳：“美菲防務關系的演變和發展前景”，《當代美國評論》2017年第1期，第65頁。具體來看，菲律賓軍方始終與美國互動密切，是美菲防務合作的最堅定支持者。菲律賓的多次軍事改革都是在美國指導下進行的，美國軍方為菲律賓提供了大量軍事培訓的機會，并直接為菲律賓軍事改革提供資金支持。美菲兩國之間簽署的一系列防務合作機制，例如共同防御協定和訪問部隊協定，在菲律賓軍方內部培育了強大的親美勢力。杜特爾特自己也曾公開表示：“我不能否認，菲律賓士兵都是親美的。”[3]“Duterte: No Denying It, PH Soldiers Are Pro-U.S,” Rappler, June 12, 2017, https://www.rappler.com/newsbreak/inside-track/172687-duterte-philippine-soldiers-pro-united-states.（上網時間：2019年12月5日）菲律賓軍方慣常將中國視為在南海的潛在威脅，傾向于強化與美國的防務合作以平衡中國“軍事威脅”。

菲律賓國內民意普遍支持美菲防務合作。美國皮尤研究中心2017年的輿論調查顯示，大約有78%的菲律賓民眾對美國持正面看法，68%的菲律賓民眾認為美國會幫助菲律賓進行防衛。[4]“People in the Philippines Still Favor U.S. over China, but Gap Is Narrowing,” Pew Research Center, September 21, 2017, https://www.pewresearch.org/global/2017/09/21/people-in-the-philippinesstill-favor-u-s-over-china-but-gap-is-narrowing/.（上網時間：2019年12月5日）菲律賓民意調查機構“社會氣象站”（Social Weather Stations)2018年12月進行的民調結果顯示：61%的菲律賓民眾認為，如果菲律賓遭到他國襲擊，美國將提供軍事保護。盡管與奧巴馬時期相比，菲律賓民眾對特朗普政府的信任度有所下降，但還是保持了較強的親近感，這對于杜特爾特來說也是不容忽視的決策考量因素。

（四）美菲兩國領導人執政風格接近，在一定程度上遮掩了分歧

這一階段美菲防務合作的起落與杜特爾特和特朗普兩位領導人的個人風格密不可分。2016年11月特朗普勝選之后，杜特爾特曾多次表達對特朗普的好感，稱其為“一路人”。特朗普反主流、反精英、反體制、反正統思維和意識，特別是在“人權”等問題上的交易主義風格，是美菲關系能夠“觸底反彈”的重要因素。從競選時候開始，杜特爾特的風格就與特朗普非常相似，曾被稱作菲律賓的“特朗普”。美國國務卿蓬佩奧在2019年訪問菲律賓時更是直言杜特爾特“非常像特朗普”。杜特爾特的執政風格與其獨特的家庭背景、從政經歷、品格個性等密不可分。杜特爾特執政三年以來表現出了高超的權力平衡能力，善用各種政治技巧。他反精英，打擊毒販和犯罪都迎合了民眾對國家司法體系和統治階級的不滿。[1]Sheila S. Coronel, “The Vigilante President: How Duterte’s Brutal Populism Conquered the Philippines,” Foreign Aあairs, September/October 2019, p.38.這一階段的菲律賓對外關系已經深深打上了杜特爾特的個人烙印。杜特爾特與特朗普培養起了良好的私人關系。當然，這種執政風格的相似和私人關系的親密是建立在兩人實用主義外交理念基礎之上的，能否對美菲防務合作帶來持續影響猶未可知。

三、美菲防務合作進一步深化的局限性

杜特爾特六年任期已然過半，其內外政策調整成效顯著，得到了民眾的廣泛支持。2019年4月“社會氣象站”進行的一項民調結果顯示，79%的菲律賓民眾對杜特爾特表示認可。杜特爾特在2019年中期選舉更是大獲全勝，開始掌控參眾兩院，這為其進一步推動內外改革鋪平了道路。若特朗普2020年競選連任成功，其在對外關系上的基本理念、原則和政策不太可能會有大調整。隨著美國“印太戰略”逐步實施，菲律賓的戰略價值或將被重新強化。然而，未來美菲防務合作的深化推進也將面臨一系列制約因素。

第一，美國在安全和經濟上對菲律賓的支持難及預期。自“印太戰略”提出以來，特朗普政府一直試圖加強同東盟國家的關系，因為“東盟實實在在的位于印太的中心，在美國推動的印太圖景中發揮著核心角色”[1]Michael R. Pompeo, “Remarks on America’s Indo-Pacif i c Economic Vision,” Washington,D.C., July 30, 2018, https://asean.usmission.gov/sec-pompeo-remarks-on-americas-indo-pacif i c-economicvision/.（上網時間：2019年8月30日）。在該地區，美國希望“與盟國關系重新煥發活力”[2]“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue Singapore,” June 2, 2018, https://dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.（上網時間：2019年8月6日），特朗普政府為此提出了一系列倡議和措施。2018年12月31日，特朗普簽署了參議院2736號提案《亞洲再保證倡議法》（Asia Reassurance Initiative Act, ARIA），美國未來五年將每年撥款15億美元用于其在印太地區的軍事、外交和經濟援助等活動，以加強與該地區美國戰略盟友的合作。然而，美國戰略資源的投入程度一直備受質疑。在全面收縮國際義務、聚焦國內事務的大方向下，特朗普對該地區的投入顯得杯水車薪，難以支撐起宏大的“印太戰略”構想，也很難落實對盟友的“再保障”。美國“戰略與預算評估中心”（CSBA）近期發布的一份研究報告指出，美國國防預算根本沒有用在國家戰略的優先領域，難以實現其《美國國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》設定的目標。[3]Travis Sharp, Did Dollars Follow Strategy? Analysis of the 2020 Defense Budget Request,CSBA, August 2019, https://csbaonline.org/uploads/documents/FY_2020_Budget_WEB.pdf.（上網時間：2019年9月2日）無獨有偶，澳大利亞悉尼大學美國研究中心發布的研究報告《轉移危機：美國戰略、軍事花費與印太地區集體防衛》也強調：“未來十年美國的國防預算不可能達到《國防戰略報告》的要求，美國已經失去了在印太地區的軍事優勢，需要建立起集體防衛體系，尤其是發揮盟友的聯合行動能力?！盵4]Ashley Townshend, Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward, Averting Crisis: American Strategy, Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacif i c, The United States Studies Center,University of Sydney, August 2019.不少研究都指出美國自身實力的下降及其落實同盟承諾的不確定性，這也是菲律賓政府頻繁提出審查《美菲共同防御條約》的重要原因。近來美國學術界不斷強調同盟的重要性，也體現出對特朗普政府在同盟關系上投入不夠的擔憂。[5]Michael Green, Ironclad: Forging a New Future for America’s Alliance, CSIS, 2019.

杜特爾特上臺之后對美菲經貿合作寄予厚望，積極開展對美雙邊貿易和投資框架協議談判，并任命特朗普長期以來的生意伙伴何塞·安東尼奧(Jose E. B. Antonio)為商業特使訪問美國。安東尼奧扮演著多重角色，他既是特朗普的商業伙伴，又在菲律賓與美國及其候任總統的關系中代表著菲律賓利益。[1]“Potential Conf l icts around the Globe for Trump, the Businessman President,” The New York Times, November 26, 2016, https://www.nytimes.com/2016/11/26/us/politics/donald-trumpinternational-business.html?_ga=2.182516326.1795381084.1567068853-358977995.1567068853.（上網時間：2019年8月15日）這一舉措對美菲經貿關系的發展起到了重要推動作用，兩國于2018年10月就冷鏈設施合作、汽車安全標準、農產品進出口等問題磋商取得積極進展，美國在2019年上半年已超過日本成為菲律賓第二大貿易伙伴。然而，從長期來看，美國難以成為菲律賓經濟改革的根本助力。近幾年，美國在東南亞地區的商業布局已經從原來的基礎設施、地產、能源等轉向金融服務、信息科技、醫藥、保險、咨詢等“軟行業”。[2]David Shambaugh, “U.S-China Rivalry in Southeast Asia: Power Shift or Comparative Coexistence,” International Security, Vol.42, No.4, Spring 2018, p.113.這些方面并不能滿足杜特爾特政府經濟改革的迫切需要。在“美國優先”的原則之下，特朗普政府改變了積極介入的多邊貿易政策，退出“跨太平洋經濟合作伙伴關系協定”（TPP）。美國釋放出的“經濟保守主義”信號讓菲律賓等東南亞國家不得不質疑美國對該于地區的承諾。盡管菲律賓仍然是美國在東南亞地區的最大受援國，但是美國對東南亞地區整體發展援助的削減還是讓包括菲律賓在內的東南亞國家感到失望。[3]任遠喆：“特朗普政府東南亞政策解析”，《美國研究》2019年第1期，第56頁。

第二，美菲在南海等關鍵安全議題上分歧明顯，菲律賓不會完全追隨美國。阿基諾時期美菲關系的“粘合劑”是南海問題，而對杜特爾特而言，南海問題則成為美菲關系的“試金石”，菲律賓在尋求美國加強安全保障的同時與其“軍事化”做法保持距離。美菲在南海問題上的利益并不一致?！叭A盛頓的中期目標是支持菲律賓軍隊進行反恐，維護海洋安全，實現從國內安全到領土防衛的轉變。長期來看，美國希望菲律賓協助美國維護在東南亞地區的關鍵戰略利益——實現有利于美國的地區權力平衡”。[4]Renato Cruz De Castro, “The 21st Century Philippine-U.S. Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA): The Philippines’ Policy in Facilitating the Obama Administration’s Strategic Pivot to Asia,” The Korean Journal of Defense Analysis, Vol.26, No.4, December 2014, p.432.然而，菲律賓對南海地區日益升級的地緣競爭非常擔憂，擔心特朗普政府的“軍事化”行動將會破壞南海地區來之不易的和平與穩定。美菲同盟在共同對華問題上難以協調。這一分歧將隨著未來中美兩國在南海地區博弈的加劇和中菲海上合作的發展進一步擴大。

美菲同盟關系的基礎是1951年簽訂的《美菲共同防御條約》，但該條約的適用范圍存在模糊性。雖然2019年3月蓬佩奧訪菲時公開承諾“在南海任何針對菲律賓軍隊、飛機或政府船只的攻擊都會啟動共同防御條約下（美國）的義務”，但是菲律賓國防部長洛倫扎納仍憂心忡忡，表示美國海軍艦船在南海越來越頻繁的活動“有可能使其(美國)卷入一場熱戰”，而菲律賓不想因《美菲共同防御條約》承擔的責任而被卷入中美在南海的“熱戰”。美國新任國防部長埃斯珀在2019年11月底訪問菲律賓時再次確認《美菲共同防御條約》適用于包括南海在內的整個太平洋地區，并向洛倫扎納表示支持對這項條約作重新評估——美菲高級防務官員將舉行磋商會議討論修訂《美菲共同防御條約》。

第三，菲律賓將會繼續尋求外交多元化，減少對美過度依賴。杜特爾特從競選時期開始就一直強調要奉行“獨立自主”的外交政策，尋求外交多元化。2016年9月，時任菲律賓外交部長亞賽（Perfecto Yasay）在接受CNN采訪時解釋稱：“這不意味著菲律賓要孤立于國際社會。我們要繼續強化美菲同盟關系。當談到我們要同中國建立更為緊密的關系時，并不意味著我們要疏遠美國。我們會同所有的國家在平衡的基礎上尋求友好往來?！盵1]“DFA Chief: Independent Foreign Policy Is Mandated by Constitution,” CNN Philippine,September 10, 2016, http://nine.cnnphilippines.com/news/2016/09/10/dfa-secretary-perfecto-yasayindependent-foreign-policy-mandated-by-constitution.html.（上網時間：2019年8月6日）杜特爾特任命的菲律賓駐華大使羅馬納對杜特爾特的外交政策亦有精辟闡述：“（1）在減少對美國依賴的同時維護傳統的盟友關系；（2）聚焦中菲之間的經濟合作，找出為海洋爭端降溫的方法；（3）改善與俄羅斯、日本、印度等非傳統伙伴的關系，努力維護東盟的中心地位”?！蔼毩⒆灾魍饨徽叩膽鹇阅繕司褪钦业降鼐壵蔚摹鹈埸c’——中美之間的中間地帶，從而最大程度地維護菲律賓的國家利益?！盵1]Mico A. Galang, “US, China and Duterte’s ‘Independent Foreign Policy’,” The Diplomat,April 6, 2017, https://thediplomat.com/2017/04/us-china-and-dutertes-independent-foreign-policy/.（上網時間：2019年8月26日）

從外訪選擇來看，除了東盟國家，杜特爾特執政三年五次訪華、一次訪俄、三次訪日，充分體現出其在尋求伙伴關系多樣化。杜特爾特尋求外交多元化，在防務合作上同樣如此。菲律賓同日、澳、韓等美國亞太盟友間的合作日益深化。在2017年10月杜特爾特訪日期間，日本自衛隊將TC90教練機交付菲律賓，杜特爾特在結束訪問時甚至表示“日本是比兄弟還親的朋友，與其他國家的關系不同”。據菲律賓國防部長所說，日本還計劃向菲律賓出售最先進的雷達系統。菲日關系進入了發展的“黃金階段”。[2]Richard Javad Heydarian, “The Golden Era of Japan-Philippine Relations Has Arrived,”The National Interest, June 16, 2019, https://nationalinterest.org/feature/golden-era-japan-philippinerelations-has-arrived-62572.（上網時間：2019年8月6日）此外，最近兩年韓國成為僅次于美國的對菲武器裝備供應國。2016年10月，菲律賓從韓國現代重工集團訂購了兩艘總價150億比索（約合3.37億美元）導彈護衛艦。2019年8月，韓國向菲律賓移交的一艘“浦項”級輕型護衛艦正式加入菲律賓海軍。這是菲律賓海軍首次裝備現代化的海上作戰艦艇，迎來了其史上第一艘真正意義上的現代化護衛艦。盡管菲韓軍事合作經濟層面的意義更加突出，但顯然韓國已成為菲律賓“最穩定”的朋友之一。

四、結語

美菲防務合作在杜特爾特時期的變化深受國際和地區戰略態勢演變的影響，也是美菲兩國國內政治結構、利益取向和戰略調整的自然結果。杜特爾特執政三年來，美菲兩國雙邊防務合作起伏帶來的連鎖反應已經逐漸顯現。未來，美菲兩國對防務合作的繼續提升似乎都有現實需求和戰略需要，但同時又將謹慎地避免在一些關鍵的安全議題上被利用和受牽連，力圖維持一種對己有利的“最優狀態”。