事業單位內部控制建設問題探討

何 東

(遼寧省阜新水文局 遼寧 阜新 123000)

事業單位是以政府職能、公益服務為主要宗旨的一些公益性單位，它參與社會事業事務管理，履行管理和服務職能，為社會服務。事業單位基本上由國家財政統一撥付各項事業經費，隨著事業單位體制改革的深化和發展，事業單位經費來源日趨呈多元化的態勢。為了提高財政資金的使用效率，保證事業單位更好地為社會經濟發展服務，進一步提高事業單位內部管理水平，規范事業單位內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部2012年11月，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民和國預算法》等法律法規和相關規定，制定下發了《行政事業單位內部控制規范(試行)》，并要求自2014年1月1日起施行。

根據財政部下發的內控規范，各事業單位根據各級財政部門要求，結合單位實際情況，制定了相應的內控制度。但是，從各事業單位的執行情況來看，內控制度建設和實施效果并不理想，水平參差不齊，沒有完全達到財政部內控制度建設要求。因此，如何建立健全事業單位內部控制制度，并認真落實執行，達到預期目標，顯得尤為重要。

一、行政事業單位內部控制的內涵

事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施、執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。從靜態上講，內部控制是單位為履行職能，實現總體目標而建立的保障系統。該系統由內部控制、環境、風險評估、控制活動、信息溝通和內部監督等要素構成，具體體現為行政管理、財務和會計融為一體的組織、管理結構、政策、程序和措施；從動態上講，內部控制是單位通過制定制度、實施措施和執行程序，為實現控制目標而應對風險的自我約束和規范的過程。

事業單位實行內控管理制度，是將單位行政、管理、財務和會計融為一體，不只是財務方面簡單的管理、對會計人員的約束，而是涵蓋單位所有部門，涉及單位所有業務層面，是對單位全方位、多層次管理的集中體現。實行內部控制管理，能夠加快促成事業單位管理正規化，推動各項工作規范、有序開展。

二、事業單位內控制度建立與實施存在的問題

事業單位內控制度的制定和執行，對單位的各項工作正規化管理起到重要作用，提高了資金使用效率，保證了經濟事項合法合規，有效地杜絕腐敗現象發生，達到了人員安全、資金安全和單位安全。但是，事業單位在制定和執行內控制度過程中，仍存在很多問題。

(一)單位層面內部控制組織架構不健全

單位層面的內部控制為業務層面內部控制提供環境基礎。事業單位內控制度，首先應該建立單位內部控制組織架構，設置內部職能部門或者確定內部控制牽頭部門。很多事業單位內控職能部門或牽頭部門確定為計財部門，受人員編制、崗位設置限制，某些事業單位沒有獨立計財部門，僅僅配備會計、出納人員，擔負不起內控制度建設任務，同時還存在缺少承擔具體審計、監察部門的組織。所以，事業單位雖然建立了單位內控制度，實際運行過程中，組織架構不健全，相關部門在經濟活動中的內控作用得不到體現，失去了相關部門的制衡作用。

(二)業務層面內部控制不全面

事業單位內部控制業務層面主要包括預算、收支、政府采購、資產、建設項目和合同六大業務，其涵蓋了事業單位的全部經濟活動內容。事業單位應該按照全面性的原則，梳理各業務的風險點，制定業務執行的各項防范流程，加強各項業務管理，建立健全各項業務的管理制度，合理設計崗位，明確崗位職責，建立單位內部部門的溝通協調機制。但是，很多事業單位只對單位常接觸的業務，從風險防控、程序制定和授權管理等方面進行管控，對單位業務量少、財務部門不接觸的業務要求甚少，達不到內控管理全面性的要求。

(三)內控制度貫徹執行力度不足

一部好的規章制度，不只體現在紙面上，而是認真貫徹執行，達到制度制定的預期效果。按照上級部門的要求，很多單位投入了大量的人力、物力，結合單位的具體情況，制定了事業單位內控管理制度，但是在貫徹執行上缺乏力度。人們習慣了過去的管理方法，認為單位實行內控管理太麻煩，個別領導感覺實行內控管理制度，消弱了領導權力，降低了領導威望，表面支持內心抵觸；大部分部門和個人不愿接受其他職能部門對一項經濟事項的參與、協調和監督，認為多此一舉。種種現象的出現，導致單位內控制度沒有落到實處，出現結果正確，過程錯誤，沒有形成過程與結果的完美結合，更沒有達到對單位所有業務事項全過程進行控制的要求。

(四)事業單位內部控制自我評價體系不到位

事業單位建立內部控制制度，目的是保證單位經濟活動的合法合規，單位資產安全和使用有效，財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，最終達到提高公共服務的效率和質量的效果。能否達到目的，需要事業單位在建立單位內控制度的同時，必須建立單位內部控制的自我評價與監督體系，使之與單位內控制度成為一個有機整體，對單位內控制度進行自我評價，檢驗內控制度設計是否合理、有效，并在此基礎上檢驗單位是否按照設計的控制程序正確執行。所以說，事業單位制定的內部控制制度，是一個動態的制度，通過單位自我評價，從制度設計到制度執行，全方位評價，查找不足，完善補充。但是很多事業單位，以完成上級管理部門要求建立內控制度為出發點，照抄照搬，或者請中介機構代替完成制度建設，單位參與度較低，未能建立健全自我評價體系，進行自我評價分析。內部控制制度一成不變，空洞乏味，不切實際，沒有實際操作意義，無法達不到事業單位建立內部控制制度的目的。

三、事業單位內控制度建設存在問題成因分析

事業單位內控制度建設存在問題的原因是多方面的，主要成因如下：

(一)單位領導重視程度不夠

單位領導是單位內控制度建設的總負責人，對單位內控制度的建立和實施負責，應該采取積極支持的態度，參與建設和實施過程，并提供必要的物力、人力支持。但是，事業單位領導多數是技術干部出身，是行業技術帶頭人，財務知識、經濟管理方面不是強項，不了解內控制度的意義和作用，重視程度不夠，認為進行內控制度建設，就是單位財務部門的業務，按照要求和有關規定制定即可。另外，內控制度就是管領導，杜絕領導“一言堂”、“一支筆”，削弱領導權力，致使領導有抵觸情緒，態度不積極。

(二)相關人員業務能力有限

事業單位內控制度建設，牽頭部門基本上是單位財務部門，會計人員是單位內控制度建設主要執行者。由于事業單位會計無論會計業務還是財務工作量，與企業相比較少，又受人員編制的限制，很多事業單位財務人員是從業務部門技術人員轉崗上任，經過短期培訓，取得上崗資格證書，以達到記賬、完成年終決算任務為己任。導致財務人員缺乏必要的財務理論知識，不能完全理解內控制度建設的原理，達不到內控制度建設的要求。另外，絕大多數事業單位是以腦力勞動為主體的知識密集型組織，專業人才是事業單位的主要人員構成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務，專業性很強。單位財務人員沒有很好融入單位具體業務之中，對單位從事的專業不了解，不能有效協調指導相關業務部門參與單位內控制度建設，致使在內控制度建設過程中，對經濟事項掌握不詳細，業務風險分析不足，流程設計有缺陷，沒有達到有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務效率和效果的作用。

(三)部門間缺少配合

事業單位一般分為行政管理和具體技術業務執行部門，人員分為管理人員和技術人員，分工明確，各負其責。業務部門或將內控制度建設歸為財務管理部門職責，所以相互配合程度不高。執行中注重結果，忽視過程。內部控制是對單位所有業務全過程的監管，貫穿事業單位所有業務環節，覆蓋所有業務過程和事項，是對單位業務活動全過程的控制。單位業務是全體職工按工作職責分別完成的，所以內控制度的建立和執行，需要全體職工的共同參與，而不僅僅是單位財務部門單獨的業務。只有做到決策、執行、監督有效統一，才能實現內控制度達到的要求，確保單位正常有效地發展，更好地完成事業單位的各項任務，服務于社會。

四、完善對策

(一)提高認識

內控制度建設，是單位全員參與的一項工作。單位負責人應提高認識，明確定位，不僅要擔負起責任、主動參與和積極組織，還要提高全員參與的意識，動員單位職工正確對待，改變職工固有的傳統思維，整體聯動。

(二)不斷學習，提高業務能力

牽頭部門高度負責，加強內控制度知識學習，全面掌握單位各項業務活動，制定科學實用、符合本單位實際的內控管理制度。

(三)加強宣貫力度，確保落實執行

加強制度宣貫落實，牽頭部門加大監督檢查力度，切實按制度執行，形成規范統一的管理模式。財政部門在財務審計過程中，同時對事業單位內控制度建立和執行情況進行檢查，作為審計的一項內容，督導事業單位內控制度建立和執行。

五、結論

事業單位內控制度建立與實施，全方位規范了單位的管理，確保單位履職盡責。各事業單位要不斷創新財務管理機制，促進單位管理正規化、現代化，保證單位健康、有序、高質量完成各項工作。