“三權分置”下農村宅基地資格權研究
——基于四川省瀘縣宅基地制度改革試點實踐

王 欣

(瀘州職業技術學院商學院 四川 瀘州 646000)

一、引言

土地是城鄉要素流動和市場化資源配置的重點，宅地基作為農戶生存的“最后保障”在農村“三塊地”改革中扮演著至關重要的角色。隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，大量農戶實現了從農村到城市的遷徙，導致一定數量宅地基的閑置，宅基地的財產價值不能得以體現。與此同時，建設用地資源日漸緊缺，城鄉土地資源供需錯配問題突出。基于這樣的現實情況，創新宅基地制度成為我國農村土地產權制度改革的題中之意。2018年1月，中央一號文件明確我國將探索宅基地“三權分置”改革，在堅持宅基地所有權屬于農民集體、資格權屬于集體成員的基礎上，適度放活使用權。隨后，2019年4月，國務院印發的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出在宅基地“三權分置”下進一步放活使用權，實現宅基地的集約利用和盤活增值，同時探索宅基地的有償退出機制。此前，宅基地僅分設所有權及使用權，資格權的增設強化了宅基地用益物權屬性，在一定程度上彌補了“兩權分離”的制度缺陷。

我國農村宅基地制度改革試點工作于2015年正式啟動，四川省瀘縣被確定為全國農村土地制度改革33個試點縣之一。試點工作開展以來，瀘縣堅持以激活沉睡的農村宅基地資源為目標、產權明晰為基礎、戶有所居為前提，統籌推進農村宅基地制度改革，盤活農村土地價值，助力鄉村振興戰略的實現。本文將以四川瀘縣宅基地制度改革試點實踐為重點，對“三權分置”下農村宅基地資格權實現困境進行分析，提出宅基地資格權的界定標準，同時進一步完善資格權的相關權能。

二、宅基地資格權的法律屬性

為了加快推進農村宅基地使用權流轉進程，更好地保障農村社會的穩定以及農村集體經濟組織成員的居住權和財產權，宅基地資格權應運而生。宅基地資格權作為“三權分置”理論新創設的一種權利類型，在現有法律法規上找不到適用的條文，其性質和內涵亟待明確。宅基地資格權的法律屬性不同于宅基地所有權、使用權的物權屬性，它與村集體經濟組織成員身份緊密聯系，具有權利主體身份限制和成員屬性，集體經濟組織成員可以憑借其成員身份在團體中享有宅基地分配請求權、退出權等一系列的權利。同時，成員權在學界一般定義為成員在團體中享有的各類權利的集合。成員權以社團成員身份為產生基礎并且權利僅局限于社團內部。成員權的這些特征與宅基地資格權內涵相符：其一，宅基地資格權將成員權中社團具體定位于村集體經濟組織，宅基地資格權的存在與否取決于農村集體經濟組織成員身份的取得與滅失；其二，宅基地資格權僅存在于農村集體經濟組織內，該權利的實現在本村集體經濟組織外部無實質意義。因此可以推定宅基地資格權應歸屬于成員權范疇。

三、“三權分置”下農村宅基地資格權的地方實踐與現實約束——基于四川省瀘縣宅基地制度改革試點實踐

在理論層面，關于農村宅基地資格權法律問題的探討及規范性解析已經有了較為深入的研究。但是在實踐層面，“三權分置”理論框架在傳統農區的契合程度以及“三權分置”下資格權實現問題的研究尚處于初級階段，而傳統農區宅基地資格權的實現是放活宅基地使用權，盤活農村土地價值的關鍵所在。結合傳統農區的特點，四川省瀘縣在宅基地資格權的界定、取得與退出機制方面進行探索，為推動宅基地資格權相關問題的研究提供了切實可行的案例。

(一)農村宅地基資格權實現的地方實踐

四川省瀘縣是農業大縣，農村人口占比高達90%。隨著我國工業化、城鎮化的發展，大量農村人口向城鎮轉移，先富起來的農民紛紛選擇進新村、進城鎮定居，因此農村宅基地出現了一定程度的閑置情況。試點改革前，瀘縣有宅基地31.06萬宗，其中閑置宅基地3.46萬宗，占11.13%。瀘縣農村地區出現“荒地”又“缺地”情況，農地供求不平衡，在一定程度上阻礙了農業規模化、集約化及專業化生產。基于這樣的現實情況，開展瀘縣宅基地制度改革是農村土地制度“三項改革”的重點，而宅基地資格權問題的相關試點實踐又是瀘縣宅基地制度改革的重中之重。

1.創新成員資格認定標準

由于宅基地資格權歸屬于成員權范疇，權利隨著成員身份的產生而取得，隨成員身份的喪失而消失，因此宅基地資格權應落實到農村集體經濟組織成員資格的認定上。目前我國并未制定基本標準界定集體成員資格，各村集體關于成員資格界定的具體標準也不盡相同，四川省瀘縣以有章可循、可操作性強為出發點，主要以戶籍為標準。但是隨著城鎮化的推進，城鄉之間人口流動頻繁，增加了傳統農區集體成員資格認定的難度，僅靠單一標準或以單一標準為主進行認定產生的爭議較大，因此瀘縣采取折中措施，以上級部門指導為主，村民自主協商為輔，將正式的基本政策與非正式的習慣認同相結合，形成“地方特色”的具體認定標準。同時在原有的以戶籍為基本標準的基礎上新增是否以土地為基本生活保障等認定標準，為進城務工農戶留下一條后路。

2.探索有償取得與退出機制

界定成員資格是宅基地資格權實現的首要也是必要條件，凡屬于農村集體經濟組織成員的自然人就可以取得宅基地資格權。在明確集體成員資格后，宅基地資格權的具體表現就是宅基地取得與退出標準。四川省瀘縣以保障農戶基本居住需求和合理配置宅基地資源為原則，突破簡單的無償性，探索宅基地的有償取得與退出機制，由下至上降低改革成本，實現農戶自主參與的制度創新。在探索宅基地取得機制方面：第一，明確宅基地的取得資格。瀘縣打破原有的“一戶一宅”取得方式，創新地把以“戶”分配變為以“人”分配，即具備集體成員資格的村民在申請宅基地時以人口數量核定面積；第二，明確宅基地取得方式。瀘縣實行

“一個無償，兩個有償”的差異性宅基地分配制度。“一個無償”是指具備本集體經濟組織成員資格的農戶法定無償取得本集體經濟組織區域范圍內的宅基地，“兩個有償”是指取得本集體經濟組織區域外、城鎮規劃區內的宅基地比城鎮規劃區外要上浮20%的“跨區有償”和超額取得宅基地的超占面積按梯度收取有償使用費的“超占有償”。在探索宅基地有償退出方面，瀘縣具體問題具體分析，根據農戶不同需求，設計進城購房、中心村建房、易地搬遷、新型社區、集中養老這五條宅基地退出路徑。同時制定了房屋殘值補償、宅基地補償、社保補

(二)農村宅地基資格權實現的現實約束

四川省瀘縣在宅基地資格權問題相關試點實踐中取得了一定成效，對資格權認定、有償取得及退出機制進行了探索。但是隨著改革的推進，試點地區實現逐漸出現宅基地資格權實現與現行政策法規或傳統習慣相沖突的情形，宅基地資格權的實現依舊存在著亟待解決的現實約束。

1.集體成員資格界定標準爭議較大

農村集體經濟組織成員資格的確定是農戶成為宅基地資格權人享有宅基地

資格權可期待利益的充要條件。在試點實踐中，集體成員資格界定標準并不明確，同時由于涉及到村民自身利益，集體成員資格的不明經常導致一定程度的矛盾糾紛，特別是“流動性”人員資格的界定問題。“流動性”人員是指因婚姻、外出務工等因素流入和流出農村集體經濟組織的成員，這類人員的成員資格界定困難，標準不一，其切身利益容易受到忽視。

2.農村宅基地徹底退出難

在實踐中，試點地區積極探索宅基地有償退出機制，在一定程度上增強了農戶宅基地退出意愿，但是由于普遍的“戀鄉”情結，容易導致部分已在城鎮穩定就業并定居的農村村民農村和城鎮土地“兩頭占”，不愿意有償退出農村宅基地。同時又因為具備農村集體經濟組織成員身份所享有優惠政策和擁有宅基地資格權所享有的宅基地分配、政府征收補償等權能，大部分試點地區宅基地退出為“保權騰退”，即保留宅基地資格權的退出，農村宅基地徹底退出比較困難。

四、“三權分置”下宅基地資格權的制度設計

為了順利推進宅基地“三權分置”改革進程，緩解傳統農區宅地基資格權實現的現實約束，宅基地資格權的制度設計亟待完善，建議制定集體成員資格界定的基本標準，各村集體根據實際情況再制定具體標準，同時明確并完善宅基地資格權的相關權能。

(一)集體成員資格界定標準的厘定

實踐中，農村集體經濟組織成員資格界定不明確、標準不統一等問題主要發生在“流動性”人員群體中，對于未流動人員，即一直待在集體內部、未流出和流入的成員資格界定基本沒有爭議。對于集體成員資格界定的基本標準可以歸納為戶籍、以土地為基本生活保障、在村莊有比較固定的生產生活這三個標準。戶籍是公民身份的證明，記錄著公民的基本信息，以戶籍為集體成員資格界定的基本標準可操作性強。一般來說，戶籍遷出本村莊就意味著集體成員資格的滅失，因此戶籍是成員資格界定的首要標準；現階段，土地仍然對集體成員來說具有基本生活保障作用，土地相當于一個“蓄水池”，對農村失業人口有較強的吸納能力，對于農村地區穩定起到了重要的作用。因此以土地為基本生活保障應作為集體成員資格界定的核心標準；在村莊有比較固定的生產生活作為界定標準主要是為了讓愿意并且實際在農村進行生產生活的人獲得集體成員資格，以此維護村莊共同體。但此界定標準應居于以上兩個標準之后，以外出務工的農村人員集體成員資格界定為例，如果這類人員戶籍在村集體，并且以土地為基本生活保障，那么即使他未長期在村莊生產生活，仍屬于農村集體經濟組織成員。

(二)農村宅基地資格權權能設計

宅基地資格權最主要的權能為宅基地分配請求權和征收補償權，這兩大權能是實現宅基地資格權權利價值的重要方面。宅基地分配請求權主要是指農村集體經濟組織成員憑借其擁有的宅基地資格權，根據村集體宅基地分配的原則，向農村集體經濟組織申請宅基地的權利；征收補償權是指基于放活宅基地使用權和房屋使用權流轉的目的，政府適度征收宅基地時應給予宅基地資格權人的補償。當宅基地資格權人與使用權人為同一成員時，該成員同時獲得與宅基地相關的社會保障類費用、土地補償費用以及地上房屋的補償費用。當宅基地資格權人與使用權人為不同成員時，宅基地資格權人僅獲得與宅基地相關的社會保障類費用和土地補償費用。