鄉村振興戰略視角下基層政府職能研究
——以西部地區為例

金 瑩

(天津財經大學 天津 300222)

我國政府分為中央、省、市、縣、鄉/鎮五個層級，基層政府處于我國行政體系的最底層，作為國家政策的直接實施者，基層政府承擔的責任更重。因此在鄉村振興戰略中，基層政府要促進鄉村的發展，就必須促使其職能科學化合理化。

我國西部地區包括陜西省、四川省、云南省、貴州省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、廣西壯族自治區、西藏自治區、新疆自治區、內蒙古自治區、重慶市等六個省、五個自治區和一個直轄市。土地面積681萬平方公里，占全國總面積的71%;人口約3.7億，占全國總人口的27.2%。西部地區由于受其氣候、地理環境等因素的制約，總體發展比較落后?；鶎诱鳛檎吲c人民聯接的紐帶，要根據西部地區獨特的條件，合理履行其職能，促進西部地區的發展。

一、西部地區發展面臨的困境

(一)經濟發展落后，產業結構不合理

全國按地區劃分為東部、中部、西部以及東北地區，據中國統計年鑒統計，2017年，東部地區農村居民人均可支配收入約為1.7萬元，中部約為1.3萬元，西部約為1.1萬元，西部地區農民人均可支配收入最低，落后于中、東部地區，2017年，與收入最高的東部地區之間的差距高達約1.55倍，表明西部地區農村發展比較落后，農民收入水平較低。2017年國內生產總值，西部地區落后于中東部地區，僅占全國19.9%，經濟發展比較落后。西部地區第一產業占全國9.6%，第二產業占比5.7%，第三產業占比6.5%。第一產業與第二、三產業差距較大，存在產業發展不協調的問題。

(二)教育發展落后，平均文化水平低

教育是促進經濟社會發展的驅動力,是立國之本，強國之基。教育水平不僅影響著國家的發展，也影響著人民的生活水平。據國家統計年鑒顯示，文盲人口占15歲人口以上的比重，全國為4.85%，西部地區中，最低的為重慶市3.02%，最高的為西藏，高達34.96%。12個城市中，有9個高于全國水平。教育水平的落后，高素質人才的缺失，無疑會影響地區經濟的發展，不利于政策的落實。

(三)自然條件艱苦，農村交通不便

西部地區多為高原、山地、盆地為主，地形崎嶇，地勢復雜，道路建設難度大，成本高，而農村多處于城市的郊區或是邊遠的山區，并且西部地區尤其是農村地區地廣人稀，因此道路難以形成密集的網狀線路，村與村之間、村與鄉鎮之間距離遠，交通不便。

二、基層政府存在的問題

(一)財政困難，公共服務水平低

財政是地方發展的直接經濟來源，資金不足，發展就無從談起。據中國統計年鑒統計，西部地區包括12個省、自治區、直轄市，其地方一般公用預算支出僅占全國的29%，與東部地區相差13%。公共財政支出不足，政府提供公共服務的數量與質量就得不到保證，人民的生活質量就無法保障。

(二)基層政府職能定位不清，存在缺位、越位現象

政府職能也叫行政職能，是指行政主體依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。由于基層政府職能更加細化，在履行其職能時，容易出現越位、缺位的問題。政府越位是指政府實行“一把抓”，政府與市場、企業、社會分工、界限不清?；鶎诱诎l展當地經濟時，還存在自己權力獨攬的現象，應該讓市場或是社會組織發揮作用的領域沒有完全放開；缺位是指基層政府由于資金、行政權力等客觀因素，或是主觀意愿上的缺失等原因，對公眾服務的力度與深度不夠，無法為農民提供完善的公共服務。

(三)基層政府政策執行力度欠缺，被動執行為主

由于基層政府大多是履行上級下達的命令、政策等，自身制定政策較少，所以基層政府以完成上級交代的任務為首要目標，主動性不高。并且由于上級政府對基層了解程度不高，無法深入了解政策執行情況，只能通過表面現象來評定政策效果，所以基層政府就存在應付式執行，只做表面功夫，沒有將政策落到實處。

(四)服務型政府理念尚未完全形成

民間流傳著“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉里是惡人”的流行語，不完全科學，但也在一定程度上反映了人民對基層政府工作的意見?；鶎诱捎谂c人民直接接觸，其對人民提供的公用服務、公用產品包括辦事效率、工作態度、提供的基礎公用設施等方面直接影響人民的生活，在處理涉及人民自身利益的活動時，例如拆遷、土地賠償、農村發展等問題時，沒有樹立“為人民服務”的思想，沒有把自身定位為“人民的公仆’，其工作必然得不到人民的理解與支持。

三、對策措施

(一)促進產業融合，實現多樣化發展

十九大報告中提出鄉村振興要促進農村一二三產業融合發展，產業融合的目的在于讓農民受利于產業融合,而不是排斥農民。因此，農戶、家庭農場是最現實的產業融合主體[1]。農戶、家庭最有發展潛力的就是手工業，農民可以利用收獲的農作物直接發展手工業，中間不存在任何過程，能夠實現農作物從原材料到商品的轉換。以這種延長產業鏈的方式，一方面實現了為農民增收的目的，另一方面，手工業的發展也會帶動人們發展種植業的熱情。手工業與種植業相互依托，相互促進，從而實現產業融合的目的。

大力發展旅游業。農村發展旅游業，從食品、旅游紀念品到農業旅游觀光、采摘都離不開種植業、手工業的支持，旅游使農產品產業鏈進一步延長，不僅為農民帶來可觀的收入，還會促進當地經濟的發展。

基層政府利用西部地區的自然與人文的優勢發展旅游業也并不是按照一樣的路徑千篇一律，而是需要發揮出當地的特色，比如發展特色農家樂。政府可以鼓勵少數民族利用其獨特的建筑風格，打造民族風農家樂，其次還可以發展當地的特色美食、文化活動，為農家樂增加文化內涵。這種文旅結合的旅游方式不僅可以吸引游客，還有利于打造自己的旅游品牌，在激烈的旅游行業形成強有力的競爭優勢。

(二)大力發展教育，吸引高素質人才

2018年1月頒布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“實施鄉村振興戰略,必須破解人才瓶頸制約。”突破人才瓶頸，政府首先要大力發展教育，通過優化農業教育、強化農村教育、細化農民教育，來為鄉村振興提供驅動力，促進鄉村振興戰略的發展[2]。高度重視農村義務教育，普及高中階段教育，讓農村孩子都能有學上，上好學。其次政府要吸引外才，通過制定人才引進政策，為人才落戶解決住房、子女上學等顧慮，完善基本公共服務，為人才解決后顧之憂；最后是注重高端人才與技術人才，并且鼓勵、支持人才下鄉，充分發揮人才優勢，為鄉村建設貢獻力量。

(三)保護綠水青山，獲得金山銀山

保護綠樹青山，首先基層政府要促進產業方式的轉變，加大對鄉村綠色產業的投入,引導金融企業參與鄉村綠色產業的發展,實現鄉村產業結構調整升級和綠色經濟發展,努力增加農民收入[3]。其次，對綠色環保企業給予政策上的補貼或優惠，鼓勵環保企業進行創新；最后鼓勵農民使用綠色有機肥，減少化肥農藥的使用，避免因使用化肥農藥帶來的土地污染、水污染等?；鶎诱梢詫r民使用綠色有機肥進行補助，或者承擔農民與綠色環保企業的紐帶作用，幫助農民與企業溝通，使雙方實現雙贏，達到保護環境，促進綠色企業發展，保護農民利益的目的。同時，農民使用綠色有機肥培育出的農作物更加健康，農產品的競爭力更強，可以幫助農民增收。

保護綠水青山，要加大懲罰力度，西部地區優美的自然環境是其天然的財富，但是由于其氣候等原因，環境一旦被破環，其恢復周期會比較長，所以政府要對企業進行監督，避免企業以犧牲環境換取經濟發展，對高污染、高耗能的企業加大稅收力度，對嚴重污染的企業進行強制性的整改或直接關停，促使其進行轉型。對市場準入嚴格審批，從根源上控制高污染企業進入市場。

(四)加大財政投入，提高公共服務水平

公用服務是當地人民生活的基礎，是吸引外資、外來人才的基礎，公共服務水平也是當地經濟發展的表現。隨著經濟的發展，人們對美好生活的需要已經成為主要的需求，而美好生活的基本條件就是公共服務設施，基本公共服務設施不完備，人們就沒有想留下的意愿，更無從談經濟發展。要想富，先修路，道路不通，資金、人才就不會暢通。西部地區農村交通落后，農產品運輸成本高、速度慢，在一定程度上削減了農民的利益，道路不暢通，不便利，也限制了農村與城市的溝通。農村如道路等基礎公共服務設施的不完善限制了農村的發展，在鄉村振興中，基層政府要完善農村的交通網絡，完善基礎公共服務設施，而公共服務的發展離不開政府財政的支持，所以政府應加大財政投入力度，完善基礎設施建設，提高其公共服務水平。

(五)轉變政府職能，建設“服務型政府”

過去傳統的行政管理模式已經不再適應鄉村現代化發展的需要，迫切要求基層政府職能方式發生轉變，從過去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務型政府轉變[4]?；鶎诱獮檗r村經濟發展保駕護航，為其解決經濟發展所需要的基礎條件，幫助農民解決困難；基層政府要減少不必要的辦事流程，促進各個部門之間的溝通與合作，一方面減少基層公務員的壓力，提高工作效率，另一方面為農民減輕困難，讓農民花最少的時間辦最多的事；基層公務員要轉變工作態度，培養服務意識。

(六)完善鄉村治理體系，實現自治、法治、德治

自治是我國社會主義民主建設不可或缺的一部分[5],在我國農村有村民自治制度，基層政府要繼續堅持并完善村民自治制度，激發村民的積極性，讓村民參與到農村的治理中來，充分聽取農民的意見，讓農民有參與感；依法行政是以依法治國基本方略的重要內容，也是對政府行政管理提出的基本要求，基層政府要嚴格按照行政法治化要求，依法維護農民利益，完善農村法治化監督體系，讓政府監督政府，農民監督政府；基層政府要增強基層工作人員的職業道德素質和思想道德素質，加強農民的思想道德素質，以德為基點，減少基層工作人員與農民之間、農民與農民之間的矛盾。

四、結論

在鄉村振興戰略中，基層政府扮演著不可替代的重要角色，要實現鄉村振興，基層政府還要與時俱進，依據現實的發展，不斷調整其職能，提高公共服務的能力，促進鄉村振興戰略的實現。