扶貧資產管理助力脫貧攻堅的體系構建研究

李書峰， 任金政， 李慧泉， 毛世平*

(1 中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081；2 中國農業大學經濟管理學院，北京 100083)

改革開放40年來，中國在消除絕對貧困方面取得了顯著成效，農村貧困發生率由1978年的97.5%下降到2018年的1.7%[1]，這與黨中央正確領導以及各級政府努力工作是分不開的。同時扶貧資金投入也呈現逐年遞增的態勢，各個地區通過中央財政扶貧資金以及社會資金等來發展項目實現帶貧減貧。2018年,僅中央財政專項扶貧資金就達到了1 060.95億元[2]，再加上各地區通過各級政府劃撥的財政專項扶貧資金以及社會捐助等渠道獲得的資金，形成了一定規模的扶貧項目資產。雖然國務院扶貧辦、財政部等部委聯合出臺了一系列關于扶貧資金使用范圍的規定，但由于形成扶貧項目資產的扶貧資金數量大且來源廣泛，對于所形成的扶貧未有一個明確的管理辦法，在部分地區出現了扶貧資產無人管護、浪費閑置等現象，進而導致扶貧資產管理效率低下的困境[3]。目前，大部分學者的研究主要集中在扶貧資金的使用效率、監管方面，而對扶貧資產管理方面研究較少，本文將從扶貧資金的使用以及扶貧資產管理中的問題兩方面進行梳理，根據安徽和山東兩省部分地區的調研情況，對扶貧資產管理實施中的問題加以分析，總結研究關于扶貧資產管理的相關問題并汲取相關建議，為提高扶貧資產管理效率，實現與鄉村振興的有效銜接奠定堅實的物質基礎。

1 扶貧資產管理研究現狀

1.1 扶貧資金使用研究

在扶貧資金使用效率方面，陳鵬等[4]通過面板數據分析了財政支農資金與貧困戶脫貧增收之間具有正向促進作用，但不同地區的作用程度有所差異。朱乾宇[5]在評價扶貧資金績效時引入了提高農業產量、農戶收入、脫貧人口等作為衡量扶貧資金使用績效的指標。李小云等[6]對影響財政扶貧資金績效的投入、分配、撥付等流程進行了分析，并對提高扶貧資金績效的流程提出了改進建議，這也為扶貧資產的流程化管理奠定了基礎。黃林秀等[7]研究發現現有扶貧資金績效評價的缺陷，扶貧資金的扶貧績效在短期內顯著，長期來看會存在一定的損耗，并提出完善評價體系，這也為后續扶貧資金和資產的管理提供了借鑒指導。

扶貧資金監管方面，王善平等[8]提出把“無影燈效應”應用到扶貧資金審計監管的全過程中，以提高審計監管的有效性，進一步提高扶貧監管的透明度。劉洪英[9]指出扶貧資金監管取得成效的同時也存在著項目管理不到位、項目資金滯留、擅自調整項目計劃、地方配套資金未能落實等問題，因此必須完善資金管理制度，建立以結果為導向的分配激勵機制和資金責任追究制等措施，以提高資金使用效率。林翰雄[10]指出農村扶貧資金管理中存在扶貧理念、制度和資金使用等問題，要轉變管理理念，完善相應配套制度，明確資金使用方向，確保扶貧資金使用效率的提升。

1.2 扶貧資產管理研究

針對扶貧資產管理的研究有限，部分學者分析了扶貧資產管理中存在的具體問題，如扶貧資產管理中的會計處理、確權等問題，雖然對于扶貧資產的流程化管理研究較少，但也為后續扶貧資產的科學化、規劃化管理提供了借鑒。

扶貧資產會計處理方面，王義坤[11]指出扶貧資金投入到合作社、龍頭企業等經營主體形成的資產由經營主體持有和管護，產權歸村集體所有，對外投資實現收益按股向貧困戶分紅。王東峰[12]指出在扶貧資金形成資產移交后應將其分類確認，所有權納入村級“三資”管理平臺，統一扶貧資產會計核算，建立管理臺賬。劉瑞玲[13]提出鄉鎮經管站應做好扶貧資料的備案并建立資產管理臺賬，對村級扶貧資產的處置方案進行審核登記，監督管理村級扶貧資金資產的運行情況。林萌[14]提出村集體作為扶貧資產產權的收益主體，需要對扶貧資產單設會計科目、登記賬簿、編制會計報表和收益分配方案，正確核算扶貧資產的形成、管理使用、處置，強化扶貧資產的使用管護，做到保值增值等。

在扶貧資產權屬方面，施海波等[3]首先強調了加強扶貧資產管理對于提高扶貧質量的重要意義，通過分析扶貧資產的資金來源進而為明確產權奠定了基礎。盧正學[15]指出資產管理中存在著權屬不清、管護責任不明等問題，應加強資產清查和建立管護制度。張乃成[16]通過研究發現，目前扶貧資產與收益管理存在著指導性文件不足，資產收益監管缺乏有效性等問題，指出資產管理應明確管理范圍，主體落實到位，準確造冊登記，規范評估量化資產和制定嚴格的資產處置程序等扶貧資產管理措施。徐麗紅等[17]對扶貧資產管理中所涉及的所有權、使用權和收益權進行了明確界定，并劃分相應的責任，為提高扶貧資產管理效率提供借鑒。

綜上所述，現有研究主要集中在通過定性或定量的方法研究財政專項扶貧資金對貧困戶收入影響和使用的效率，以及扶貧資產的會計處理和權屬問題，而對于扶貧資產如何管理、由誰管理缺乏研究。因此，本文通過調研總結提出扶貧資產管理的流程模式，進而提高管理效率，發揮助貧減貧作用的同時建立起長效扶貧機制，強化扶貧資產在后脫貧時代發揮其更大的助力、推力作用，進而為鄉村振興的實施奠定基礎。

2 扶貧資產管理的相關政策

隨著財政扶貧資金的逐步投入以及扶貧項目的實施，財政專項扶貧資金一方面通過各種補貼形式發放到貧困戶，另一方面通過財政劃撥的形式形成各種扶貧資產，但由于對扶貧資產缺乏專業化的管理，部分地區大量扶貧資產管理效率低下的問題也漸漸凸顯。扶貧資產管理效率的低下不僅降低脫貧質量、增加返貧風險，同時，還會造成扶貧資金資產的浪費，影響后續鄉村振興的發展。財政專項扶貧資金作為扶貧資產形成的主要來源渠道之一，為提高扶貧資金的使用效率，中央有關部委出臺了相關文件支持扶貧資金項目和資產收益的管理，部分省區或市縣也在堅持扶貧資產運營風險可控的基礎上以“發揮扶貧資產效用最大化”的原則，出臺了適合自己區域發展需求的扶貧資金、資產管理方案方法和舉措，并取得了一定成效,為后續扶貧資產形成后的規范化管理奠定了良好基礎。

2.1 國家級相關政策

為規范扶貧資金和資產的管理，提高使用效率，中央有關部委出臺了相關政策支持扶貧資金項目和資產收益的管理。

國務院扶貧辦和財政部頒布《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，對于財政專項扶貧資金的支出范圍進行了嚴格的規定，嚴禁用于修建樓堂館所及貧困農場、林場棚戶改造以外的職工住宅等方面的負面清單，扶貧資金用途的規范化更便于對扶貧資金所形成扶貧資產范圍的確定、權屬的劃分。2019年，國務院扶貧辦出臺《國務院扶貧辦關于進一步做好縣級脫貧攻堅項目庫建設的通知》，指出要嚴格落實扶貧項目資金績效管理要求的同時，細化量化績效目標，對于已經完成的項目在確保持續發揮效益的同時要提高管理的效率，厘清產權歸屬、建立扶貧資產臺賬、合理規范收益分配制度，防止扶貧資產的閑置與流失，項目庫的科學要求為后續扶貧資產的管理提供了指導意見。資產收益扶貧作為扶貧開發的一種有利模式，在國務院扶貧辦、財政部和農業部印發的《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》中規定，在堅持因地制宜、產業為本、強化風控以及規范運營的基本原則上，要明確資產范圍、抓好組織實施、強化監督共同提高資產收益扶貧的效率，其中準確界定入股資產范圍，按照“歸屬清晰、權責明晰、群眾自愿”的原則，對于通過土地折股量化形成股權的管理都進行一定的規定，這為形成扶貧資產的權屬劃分、厘清權屬管理提供了指導。

2.2 部分省區級相關政策

山東、安徽等省區積極探索扶貧資產管理新模式，通過明確相關扶貧資金、資產管理的總體辦法，為強化扶貧資產管理、提高管理效率、提質增效奠定了基礎，在實踐中也取得了一定的成效。

山東省為做好扶貧資產確權登記，通過明確扶貧項目及資產范圍、建立扶貧項目及資產清單等舉措來規范扶貧資產的權屬問題，其中在扶貧資產范圍方面，對經營性扶貧資產規定要求通過財政專項扶貧資金、整合的涉農資金、社會幫扶資金等形成的盈利性資產，對于形成經營性扶貧資產的資金來源進行了界定，這為后續的權屬劃分提供了便利。安徽省金寨縣通過優化扶貧資產管理模式、提高扶貧資產管理效率，真正實現扶貧資產的助貧脫貧作用，在堅持因地制宜原則基礎上將扶貧資產劃分為經營性扶貧資產、公益性扶貧資產、金融性扶貧資產，把以扶貧資金入股龍頭企業所形成的債券性、股權性扶貧資產單獨列出。在收益分配方案指定上更加具體：在脫貧期間，按照深度貧困村優先、集體經濟薄弱村優先、貧困人口集中村優先的“三優先”原則，統籌分配到村，由各村進行二次分配；脫貧結束后，收益分配原則上集中用于扶貧資產維護、扶貧成效鞏固及鎮村兩級公共服務領域。

具體來看財政扶貧資金的使用去向主要有三類：一是以建檔立卡戶為實施主體的到戶類項目，如農家樂的建設、養蜂項目、茶園擴建補貼等；二是以合作社或企業等盈利性組織為實施主體的多人受益項目，如獼猴桃合作社項目、養豬合作社項目或者農業投資公司項目等；三是以村集體或鄉鎮政府等實施主體的群體性受益項目，如跨村鎮扶貧車間項目、村內飲水工程項目、村村通道路項目等。扶貧資金管理對這些項目的實施均進行了嚴格規定，同時也加強了對重要環節進行公告公示的要求，最大程度做到扶貧項目管理的規范化。

凡是財政專項扶貧資金投入形成的全部或者部分資產、資源均要列入扶貧資產管理范圍，特別是國家、省/區、市、縣財政扶貧專項資金形成的標準廠房、門面房、高效設施農業基地、新農村服務中心、幼兒園、道路等[18]。資金使用的規范化管理、陽光化運行等為下一步厘清扶貧資金所形成的扶貧資產權屬關系、管理范圍的確定奠定了良好基礎。

3 扶貧資產管理流程

扶貧資產具有一般資產的屬性，同時也有其自身的特殊性，因此，扶貧資產管理的程序和側重點與一般資產既有相似性又有差異性。首先，扶貧資產作為資產的一種，也需要通過開始環節的資產形成與登記、中間環節的資產運行維護和最后環節的處置等；其次，從扶貧資產形成過程來看，其目的主要在于脫貧攻堅，解決低收入群體的持續穩定增收方面，因此扶貧資產的形成與登記并沒有明確的管理部門，這就需要在資產確權環節下功夫；再次，扶貧資產相對于其他資產而言所有權人或受益人的資產管理能力均相對不足，使得扶貧資產管理的復雜性和困難性大幅增加。

3.1 一般資產管理流程

扶貧資產也是資產，但其資金來源渠道和資產管理目標相對于其他普通資產有其本身的特殊性。因此，研究扶貧資產管理的流程首先需要對資產管理的一般程序進行梳理，為扶貧資產管理流程提供借鑒和支撐。從環節來看，固定資產管理包括開始環節、中間環節和結束環節，開始環節是資產的形成與登記；中間環節時間跨度相對較長，一般會有專門的管理人員和規范的程序，如登記入賬、按期進行折舊、定期維護、租賃的資產產生租賃收入、盤點、審計等，結束環節主要是資產的處置。

3.2 扶貧資產管理流程

進一步來看，扶貧資產的類型多種多樣，從資產屬性和使用對象的角度來看，可以分為到戶類扶貧資產、公益性扶貧資產和經營性扶貧資產，多樣化的資產類型進一步增加了扶貧資產管理的難度。在上述三類資產中，考慮到經營性資產涉及的主體多、對扶貧長效機制形成的影響大，應該作為扶貧資產管理的重點。

3.2.1到戶類扶貧資產 相對于其他類扶貧資產，到戶類資產涉及的主體少、產權相對清晰，其管理流程也相對簡單，為確保財政專項資金的完整性，對于到戶類項目中最終形成的固定資產(如養殖圈舍、光伏發電設備等)、生物質資產等應該納入到扶貧資產管理范圍內。該類資產的所有權比較清晰，應該明確為貧困戶所有、日常運行維護由所有權人實施，資產應統一登記在冊，資產處置環節等建議在所在村委備案即可。

3.2.2公益性扶貧資產 公益性扶貧資產在扶貧資產總量中的占比較大，包括但不限于道路交通、農田水利、供水飲水、環衛公廁、文化廣場以及教育、體育、電力等固定資產。由于公益性資產的實施主體相對較多，資產形成和移交環節就相對復雜，資產所有權確定則需要根據實施主體的不同分類確定，確權后的運行維護應由所有權人負責，資產的處置需要在報請上級主管部門的情況下依法依規開展。

3.2.3經營性扶貧資產 經營性扶貧資產管理在管理中最為復雜，其與一般國有資產管理存在一定的差異，主要表現為：一是財政專項扶貧資金項目所形成的資產不在一個相對明確的法人主體或使用人(如企業或部門)內部，而是涉及不同級別的政府相關部門以及不同的村集體，資產所有權需要進一步確認；二是扶貧資產所有權人有可能與資產收益者不一致，同樣存在不同收益者、不同經營者的問題，也需要再次確認資產的收益人、使用人等。因此，經營性扶貧資產可以借鑒一般資產管理的流程、環節和內容等，但也需要考慮自身的特殊性。結合經營性扶貧資產管理的一般程序，設計了經營性扶貧資產管理的具體流程，如圖1所示。

圖1 經營性扶貧資產管理流程Fig.1 Management process of operational poverty alleviation assets

從圖1可以看出，扶貧資產形成過程由相關部門依托扶貧項目實施后形成，其中項目的需求主體(如單個村、聯村或聯鎮等)與項目實施主體不完全一致，這就需要確權過程中的移交環節。確權移交后需要在規定的相關機構或部門進行資產登記，登記內容除資產基本信息外還應包括經營權、收益權等相關內容。依據資產所有權人的經營意愿、能力等因素采取不同的經營方式并接受相關部門監管，經營人履行必要利益分配方案。在達到一定要求和條件情況下進行資產的轉讓或報廢，相應資產必需滿足會計處理要求。

優化扶貧資產管理流程、提高扶貧資產管理效率是鞏固脫貧攻堅成效、發展鄉村經濟的重要任務，因此在保證扶貧資產的完整性、安全性和效益性的同時，形成促進貧困農戶收入穩定增長的長效機制，發揮扶貧資產效力，助力產業發展和鄉村振興。

4 開拓扶貧資產管理助貧減貧新途徑

扶貧資產管理是在精準識別的情況下，充分發揮區域間的資源優勢并在政府引導和市場作用下進一步激發貧困戶生產發展的積極性、進而優化管理流程，強化對扶貧資產的監督管理，提高扶貧資產的利用效率，促使產業發展與鄉村繁榮。現將扶貧資產管理中的各流程助力、推力作用歸納如下。

4.1 準確登記扶貧資產信息

在確定權屬基礎上，相關主管部門對已形成的扶貧資產應納盡納，做到分級逐一登記造冊，明確每項扶貧資產的身份信息。登記內容包括但不限于資產名稱、類別、購建時間、預計使用年限、數量、單位等，就扶貧資產的使用變動和收益分配情況需及時補充登記。同時由于不同類型的扶貧資產考察和登記的側重點有所差異，要因地制宜實施差異化登記。

對于經營性扶貧資產的管理進行登記，一方面可以防止扶貧資產流失，另一方面著重強化其后續管理情況，提高其減貧助貧功能，可以通過對那些經營績效差的扶貧資產進行歸納分析，為進一步優化管理流程、提高效率提供依據。該登記內容包括但不限于以下內容：其一收取的租金扣除相關資產保險等經營費用后的凈額，及該凈額對貧困戶的分配情況和分配后歸屬于村集體的收益情況；其二該經營性扶貧資產在經營的過程中吸納貧困戶及非貧困戶就業數量，以及農戶通過勞動所獲得的收益情況；其三對于其他農戶或者產業發展的其他帶動情況。

4.2 明確扶貧資產管護責任主體

依據“受益權與管護權相結合”原則落實扶貧資產管護主體，每項資產均應有明確單位和具體責任人負責管護，經營性資產可采取委托、發包、出租、聯營、股份制、成立公司或合作社等方式經營，通過合同條款明確扶貧資產的管護單位和責任人，特別是對于租賃形式的扶貧資產，在租賃期結束后，承租方應當保證扶貧資產的正常運營，專業性較強的經營性資產也可通過購買服務形式明確管護主體和責任人。隨著扶貧資產管理的深入發展，有條件的地區可以嘗試開展矩陣式的扶貧資產管理模式，縱向由縣級扶貧部門統籌負責扶貧資產的總體管理工作，鄉鎮相關部門負責日常管理工作，村級負責扶貧資產的具體日常維護、運營等工作；從橫向來看，可由相應的縣水利局、縣農業局、縣旅游局等部門對于不同類型的資產提供相應技術指導，以此來提高扶貧資產的管理水平。

明確扶貧資產管理過程中相關利益主體的責任義務。首先可以防止出現“推諉扯皮”現象的發生，主要表現在一方面通過明確各部門的責任，防止扶貧資產由于管理不善、無人管理等原因造成效率低下，另一方面也可以預防在管理上出現問題時相互推諉的現象；再者責任明確可以解決各相關部門相互協作時的后顧之憂，從而加強各部門之間的協作，最大限度地發揮扶貧資產的效力，從而為扶貧資產效力的發揮奠定基礎。

4.3 合理分配扶貧資產收益使用

收益分配主要是指經營性扶貧資產所產生的收益，其收益的用途主要有兩個方面：一是通過分配收益來幫助建檔立卡貧困戶脫貧增收；二是用于村集體經濟的發展。對于分配到戶的收益可遵循“產權人提方案→鄉鎮審核→縣級備案”的流程，經過民主決策和公告公示等相關程序，堅持扶貧收益助貧脫貧的基礎上，不同時期的收益分配標準也應當因地制宜。對于分配到村集體的收益可按照相關規定用于村集體(所有權人)的經濟發展及合理支出，例如用于公益性崗位資金的發放等。

在制定到戶類收益分配方案時既要發揮分配的助貧減貧作用也要發揮對農戶生產發展動力的激勵作用，防止“等、靠、要”思想行為的發生，應當分時期制定差異化分配方案：消滅絕對貧困之前收益分配的首要目的是幫助建檔立卡貧困戶脫貧，與此同時可視情況采取相關激勵措施等千方百計調動貧困戶生產發展的積極性，進而提高其內生動力，實現自主脫貧；在消滅絕對貧困之后工作的重點是提高貧困戶自主發展的能力，防止已脫貧的農戶出現返貧現象，因此收益分配的標準也應適當做出調整。

4.4 構建扶貧資產管理動態監督體系

依據“所有權與監管權相獨立”原則構建扶貧資產動態監督檢查體系，加強扶貧、財政、審計和行業相關部門以及公眾對扶貧資產管理的全方位、動態化監管。民眾的監督檢查是動態監督檢查體系不可或缺的部分，要充分發揮其監督作用就要求各級政府特別是村級政府要定期公示扶貧資產相關信息。對于專業性較強的扶貧資產可以聘請相關專家或者第三方審計機構進行監督檢查，從而在確保扶貧資產風險可控、有效管理的前提下，促使其能夠在陽光下運營。

動態扶貧監督檢查體系是促使扶貧資產發揮效力、提高效率、助力貧困戶增收脫貧的重要環節，對于政府而言要加強對扶貧資產項目落地后的監督管理，從制度上約束各經濟主體的行為，并強化日常監督；對于貧困戶而言加強其監督主體的作用，確保項目資產能夠正常發揮作用，自身利益不受損害；對于專業性較強的扶貧資產可以聘請相關專家或者第三方審計機構進行監督檢查。各級政府扶貧部門要制定出切實可行的監督檢查方式，使扶貧資產真正得以在陽光下運行，發揮其持久扶貧的作用。

5 扶貧資產管理的實施困境

各地區通過開拓扶貧資產管理新思路，創新扶貧資產管理新模式取得了顯著的成效，但在實地調研過程中發現存在著一些問題與不足，一定程度上制約了扶貧資產效用的充分發揮，資產管理的全面性、長期性、科學性仍顯不足，存在一定的提升空間。

5.1 扶貧資產管理中的收益率問題

扶貧項目資產經營效率的高低是衡量基層干部業績指標的一個方面，但由于扶貧資產所具有的獨特屬性，收益率低下是各地區在扶貧資產管理中面臨的普遍問題，一方面由于其維護成本較高，另一方面與支出相對應的“正外部性”收益無法完全準確衡量，如對于農戶的潛在帶動效應無法用準確的數字納入到項目收益中來。經營性扶貧資產的日常維護開支是日常管理過程中面臨的又一難題，既要達到規定的資產收益率，又要維持扶貧資產的正常運營。尤其對于光伏類扶貧資產，隨著資產老化等問題也會逐步凸顯，其運營維修的費用也是巨大的潛在開支。如果不能有效解決扶貧資產維護費用的問題，在增加地方政府財政負擔的同時也會降低扶貧資產的利用效率。

5.2 扶貧資產帶貧減貧機制薄弱

精準扶貧被視為我國現階段脫貧攻堅的主要策略，“扶真貧、真扶貧”成為基本要求，通過財政扶貧資金用來支持、帶動農戶發展生產的舉措也正是精準扶貧的體現。但在實地調研過程中發現部分地區扶貧資產的帶貧減貧機制有待進一步挖掘。

各地區都能嚴格遵守《中央財政專項扶貧資金管理辦法》(財農〔2017〕8號)中關于扶貧資金用途規范的要求：一方面通過財政扶貧資金補貼農戶用來生產發展所形成的到戶類扶貧資產；另一方面通過村級實施產業發展項目以“龍頭企業+農戶+N”的模式使有勞動能力的貧困戶積極融入到產業發展的鏈條中，在提高貧困戶收入的同時可以充分調動其內生發展動力，對于病、因殘、缺乏勞動力的貧困戶可實施兜底扶貧的模式。但在部分省份調研時發現：部分地區通過財政扶貧資金購買門面房后出租給個體經營，定期收取相應的租金，然后通過分紅的方式實現脫貧增收；一些地區通過“明股實債”的方式收取固定收益，名義上以財政扶貧資金投資入股龍頭企業，但并不享有公司對應的股權，為了規避風險按照固定收益模式收取名義上的“紅利”。這兩種資產收益模式形成的扶貧資產雖然在短期內能夠實現絕對貧困人口的減少，起到了短期內的脫貧減貧作用，但其帶貧減貧機制缺乏長效性。

5.3 監督檢查體系有待完善

扶貧資產的管理過程中要加強動態監督檢查，強化扶貧資產公開透明化，是促使扶貧資產發揮效力、提高效率、助力貧困戶增收脫貧的重要環節。

各地區在制定扶貧資產管理實施細則時要統籌考慮監督檢查體系在扶貧資產管理中的重要地位，在制度上予以規定，明確縣級、鄉鎮、村級等各部門的管理責任以及相應的監督檢查責任，對于未按照規定進行扶貧資產項目公告公示，以及對于監督檢查出現的問題要追究相關責任人。從制度上完善扶貧資產管理體系，確保扶貧資產管住不流失、管活提效益，切實防范“跑冒漏滴”現象的發生。調研發現部分市實施的“三定四管”扶貧資產管理模式中對于扶貧資產管理更多地傾向于事中管理，但對于由誰實施、如何實施監督檢查未進行具體的規定。在制度完善的基礎上，要充分落實監督檢查職責，明確監督責任主體，在扶貧資產管理的過程中要落實監督檢查體系的執行情況，強化扶貧資產公開透明化，確保扶貧資產在陽光下運行。

6 扶貧資產管理建議

由于不同類型扶貧資產的自身獨特屬性，在管理方式上也會存在一定的差異，因此各級政府部門在出臺相關管理策略時應當充分考慮扶貧資產屬性，針對不同類型的扶貧資產制定出具體的差異化管理策略。對于到戶類的扶貧資產應當力求使產權明晰化，使貧困戶可以產生穩定的收益預期，從而調動其生產發展的積極性；在生產技術方面，村集體可組織相關技術指導來支持貧困戶的生產發展，提高資產管理和利用效率，同時村集體等部門也要加強對到戶類扶貧資產的監督檢查，防止出現資產的變賣、抵押等情況。針對上述關于扶貧資產管理流程以及實施困境提出以下建議。

6.1 合理估算項目資產收益率

扶貧項目資產收益率是衡量扶貧部門投資項目效率的重要指標，但由于扶貧項目資產的特殊性，并不僅僅是以營利為目的，如何高效發揮扶貧資產的帶貧減貧、助貧脫貧是扶貧資產項目運營的主要目的，如何科學、規范地衡量扶貧項目資產的成本以及相對應的收益成為重要因素。對于扶貧資產日常維護費用應從收益中列支，建立科學規范的項目收益評價體系，如對扶貧資產收益進行多維度考核，不僅關注直接經濟效益還應該關注間接經濟效益(如吸納低收入群體勞動力情況等)和社會效益(如帶動產業發展等)，在經濟效益考核方面除了收益率還可使用EVA法計算扶貧資產的經營管理績效，即通過定期考核指標情況對經營者進行獎勵，使經營者與所有者共同享受剩余價值，讓委托人與代理人的矛盾降到最小[19]。

6.2 深刻挖掘扶貧資產帶貧減貧機制

2018年中央一號文件強調：脫貧攻堅要提升貧困群眾發展生產和務工經商的基本技能，實現可持續穩固脫貧，可通過以工代賑、生產獎補等措施充分調動貧困戶生產的積極性，鼓勵其通過自力更生實現脫貧致富。各級政府首先要在思想上認識到扶貧資產管理的緊迫性及重要性，各地區在堅持因地制宜原則的基礎上利用扶貧資金和收益充分發展產業吸納農戶，逐步建立起長效扶貧機制，只有產業發展了，錢袋子鼓了，農民的生活才有奔頭。因此發揮扶貧資產的帶貧減貧機制既要堅持“扶貧扶志+扶志扶智”相結合的工作思路，又要積極引導貧困群體轉變觀念、自力更生逐步形成勞動光榮、脫貧光榮的文化氛圍。

6.3 建立健全扶貧資產監督檢查體系

依據“所有權與監管權相獨立”原則構建扶貧資產動態監督檢查體系，加強扶貧、財政、審計和行業相關部門以及公眾對扶貧資產管理的全方位、動態化監管，形成各部門通力協作的扶貧資產陽光運營監督管理模式。政府部門可在制度上對于扶貧資產的監督檢查體系予以規范，各個地區部門應當根據具體情況再制定詳細的監督實施辦法；民眾的監督檢查是動態監督檢查體系不可或缺的部分，要充分發揮其監督作用就要求各級政府特別是村級定期公示扶貧資產相關信息。因此，各地區相關部門應通過政府門戶網站、村級公示欄等渠道對扶貧資產管理各環節以及相應重要決策情況進行及時公告公示，并對資產運行管理效果進行定期公示，充分發揮社會和群眾的監督作用，提高資產運營透明度，確保扶貧資產管理工作公開、長效進行。

7 結語

總之，本文通過分析有關政策，在實地調研基礎上梳理完善扶貧資產管理流程，提出新的扶貧資產管理途徑并分析目前存在的困境，提出合理化建議，為完善扶貧資產管理提供理論依據，提升資產管理效率助力脫貧攻堅。要在保證扶貧資產的完整性、安全性和效益性的同時，形成促進貧困農戶收入穩定增長的長效機制，發揮扶貧資產效力，助力產業發展和鄉村振興。未來，各地區應堅持以人為本、因地制宜的原則，切實制定出適合本地區經濟發展的扶貧資產管理細則，著實在提高扶貧資產管理效率的同時鞏固脫貧質量，實現扶貧資產助貧脫貧的目的，為鄉村振興的實施奠定堅實的基礎。