《南印度洋漁業協定》管理措施的新進展及我國的應對策略

徐博， 張衡,3,4*， 張瑛瑛， 馮春雷*

(1.上海海洋大學海洋學院,上海 201306；2.中國水產科學研究院東海水產研究所，農業農村部遠洋與極地漁業創新重點實驗室,上海 200090；3.華東師范大學河口海岸學國家重點實驗室，上海 200241；4.中國水產科學研究院南海水產研究所，農業農村部外海漁業開發重點實驗室，廣州 510300)

根據聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)2018年《世界漁業和水產養殖狀況》的統計結果，魚類提供了約32億人口人均動物蛋白攝入量的近20%[1]。然而，受過度捕撈和環境污染的影響，近海海洋生物捕獲量已經趨于極限。因此，發展遠洋和深海漁業已成為緩解近海漁業壓力的有力手段，可為人類持續供應水產品和優質動物蛋白質[2-6]。自“十二五”以來，我國漁業進一步加強對外交流與合作，截止2016年我國已參加近30個多邊涉漁國際組織，與有關國家簽署了20多個雙邊漁業合作協議，遠洋漁船近2 900艘(含在建漁船)在公海和30多個國家從事遠洋漁業[7]。我國遠洋漁業的產業規模進入到了世界前列，裝備水平顯著提升，產業結構日趨優化，政策制度逐步完善、服務大局的作用顯著增強[8]。但是，隨著各國對本國專屬經濟區的重視，各沿海國對入漁門檻的提高，如印度洋沿岸國家莫桑比克規范其海洋漁業開發與研究，限制對其領海漁業開發與研究的自由，并出臺了《海洋法》《海洋戰略政策》等以規范準入審批，吉布提政府制定了一系列管理方法和制度以減少外國漁船入漁，索馬里對于外來漁船和外來投資均有明令規定等[9-12]。在公海上，各國通過合作根據《聯合國海洋法公約》等國際漁業條約設立區域性漁業組織來科學、合理地開發利用漁業資源，有限準入的落實配額制度，管理措施愈加嚴格。公海漁業區域資源的爭奪日趨激烈，各區域性漁業組織分配配額時，本著“先來先得”、以歷史產量為依據規劃資源配額的“存在即權益”思想，對我國公海漁業發展產生很大的威脅[13-15]。

《南印度洋漁業協定(the Southern Indian Ocean Fisheries Agreement，SIOFA)》是建立在FAO框架之外的區域性漁業協定，于2012年6月21日生效，管理印度洋協定區(圖1)的魚類、軟體類、甲殼類及其他定居性物種，但不包括高度洄游魚類(《海洋法公約》附件一)和受沿海國漁業管轄的定居物種(《海洋法公約》第77(4)條)。目標是通過締約方之間的合作確?！皡^域”內漁業資源的長期保護和可持續利用，并促進“區域”內漁業的可持續發展[16]。目前，我國即將成為該組織的締約方，相關研究卻十分有限，僅有熊敏思等[17]對《南印度洋漁業管理協定》的協議內容、各個締約國的歷史漁況進行了簡要闡述，但不全面。因此，為穩定、拓展我國在南印度洋的漁業空間，擴大漁業利益，積極加入國際公海漁業資源管理，體現國際影響和負責任漁業國家形象，有必要盡快開展南印度洋漁業管理組織對我國公海漁業的影響和管理對策研究。本文密切跟蹤南印度洋漁業組織的最新管理動態和履約要求，闡述了南印度洋漁業管理協定的最新管理措施及目前協定區域的漁情漁況，為我國即將加入該組織提供參考。

圖1 南印度洋漁業協定公約區(藍色陰影部分)Fig.1 Map of the SIOFA area(blue color part)

1 南印度洋漁業協定簡介

1.1 南印度洋漁業協定目標及原則

SIOFA的目標是通過締約方之間的合作確保公約區漁業資源的長期保護和可持續利用，并促進漁業可持續發展，同時考慮到發展中國家的發展需要。為實現這一目標，SIOFA采用基于生態系統的漁業管理的預防方法，制定有效的監測、控制和監督措施等原則[16,18]。

1.2 南印度洋漁業管理組織結構

南印度洋漁業管理組織以“締約方大會”(Meeting of the Parties)作為其最高決策機構。其下設4個附屬機構：科學分委會、履約分委會、行政和財務分委會以及臨時性分委會與工作組(如種群評估工作組和環境風險評估工作組)。

1.2.1科學分委會 科學分委會原則上每年在締約方大會前召開一次，主要職責是資源評估；為締約方科學制定管理措施與監控漁業活動提供數據支持；對漁業數據收集與交換標準提出建議等。

1.2.2履約分委會 履約分委會與締約方大會共同召開，負責報告履約情況，向締約方大會就履約事務提出建議。

1.2.3行政和財務委員會 行政和財務委員會一般每年隨締約方大會召開一次，主要職責是對會議就管理與財政方面提供建議；執行財務管理制度中的義務；制作財務報告并上交會議。

1.2.4臨時性分委會與工作組 締約方大會可根據需要設立臨時性分委會與工作組,并就其研究問題向會議提供建議。

1.3 協定締約方現狀

目前該協定共有9個締約方，分別是澳大利亞、庫克群島、歐盟、法國(海外領地)、日本、韓國、毛里求斯、塞舌爾和泰國。SIOFA還有5個尚未批準該協定的簽署國，包括科摩羅(合作非締約方)、肯尼亞、馬達加斯加、莫桑比克和新西蘭[18]。我國目前為非締約方，2019年7月召開的第六次締約方大會上確認了中國臺灣省為捕魚實體。協定規定，捕魚實體可參加締約方大會及其下屬機構會議并參與決策，但不能參加協定的修正及其通過。除此之外，協定中其他對于締約方的規定，參照適用于捕魚實體[17]。

2 南印度洋漁業管理協定最新管理措施

目前該組織共有十六項管理措施(conservation and management measures，CMMs)，包括：01—臨時管理底層漁業的養護管理措施；02—數據收集、報送、驗證和交換標準；03—數據保密措施；04—無國籍漁船養護管理措施；05—關于使用大型流網和深水刺網的養護管理措施；06—IUU名單的養護管理措施；07—捕魚授權和通知的養護管理措施；08—港口檢驗管理措施；09—漁業活動養護管理措施；10—漁業監控養護管理措施；11—履約評估管理措施；12—公海登檢；13—降低海鳥兼捕量；14—底層鯊魚管理；15—底層魚種管理；16—修正保護區和生態系統工作組工作職責。涉及底層魚類管理、數據管理、港內檢驗、漁船監控、公海登檢等內容[19]。

2.1 臨時管理底層漁業的養護管理措施

該養護管理措施主要目標是促進SIOFA水域內深海漁業資源的可持續管理，避免底層漁業對脆弱海洋生態系統(vulnerable marine ecosystems，VMEs)產生顯著負面影響。該養護管理措施要求科學委員會在2019年科委會年會閉會前完成以下工作并提交給締約方大會：①提供主要深海目標漁業資源的資源狀況，提供兼捕種類和附帶種類的資源狀況；②制定突發VME標準，尤其是VME的閾值以及指示種；③制定突發VME的最合適的反應措施，尤其是在特定區域禁止使用特定漁具。目前對于VME的定義，SIOFA參考南極海洋生物資源保護委員會(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR)來進行，規定拖網船在每次捕獲活體珊瑚超過60 kg或海綿超過700 kg時應停止捕撈，并應遠離該區域2海里以上。延繩釣漁船在每千鉤或每1 200 m捕獲超過10 kg的珊瑚或海綿應停止捕撈，并應保持釣繩中心遠離該區域1海里以上。陷阱類漁船在每次捕獲活體珊瑚或海綿超過10 kg時應停止捕撈，并應遠離該區域1海里以上。該養護管理措施還要求科學委員會須在2020年科學委員會會議前向締約方大會報告底層漁業評估情況，針對底層漁業的VME物種指標、觸發門檻及觸發后的對策提出建議，設計SIOFA未來保護區設定的臨時標準；修訂目前VME的觸發條件：對于底層釣船，每1 000鉤或每1 200 m釣線釣獲10個及10個以上單位的VME觸發指標生物，即觸發VME，觸發后，漁船在自觸發時作業的中心點(帶有1 000鉤的釣線或長度為1 200 m的釣線，短者為準)向外方圓1海里內禁止作業，對于底拖網及中層拖網，每拖拖獲60 kg以上活珊瑚和300 kg以上海綿，即觸發VME，觸發后漁船自網具拖跡兩側2海里內禁止作業[20]。

該養護措施在臨時底層漁業措施方面，要求一年內從事底層漁業生產超過40 d的各締約方、合作非締約方或捕魚實體采取措施限制其捕撈努力量或者產量、限制底層漁業的空間范圍以及確保底層漁業未對VME產生顯著負面影響。要求一年內從事底層漁業生產少于40 d的各締約方、合作非締約方或捕魚實體同樣采取以上措施。

此外，該養護管理措施還要求拖網漁船科學觀察員達到100%的覆蓋率，其他漁船達到20%的覆蓋率；要求各締約方、合作非締約方或捕魚實體向秘書處提交船舶遠程監控管理系統(vessel manage system，VMS)報告以及與其他國家的合作等方面進行了規范。

對現行底層漁業中觀察員數據的上交要求進行了調整，分為法定性數據和自愿性數據，并將Atlantis bank、Coral feature、Fool’s flat feature、Middle of What feature、Walter’s Shoal feature 5個海區定為臨時保護區。

2.2 數據收集、報送、驗證和交換標準

該管理措施要求各締約方、合作非締約方或捕魚實體的漁船確保收集與漁業活動相關的各類數據，包括目標種類、非目標種類以及兼捕種類(海洋哺乳動物、爬行動物、海鳥和其他受關注種類)的數據。科學委員會要求各締約方、合作非締約方或捕魚實體的漁船以一次作業為單元記錄數據。要求了基本漁業數據的提交時間，該養護措施還對國家報告的格式、科學觀察員數據、VMS數據的收集和報送進行了規范。并要求各締約方、合作非締約方或捕魚實體建立合適的數據驗證機制，主要通過VMS、科學觀察員、電子觀察員項目和港口調查等方式來驗證產量、捕撈努力量、捕撈種類、丟棄物和其他細節方面數據。

在新修訂的此項養護管理措施中增加了一個附件以明確觀察員職責，內容包括：觀察員須記錄漁船信息、作業情況、記錄海鳥、海洋哺乳動物與海洋爬行動物被漁具困住與致死情況以及漁具丟失與傾倒垃圾等。并提出在2020年前科學委員會須設計統一報告格式供觀察員報送數據使用，同時，大會須在2020年前設計科學觀察框架，用以解釋有關科學觀察員職責[20]。

2.3 數據保密措施

該養護管理措施中，漁船信息、5°×5°空間分辨率的觀察員數據、每個締約方每月按作業方式分類的5°×5°的產量、捕撈努力量和長度頻率數據等歸為公開領域數據。若單個漁船的數據作為公開領域的產量和捕撈努力量數據，則需經締約方大會采納科學委員會關于底層漁業影響評估建議后才能公開。高精度數據包括產量、捕撈努力量、長度頻率數據和觀察員數據，均屬于保密數據，高精度數據需要提交的船旗國書面授權方可對外公開，并同時需要秘書處的特別許可。個人申請數據需提交研究項目的描述報告，包括研究目標、方法和公開發表說明等。發表前，論文必須經秘書處認可。此外，該養護管理措施對數據的保存、安全等制定了詳細的措施。

2.4 無國籍漁船養護管理措施

無國籍漁船是指未被任何船旗國授權或者懸掛兩個或兩個以上國家的旗幟的漁船。委員會鼓勵各締約方、合作非締約方或捕魚實體采取有效行動阻止無國籍漁船在SIOFA水域內從事漁業活動，并在確保船員和漁船的安全前提下禁止其漁獲轉載、上岸以及提供碼頭服務。

鼓勵各締約方、合作非締約方或捕魚實體采取必要措施，包括國內立法來阻止無國籍漁船在SIOFA水域從事漁業生產或相關活動。鼓勵各締約方、合作非締約方或捕魚實體分享可疑船的信息，任何看見可疑船、或者人為無國籍漁船的需馬上向秘書處匯報。鼓勵各締約方、合作非締約方或捕魚實體與其他所有船旗國合作來共同阻止漁船非法的、未報告的、未受管制的(illegal, unreported and unregulated, IUU)漁業行為。

2.5 使用大型流網和深水刺網的養護管理措施

各締約方、合作非締約方或捕魚實體禁止在SIOFA水域內使用任何種類的大型中上層流網(指長度或經組合后長度大于2.5 km的刺網)；在締約方大會收到科學委員會的建議之前，建議各締約方、合作非締約方或捕魚實體不使用深水刺網。

2.6 IUU名單的養護管理措施

各締約方、合作非締約方或捕魚實體在每年的締約方大會前120 d可向秘書處傳遞IUU漁船名單，并提供證據。在傳遞IUU名單時，可直接或者通過執秘通知列入IUU名單漁船的船旗國，并提供一份相關文件的復印件，并要求船旗國提供收悉證明。每次締約方大會都將建立一份IUU漁船名單。而各締約方、合作非締約方或捕魚實體若要從IUU名單中移除其IUU漁船需要滿足一定條件。

2.7 捕魚授權和通知的養護管理措施

SIOFA將建立一個授權漁船記錄，未列入記錄的漁船不得在漁船上保留、運輸和上岸漁獲。該養護管理措施生效前，各締約方、合作非締約方或捕魚實體需向秘書處提交各自授權的漁船名單，漁船信息需按照規定提交。各締約方、合作非締約方或捕魚實體要及時更新授權漁船信息，已提交的授權漁船信息如有改變或授權了新漁船，需于15 d后通知執秘。任何國家或者捕魚實體在該養護管理措施生效后成為締約方、合作非締約方或捕魚實體，需在30 d內提交授權漁船名單。

該養護管理措施對各締約方、合作非締約方或捕魚實體關于授權漁船提出了具體要求，如各締約方、合作非締約方或捕魚實體授權的漁船必須能滿足SIOFA協定和所有相關CMM的要求和履行其責任，并采用必要的措施能確保授權漁船遵守所有CMM和確保SIOFA授權漁船記錄中的漁船在船上留存漁船登記有效證書和有效捕撈許可證書。以及各締約方、合作非締約方或捕魚實體須確保在SIOFA授權漁船名單中的漁船沒有IUU歷史，或者新船主能提供足夠證據來說明先前船主與此船再無關系，各締約方、合作非締約方或捕魚實體應盡可能在國內法的框架下對漁船的登記進行規范，以及可以對船主具有強制執法能力等。授權漁船信息中的報送裝置，除了可以使用國際海事衛星，也可應用衛星通信地球站(very small aperture terminal，VSAT)[20]。

2.8 港口檢驗管理措施

締約方、非締約合作方與捕魚實體向秘書處提交可使用港口與相關進港規定。各方根據本國法律規定進港預報時間，至少提前48 h向港口國報備進港。當作業船被準許進港，港口國則要求船長或代理提交港口國主管部門一份船旗國出具的進港授權；如漁船涉嫌IUU行為，則不被準入或將被拖至港內接受調查。港口檢驗人員須有相關資質并按規定進行檢驗；如船只被發現有IUU行為，船旗國須配合港口國對船只進行檢驗。

2.9 漁業活動養護管理措施

作業船只須攜帶相關證書，按國際公約標準印刷船名、呼號等。漁船須標記漁具：漁網、魚線以及固定在海床上的漂浮漁具的末端應以旗幟、帶雷達反射器的浮標(白天)、發亮浮標(夜間)或其他類似標志進行標記。作業船禁止故意丟棄漁具，一旦發現丟棄漁具應盡力尋回，并向船旗國主管部門報送：尋回船船名、呼號、IMO號、丟棄船船名、呼號、IMO號(如可以查詢到)、丟棄漁具種類與數量；如無法尋回，則報告丟棄船船名、呼號與IMO號(如可以查詢到)。主管部門收到信息后須立即報告秘書處。禁止締約方漁船在海上丟棄塑料(包括但不限于合成繩、合成漁網、塑料垃圾袋和塑料焚化爐灰)。所有的塑料都應儲存在船上，直到具有足夠的接收設施港口。冷凍的漁獲，其包裝應有清晰的標識帶或印記，表示該包裝內的捕撈種類、捕撈時間、捕撈漁船識別碼等信息。每個包裝中僅可有一種捕撈種類，若有多種，應在標識帶或印記中清晰表示，并標明每種魚類的重量(以kg表示)。

2.10 漁業監控養護管理措施

締約方、非締約合作方與捕魚實體須確保其國籍漁船采用電子漁撈日志或紙質漁撈日志，并在每載結束后30 d內上交主管單位。漁船須裝有施封的自動船位報送裝置(inmarsat-C，ALC)以報送船位，報送的船位與漁撈日志的記錄須可相互驗證并可構成漁船在協定區域活動的記錄。ALC須至少每2 h報送一次船位，在正常條件下，位置誤差在100 m之內。當ALC發生故障，漁船不得開始新一載作業。當載ALC發生故障的漁船，在發生故障的90 d內，漁船須每4 h提交一次船位報告漁業監控中心(Fisheries Monitoring Center，FMC)，內容包括船名、船籍、位置、時間、航速與航向。如ALC超過90 d還未能恢復，則漁船必須停止作業，收起漁具進港維修或更換設備。

當在海上須轉人員、油料、物資時，作業船只須至少提前24 h通過船旗國主管部門向秘書處報備，發生后24 h內再次報備。如漁船在港內轉載，則須提前24 h向港口國主管部門預報時間、日期、轉載港、轉載船與接收船船籍、漁獲種類與數量，并在開始轉載24 h內向船旗國與港口國主管部門報送轉載聲明，同時提供一份副本給接收船。締約方、非締約合作方與捕魚實體每年向履約委員會提交年度轉載報告，內容包括日期、時間、轉載位置、轉載船的船名、船籍、注冊號碼、呼號、轉載數量與種類以及其他相關信息，并至少在會議前1個月，提交上述內容給秘書處。

漁船進出SIOFA公約區時，應在進入前或離開公約區后24 h內，按照秘書處規定的格式，向秘書處通報進出報告：在進入公約區時漁船須報備進入時的位置、時間、航向及進入目的，如穿行、作業、轉載；在離開公約區時，須報備離開時的位置、時間、航向與在公約區內的實際活動[20]。

2.11 履約評估管理措施

這一CMM建立了SIOFA履約評估計劃。該措施的目的是確保締約方、合作非締約方、參與的漁業實體、合作但不參與的捕魚實體執行和遵守SIOFA及締約方會議通過的所有CMMs規定的義務，并提供一個機制來監測和改進協定和締約方會議通過的所有CMMs的執行情況。

2.12 新增管理措施

在2019年第六次締約方大會上，由澳大利亞和歐盟提議的公海登檢措施、鯊魚養護與管理、降低海鳥兼捕率、底層魚種管理等養護管理措施，以及法國(海外領地)提出的修正保護區和生態系統工作組工作職責或新養護管理措施(amendment terms of reference for the PAEWG or new CMM)均被大會予以通過，具體內容待閉會期間各締約方商定完成后準予施行[20]。

2.12.1公海登檢措施 根據《協定》第6條第1款(h)款要求締約方會議制定監測、控制和檢查漁業活動的規則和程序，以確保在適當情況下遵守CMMs。澳大利亞和歐盟認為采用全面、現代和前瞻性的公海登檢制度是有效監測、控制和檢查的重要組成部分，可以滿足第6(1)(h)條的這一要求，并加強SIOFA的管理制度。他們參考中西太平洋漁業委員會公海登檢(CMM 2006-08)擬議管理措施，包括關于該措施如何適用于締約方、非締約合作方與捕魚實體等。擬議的措施中包括要求執行秘書建立并維持一個獲授權的檢查船和檢查部門的登記冊，在2021年之前根據該措施建立一個有關檢查活動的檔案。并且建議締約方會議規范未來SIOFA區域的檢查標志和檢察員將使用的調查表。澳大利亞和歐盟會在閉會期間繼續同有關締約國協商，并對這些建議作若干修訂。

2.12.2鯊魚養護與管理 為保護公約區內鯊魚資源，大會規定各方不得主捕深海鯊魚，須采取各種措施降低深海鯊魚兼捕量，收集深海鯊魚數據并向該組織報送；2020年前科學委員會須向大會建議深海鯊魚兼捕配額。為避免該措施執行中的履約問題，該措施制定了深海鯊魚魚種清單。

2.12.3降低海鳥兼捕率 歐盟就公約區內底層漁業提出了有關降低海鳥兼捕的提案，要求在南緯25°以南作業漁船其船燈布置及燈光強度在保證漁船與船員安全的前提下，減少船燈以及降低光照強度，避免其成為引誘海鳥光源的可能性。大會還同意了將“強制使用白色釣繩”用詞改為“鼓勵使用白色釣繩”；拖網漁船不須使用驚鳥繩；底釣船在下鉤與起鉤時不得處理動物內臟及若兼捕到3只海鳥后，則需改為夜間投鉤等管理措施。

2.12.4底層魚種管理措施 大會認為澳大利亞提議的有關Williams Ridge 和 Del Cano Rise兩處犬牙魚的養護管理措施涉及多項底層漁業養護管理措施，故成立工作組，展開多輪討論并形成了包括金眼鯛、胸棘鯛與犬牙魚養護管理措施在內的新提案。最終各締約方采取在Williams Ridge海域共分配140 t配額，每年漁季從當年12月31日至次年11月30日，只準許有一艘底釣船作業，作業海域深度必須超過500 m，每條釣繩不得超過 6 250 個魚鉤，每捕1 t犬牙魚至少要對5條魚進行標識并釋放，如漁獲達到30 t，則漁獲中的60%要進行標識與釋放，如締約方在當季超過配額，則大會在第二年進行清算并抵扣，其他漁船兼捕此海域的犬牙魚不得超過0.5 t；就金眼鯛和胸棘鯛，歐盟提出2020年對金眼鯛進行資源評估，并建議在新的養護管理措施中規定胸棘鯛的漁季為每年1月31日至12月31日，每3至5年進行一次資源評估。

2.12.5修正保護區和生態系統工作組工作職責或新管理措施 科學委員會在其第4次會議上通過了VME區域工作流程和生物區域化工作流程。這兩項流程將由環境監測組執行。這項管理措施的目的是對《環境監測和評價小組》的職權范圍作出相應的調整。

3 協定區域內相關漁業情況

3.1 當前和歷史上的漁業活動回顧

目前SIOFA主要關注底層魚類，包括胸棘鯛和金眼鯛等，且多數國家捕撈活動也集中于底層漁業(表1)。而我國多為中上層漁業捕撈方式，如燈光圍網等。

表1 協定區域內捕撈魚種和捕撈漁具情況[21]Table 1 Summary of fish species and gear in the SIOFA area[21]

3.1.1船隊組成和捕撈努力量 在作業漁船數量方面，截至到2018年SIOFA統計的作業船數從2012年的7艘增長到79艘，主要增加的是泰國和中國漁船。其中泰國漁船主要為拖網船，中國漁船主要為底層釣船和燈光圍網船。2018年中國和泰國未在協定區作業。船數及捕撈努力量變化見表2。

表2 協定區域內各個國家作業漁船數及捕撈量變化情況[21]Table 2 Summary of vessels amount and fishing effort every country in the SIOFA area [21]

2011—2017年每年有14～79艘漁船在南印度洋漁業委員會管轄海域作業，2018年僅有7艘漁船在公約區作業，主要是因為泰國在2018年無漁船作業導致總船數下降較多。底拖網和底層釣漁船數以澳大利亞、庫克群島、法國海外領地、歐盟相對較多，日本每年有2艘拖網船作業，而韓國自2014年至今無船只在該海域作業。泰國在2015—2017年有較多拖網船在該水域作業，2018年無漁船在公約區作業。中國在2004—2013年有較多的底層釣及2014—2017年有5～8艘燈光圍網在公約區作業，2018年無漁船在協定區作業。

匯總(表3)發現，2011—2017年各成員國拖網年捕撈天數之和變動范圍為712～922 d，釣鉤數變動范圍為6.4×105～1.320×107鉤。2013—2015年刺網總長度變動范圍為1 121～5 442 km，刺網總長度逐年下降，2016—2017年無刺網作業。而2018年各成員國拖網捕撈總網次數為 1 667次，比2017年下降了4 600次；延繩釣釣鉤數為4.971×106鉤，比2017年增加了約1.7×106鉤。

表3 協定區內總漁船數及捕撈努力量變化情況[21]Table 3 Changes of vessel amount and fishing effort in the SIOFA area [21]

3.1.2捕撈量及漁獲物組成 拖網漁獲物主要是胸棘鯛、金眼鯛等鯛類，也包括一些中層魚類如帆鰭魚(Histiopterustypus)、藍灰鰤鯧(Seriolellacaerulea)、鐮鰭鰤鯧(Seriolellabrama)、南極櫛鯧(Hyperoglypheantarctica)、細條天竺鯛(Apogonlineatus)和長體多鋸鱸(Polyprionoxygeneios)等。

金眼鯛的捕撈量較高，基本呈逐漸增加趨勢，2015年紅金眼鯛產量達到6 000 t，胸棘鯛產量自2009年以后有所下降，但年均產量在1 000 t以上。深水釣船(日本、韓國和法國海外領地漁船)主捕小鱗犬牙南極魚和藍灰鰤鯧，小鱗犬牙南極魚的年產量均相對胸棘鯛、金眼鯛較低，其中2015年產量急劇下降至1 t(圖2)。而其他國家釣船主捕長體多鋸鱸、南極櫛鯧、大洋擬五棘鯛、深水鯊魚(角鯊科)、紅金眼鯛、玫瑰斜諧魚和太平洋深海鱈等。刺網主捕深水鯊魚(角鯊科)，也包括一些其他未知名的鯊魚。圍網主要捕撈鯛科、鲹科、烏魴類、笛鯛科和鯖科等魚類[20]。

圖2 金眼鯛、胸棘鯛、小鱗犬牙南極魚、深水鯊魚類在SIOFA區域的捕撈量[20]Fig.2 Yearly catch amounts of alfonsino, orange roughy, Patagonian toothfish and deep water-shark in SIOFA area[20]

3.2 漁業資源評估現狀

3.2.1漁業資源評估層級框架 科學委員會通過了評估分級制度，共分3級，并要求各締約方相互合作完善調查分析。

等級1：利用從漁業中獲得產量數據進行標準評估，合理地結合從獨立調查中獲取的資源豐度、捕撈效率和生物學數據，用以估算資源崩潰的水平和捕撈死亡率。

等級2：對于有限數據(poor data)種類，僅利用產量或可以指示其資源量的值(如CPUE、個體大小組成、生產率和受損率分析等)進行評估。

等級3：無需評估

針對以上等級1和2中，如果物種或種群能夠利用現有數據估算出捕撈死亡率和資源衰退情況，就應該被認定為等級1；當物種或種群開始被認定為等級1，但是由于評估診斷并不滿足工作組的要求，則可以被認定為等級2；根據現有種類的資源情況，也可以有部分種類被認定為等級3。

3.2.2胸棘鯛、金眼鯛、犬牙魚的資源評估 利用貝葉斯模型，針對生物學數據，結合種群假設，歷史捕撈和聲學數據在7個小海域中分別進行分析，結果顯示胸棘鯛目前沒有過度捕撈，建議對捕撈區域進行總量限額控制，計算結果總資源量超過21 000 t。臨時性的限定參考點是資源量的20%，臨時性的目標參考點是大于30%的生物量。

科學委員會繼續開展金眼鯛和犬牙魚的資源評估，并制定年度計劃表。由于金眼鯛的歷史產量數據、生物學數據、種群結構和聲學數據短時間難以綜合，進行綜合性資源評估可能較為困難，因此考慮使用有限數據(poor data)方式進行評估。犬牙魚資源評估主要依據南極海洋生物資源保護委員會(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR)的評估方法，并與CCAMLR組織合作進行該魚種的資源評估工作，著重討論了Kerguelen Plateau、Del Cano Rise、Crozet Plateau等海域犬牙魚種群的資源狀況，認為這幾個種群存在較高的種群交流，與CCAMLR轄區的犬牙魚也具有較高的關聯。因此，SIOFA和CCAMLR可能會通過廣泛合作來評估犬牙魚資源。

3.2.3中上層魚類的資源評估 中上層魚類的資源評估尚未開展，由于目前協定區域內作業漁船主捕深海魚類，故資源評估工作組擬于后期計劃進行中上層魚類的資源評估。

4 南印度洋漁業協定管理措施對我國漁業影響及我國應對策略

4.1 我國在SIOFA協定區內的漁業情況

2000—2002年，我國每年有2艘底拖網船在SIOFA管轄海域進行作業，主捕魚種為胸棘鯛(Neocyttusspp.)和海魴類(Allocyttusspp.)。2006—2013年，我國共計2家公司6艘漁船在協定區內從事底層延繩釣作業。2014—2017年，我國每年約有5～8艘燈光圍網漁船在SIOFA管轄海域作業，主捕鮐魚(Scomberspp.)、烏魴(Bramaspp.)等中上層魚種。2017年約有20艘魷釣船在印度洋作業，位于SIOFA的邊界線附近，但未發現在SIOFA協定區有作業漁船。2018年至2019年3月中國未有圍網船和魷釣船在協定區作業。

4.2 南印度洋漁業協定管理措施對我國漁業的影響

目前，該組織已經完成了胸棘鯛的資源評估工作，未來要進行金眼鯛和犬牙魚的資源評估。澳大利亞方提出關閉12個海域的捕撈作業活動，在各締約方中(主要利益關切者為法國領地和歐盟)的爭議極大，但目前已設立5個保護區。雖然我國在SIOFA區域主捕中上層魚種，且歷史作業區域不在已知保護區范圍內，但隨著SIOFA對于脆弱生態系統管理和措施制定進一步細化，對于SIOFA區域漁業管理只會更加嚴格，難免會在不遠的將來影響到我國漁業。所以，為維護我國在印度洋的漁業利益，提出以下幾點建議。

4.2.1盡快成為該組織締約方 加入原因有三點：①2019年SIOFA修訂了臨時管理底層漁業的養護管理措施，數據收集、報送、驗證和交換標準，捕魚授權和通知養護管理措施，漁業監控養護管理措施等4項養護管理措施。新增有關公海登檢、降低海鳥兼捕量、底層鯊魚、底層魚種管理與修正保護區和生態系統工作組工作職責等5項新養護管理措施。截至目前，該組織已經頒布了16項漁業管理措施，預計SIOFA養護措施將更加全面、更加嚴格！又鑒于各種類資源評估工作的快速開展和捕撈海域關閉的提出，為介入主要研究種類的資源評估工作，參與養護管理措施的修改與制定，保護我國漁業利益，應考慮盡早成為該組織的正式締約方。②隨著人們對海產品的需求越來越大，漁船捕撈能力越來越大，捕撈工具效率越來越高，導致近海漁業資源幾近枯竭，而公海漁業便成為各漁業國家緩解近海漁業捕撈、競相開發的遠洋漁業方向之一[22]。為了公海漁業資源的養護與管理，自1958年《公海公約》、1982年《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)通過，以及之后1995年《聯合國魚類種群協定》(UNFSA)、1993年FAO《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》和1995年《負責任漁業行為守則》等一系列國際法律文件的相繼出臺，公海漁業管理開啟了一個嶄新的以養護管理為重的全面監管時代。而我國加入該組織有助于我國遠洋漁業持續、健康、有序地發展，體現國際影響和負責任漁業國家形象。③我國臺灣省已經確認為捕魚實體，但只能參加締約方大會及其下屬機構會議并參與決策，不能參加協定的修正及其通過，而承擔養護南印度洋漁業資源、參加協定的修正及其通過的責任里中國不能缺席，理應盡早加入南印度洋管理組織，成為其締約方。

4.2.2重視和規范遠洋漁業數據統計 我國以非締約方身份連續3次參加了科委會會議并遞交了我國捕撈數據，在第三次科委會上我國提交2000—2002年胸棘鯛捕撈數據，造成了科學委員會對胸棘鯛資源評估結果的不確定性，我方解釋是因統計方式不同而造成，但也說明了我國漁船的數據收集、報送、驗證等還需加強。分析原因可能由于我國對相關漁業資源養護和管理所需的基礎漁業數據長期采集投入不足，影響了漁業數據的分析、匯總和及時對外提交[17,23]?！稘O業法》中僅要求大中型漁船應填寫捕撈日志，《遠洋漁業管理規定》中僅規定遠洋漁業企業在項目執行期間需要報告漁船漁獲量、品種、產值等生產情況，填報《遠洋漁業項目生產情況表》，報告自捕水產品運回情況，以及漁業部門或國際漁業管理組織要求報告的其他情況[24-25]等。該組織在2016—2019年的工作計劃中，明確表示科學數據的標準化收集、報告、核實和交換是之后一段時間的工作重點，要所有締約方和非締約方提交2005—2019年的拖網漁業和底層釣漁業數據[25]。我國在SIOFA協定區域作業漁船需要嚴格遵守要求收集與漁業活動相關的各類數據，包括目標種類、非目標種類以及兼捕種類(海洋哺乳動物、爬行動物、海鳥和其它受關注種類)的數據。觀察員須記錄漁船信息、作業情況、記錄海鳥、海洋哺乳動物與海洋爬行動物被漁具困住與致死情況以及漁具丟失與傾倒垃圾情況等。

4.2.3嚴格遵守南印度洋漁業管理措施 SIOFA為了確保公約區漁業資源的長期保護和可持續利用，并促進漁業可持續發展，已經出臺了16項漁業管理措施，我國要積極履行國際漁業治理的義務，應嚴格執行《南印度洋漁業管理協定》的相關內容，負責任地開展漁業活動，也需自覺遵守該組織的相關規定，主動通報目前在印度洋水域作業的漁船清單，按要求遞交漁業數據報告。除此之外，要注意區分SIOFA管理措施與我國及其他區域漁業管理組織管理措施的不同點(表4)，避免混淆。

表4 我國漁業管理措施與南印度洋漁業委員會管理措施的區別Table 4 Difference of fishery management measures between China and SIOFA

4.2.4提高漁業從業者的履約能力 遠洋漁業生產條件艱苦，普遍存在從業人員綜合素質不高，從事遠洋漁業的后備高端人才十分匱乏，對于國際漁業組織的管理措施應對能力尚待提高的現象。建議參與南印度洋公海漁業的企業應當學習南印度洋漁業管理協定與相關國際條約內容，提高遵法守法的自覺性。在提升船員素質方面，應當加強對船員的教育培訓，從新晉船員階段便安排教育培訓，督促船員安全作業，遵守相關漁業養護管理措施，以保證上船前船員的綜合素質得到提高[28]。平日里，企業要按計劃安排船員學習最新相關漁業管理內容，以持續保證公海漁業船員質量。此外，對于后備高端人才匱乏問題，可以通過企業與海洋院校聯合組建“校企合作班”，一方面利于提高高校就業率，另一方面利于培養高層次漁業管理儲備人才，全面提升船員綜合素養。

4.2.5繼續加大對SIOFA的研究力度與參與程度 2016年SIOFA首次頒布了10項養護管理措施，分別為：01-臨時管理底層漁業的養護管理措施；02-數據收集、報送、驗證和交換標準；03-數據保密措施；04-無國籍漁船養護管理措施；05-關于使用大型流網和深水刺網的養護管理措施；06-IUU名單的養護管理措施；07-捕魚授權和通知的養護管理措施；08-港口檢驗管理措施；09-漁業活動養護管理措施；10-漁業監控養護管理措施。2017年修改了01、02、07、08、09、10等6項管理措施。2018年修訂了01、02、06、09、10等5項管理措施及新增11-履約評估管理措施，2019年修訂了01、02、07、10等4項管理措施及新增有關公海登檢、降低海鳥兼捕量、底層鯊魚、底層魚種管理與修正保護區和生態系統工作組工作職責的5項新養護管理措施?？梢娫摻M織運行7年來，先后通過了其他組織耗時10年以上才通過的大部分主要養護管理措施，上述措施及今后SIOFA擬開展的工作中不乏我國薄弱環節或尚未實質掌握的事項。因此，繼續參與科委會會議及締約方大會，合規遞交我國在該區域漁業數據報告，密切跟蹤南印度洋漁業組織的最新管理動態和履約要求，為將來加入該組織后續工作的順利開展提供話語權，能更好地承擔漁業養護責任，維護我國遠洋漁業利益。

5 結束語

遠洋漁業是戰略性產業，是建設“海洋強國”、實施“走出去”和“一帶一路”戰略的重要組成部分，對保障國內優質水產品供應、保障國家食物安全、促進雙邊漁業合作、維護國家海洋權益等具有重要意義[29]。隨著我國遠洋戰略的實施，積極參與國際社會對公海資源的管理、開發及利用，對我國從遠洋大國到遠洋強國的轉變是非常有益的。印度洋海域是世界遠洋漁業的主要作業漁場之一，據FAO統計分析，印度洋潛在漁獲量可達790×104t，漁業資源狀況保持良好，具有較為廣闊的開發前景[30]。自SIOFA生效以來，該區域組織現已通過涉及底層魚類管理、數據管理、港內檢驗、漁船監控、公海登檢等16項養護和管理措施，并已設立Atlantis bank、Coral feature、Fool’s flat feature、Middle of What feature、Walter’s Shoal feature 5個保護區。目前，該組織已經完成了胸棘鯛的資源評估工作，評估結果為尚未過度捕撈，將進行金眼鯛和犬牙魚的資源評估，預計更嚴格、更完善的養護管理措施將會逐步在協定區體現(比如歐盟提議在公約區建立船位監控系統)。回顧我國遠洋漁業30多年的發展，雖然產業規模進入世界前列，產業結構日趨優化，裝備水平顯著提升，科技支撐明顯增強，國際合作不斷深化，但在遠洋漁業法律政策體系、漁業管理體制機制、遠洋漁業規范管理等方面仍存在一些問題[29]。該組織的相關管理措施實施勢必對我國印度洋公海漁業的存在和管理帶來制約和困難。為穩定、拓展我國在南印度洋上的漁業空間，擴大漁業利益，應積極參與組織會議，密切跟蹤南印度洋漁業組織的最新管理動態和履約要求，嚴格遵守南印度洋漁業管理措施，重視和規范遠洋漁業數據統計，提高漁業從業者的履約能力。適時加入該組織有助于我國遠洋漁業持續發展，有助于提升我國國際影響和負責任漁業國家形象。