高等教育內涵式發展背景下公辦高校內部控制體系建設研究

易 華,姚亞萍

(1.安徽工程大學 財務處，安徽 蕪湖 241000；2.安徽工程大學 國有資產與實驗室管理處，安徽 蕪湖 241000)

隨著我國高等教育的快速發展，我國高等教育辦學規模已位居世界第一，但是，外延式規模發展也帶來了質量的下滑，黨的十九大提出“實現高等教育內涵式發展”，可見，傳統的求速度求數量的“外延式”發展已不再滿足現實需求，在原有校舍、經費、辦學規模的基礎上深耕，不斷自我涵養，實現縱向的自我成長成為每所高校面臨的重要課題。伴隨發展模式的改變，高校傳統的內部控制體系已無法滿足當前高等教育高質量、現代化、內涵式發展的急切需求，其必然倒逼各高校認真提高管理水平、提升治理能力，不斷修正、完善原有的內部控制體系。內部控制是風險測評和防范的重要手段，在我國，公辦高校為非營利組織機構，其內部控制體系與企業內部控制體系存在較大的差異，內部控制是實現高等教育的長遠發展、保證高校資金高效運用、保障會計信息真實性的重要舉措。當前，我國大部分公辦高校，尤其是地方公辦高校的內部控制有待持續完善，需要在實踐中不斷豐富與發展，繼而總結形成一套行之有效的標準化體系。研究結合多年公辦高校財務工作與審計工作的實踐與思考，梳理目前高校單位層面和業務層面存在的內控風險，對高等教育內涵式發展背景下公辦高校內部控制體系建設問題進行探究，分析公辦高校內部控制體系建設存在的主要障礙因素，進而提出高校內部控制體系建設優化和改進的策略路徑，建立適應現代高等教育發展規律和特點的治理體系，以期能夠為當前我國高等教育內涵式發展提供有力的制度保障，對促進完善教育內部控制體系、加快實現高校治理體系和治理能力現代化，具有重要的決策參考價值。

1 文獻綜述

現有文獻資料關于公辦高校內部控制體系的相關研究主要體現在：①內部控制的涵義研究方面，高校內部控制是指為實現既定的辦學目標和發展規劃而采取的一系列針對高校內部管理行為進行約束管控的方法。高等院校建設內部控制體系的主要目標，在于提升資源配置效率,促進信息在各部門之間傳遞,建立各類風險應對機制，進而提升綜合辦學競爭力。②高校內部控制體系組成內容研究方面，馬海云[1]結合高校治理過程中的管理機制行政化、監督機制流于形式、問責機制缺失等相關問題，提出了內部控制應重視發揮界定職責權力范圍、提高信息透明度和規范風險評估機制的治理功能；姜猛[2]依據當前我國公辦高校在學?；üこ?、采購中存在的突出問題，提出了以內部審計為主導中心的高校內控體系構建，并從工程招標、工程質量控制、工程決算、采購管理、物料耗用等項目審計領域，探究提出了公辦高校內部控制體系建設的主要內容。③高校內控體系構建策略研究方面，李瑩[3]等指出，高校內部控制效力低下主要是因為信息渠道不暢、缺乏信息有效處理手段等要素導致的信息不對稱，為此，必須構建基于信息系統治理的內部控制體系框架，加強對高校信息渠道的暢通流動管理；滕靜[4]從籌資渠道、資金使用去向、資產管理、內部監督的視域出發，提出了高校內部控制體系構建的策略。

由此可見，國內對于公辦高校內部控制體系建設的先行研究，主要集中在其涵義及淵源、內容組成與策略方面，很多專家學者也提出了一些針對性的觀點和建議，但是總體而言，一方面缺少與“互聯網+”時代發展融合，另一方面理論分析和實踐研究不夠統一，研究成果不夠體系化，推廣應用價值不高。

2 當前公辦高校內部控制體系建設存在的突出問題

2.1 內部控制體系建設認知程度低

目前除部屬重點公辦高校外，多數高校內部控制體系建設還處于初級階段，主要還是局限在經濟活動領域，部分教師和工作人員認為高校相關政策制度和法律法規即為內部控制規范，甚至認為內部控制即為財務管控，進而將財務控制工作作為整體內部控制的核心工作，割斷了部門之間的業務聯系，缺乏全局控制觀。同時，我國公辦高校在內部控制體系建設過程中，普遍存在重視預算管理、支出管理、資產與采購管理、工程項目管理等業務活動層面的內控建設，而對單位層面的控制環境、經濟活動風險評估等內部控制建設重視不夠，缺乏控制意識。

2.2 財務預算管控機制缺失

通過調研分析發現，從高校財務管控制度建設來看，多數高校存在預算績效目標編制質量不高的問題。一是預算績效指標編制未能與預算內容充分融合，沒有很好地反映高等教育行業規律和經費使用特點；二是績效指標值沒有充分量化，部分項目績效指標目標值為“增強”、“促進”、“完善”等描述性文字；三是預算績效目標與預算安排尚未建立真正的掛鉤機制，目標編制質量對預算安排未起到實質性的約束作用。最終導致績效目標對后續的績效監控、績效評價起不到有效的約束作用。同時，我國公辦高校普遍存在預算執行進度管控、預算績效評價的缺陷。公辦高校預算執行涉及到財務、采購管理、國資管理、項目實施部門、供應商、審計等相關部門和單位，相互之間缺乏協同性，導致預算執行進度管控不力，效率不高，存在項目經費年終執行不完被收回的風險。由于我國公辦高校存在預算績效評價指標體系未能很好地結合高校的特點，評價結果未能全面客觀地反映教育經費使用效果，也未緊扣預算管理的要求，導致預算績效評價結果難以得到充分地運用，未能對下期預算安排產生有效約束。

2.3 風險意識淡薄

通過調研分析發現，從高校單位層面的控制風險來看，省屬高校單位層面的控制風險是非常高的，綜合性大學、普通院校、高職高專學校在風險評估中，單位層面的控制風險占所在學校前十大風險的比例分別為43%、17%、55%。主要集中體現在以下領域：學校領導對內控治理體系建設重視還不夠；內部控制組織架構建立不科學；崗位設置與職責管理不完善；合同履行的過程監督和履行后評估管理機制缺失，直接影響招標采購的結果并產生惡性循環；對內部控制的設計、執行的全面評價機制不健全。原因在于國內高校具有非盈利屬性，多數高校領導層認為風險管控主要存在于企業經營管理中，其并非高校日常管理的首要考慮因素，故而導致高校普遍存在風險意識淡薄，缺乏風險辨別、風險分析和風險應對等能力，導致了眾多高校忽視了建立風險評估機制以及風險應對預案。近年來，高校內涵建設力度不斷加大，產教融合和成果轉化顯著增加，高校經濟活動也日趨多元化，如果繼續采用國家和地方財政統一撥款的財務監管模式，顯然已經無法滿足多元化的內部控制管理需要。目前高校的財務核算內容雖然涉及各個業務層面，但是財務制度建設卻較為滯后，對多渠道來源資金風險缺少系統分析，缺乏專項內部控制風險評估機制建設。單位層面的控制風險占所在學校前十大風險的比例如圖1所示。

圖1 單位層面的控制風險占所在學校前十大風險的比例

2.4 信息溝通不暢

當前，國內很多高校都在加大資金投入進行智慧校園建設，但由于各職能部門對信息傳遞與內部溝通的重要性認識不足，都建有自己的信息化系統，形成信息孤島，導致存在的問題不能及時通過各部門之間溝通加以解決，甚至存在互相推諉的現象，嚴重阻礙了信息在內部控制程序中的傳遞，收集上來的信息也存在不完整、傳遞滯后等問題。當高校決策層領導以失真、片面的信息為決策依據時，極易導致決策失誤，其結果必然阻礙高校內部控制體系建設的步伐，也抑制了內部控制制度的落地實施。

3 公辦高校內部控制體系建設的主要障礙

3.1 用人機制因素

由于高校招聘通常以學歷和科研能力為導向，而非注重工作人員的業務素質和能力[5]，用人機制的不完善使得部分人員表現出工作動力不足，對組織體制建設不夠努力，工作帶有抵觸情緒的現象，這些因素的出現都導致了高校管理效率較低，缺乏實施內部控制的組織動力。

3.2 規章制度因素

近年來，國家財政部門相繼出臺了多部與內部控制相關的政策法規，要求行政事業單位編制年度內部控制報告，旨在通過法規文件規范指引行政事業單位加強內部控制體系建設，從而提高單位的內控效率。然而高校在內部控制體系建設的過程中，過度機械地依賴國家法規文件，致使許多業務流程脫離了實際情況，難以適應公辦高校教育發展規律和特點，難以形成制度化、系統化的標準。此外，有些高校還存在不顧單位的實際控制環境，照搬照套規范條款，導致內部控制制度難以落實到位的現象。

3.3 監督障礙因素

在國內多數公辦高校中，紀律檢查部門是在學校黨委和校長的領導下實施內部控制的監督工作，在“同體”的組織原則下，紀檢監察職能便失去了獨立性和權威性。高校雖設有內部審計部門，但由于缺乏審計專業人員，內部審計部門往往變成了組織社會審計開展審計工作，無法發揮學校內部審計應有的審計監督和內部控制建設作用。高校紀檢部門、審計部門作為主要的監督機構，在內部控制體系建設過程中更是缺乏對高校內部控制制度的有效性進行測試、監督和考評[6]，致使監督弱化，從而削弱了內部控制作用的有效發揮。

4 高校內部控制體系建設優化改進的策略

4.1 開展內部控制頂層設計并建立科學決策機制

一是針對高校內部控制中的管理機制、制度體系和總體規劃進行頂層設計，健全高校內部控制組織架構體系，設立學校層面的內部控制建設組織，統一規劃建設學校內部控制體系，改變過去僅靠財務部門牽頭建設內控體系的做法。明確內部控制體系建設的目標[7]，科學創新內部控制管理方法，將內部控制建設納入高校的戰略發展規劃中，建立完善的考核評價體系。二是基于科學方法建立內部控制決策形式和決策程序，針對高校規劃、戰略等事關高校全局發展的重大決策，必須經由相關單位和專家展開專題性論證，進行可行性和風險評估，控制其運行過程中可能出現的偏失、風險，保障決策成果的合規性與效率性。

4.2 強化內部控制意識并優化內部控制環境

一是加強教職員工就內部控制建設對學校發展規劃和管理的現實意義的認識，鼓勵高校領導將內部控制體系建設作為發展目標之一，積極建設內部控制制度，提高學校內部控制效率。二是編制內部控制手冊，加大內部控制制度宣傳培訓力度，糾正學校內部某些人員對于內部控制的認知誤區，為營造良好的內部控制環境奠定基礎。

4.3 提高風險意識并建立風險評價機制

一是高校領導需提高風險控制意識，及時審核分析高校日常工作中的各項數據，基于數據分析結果，完成風險識別、風險應對、風險規避閉環流程，實施風險管控措施，保證風險得到有效的應對與管理[8]。二是成立風險評估部門，全面排查各業務層面的風險點，尤其是將高校內具有審批權、管理權和處置權的重要崗位作為監控重點，并針對學校、部門(二級單位)、崗位和個人4個層面設置風險應對措施，提高風險應對效率。

4.4 合理設置崗位并建立權力制衡機制

一是建立崗位說明書，將高校事業發展規劃和治理目標層層分解，細化到具體明確的活動單元，實行關鍵崗位重點管理，明確界定執行主體的職責權利和評估標準，防范員工的不良動機和道德風險，提高決策和執行效率。二是將不相容的職務進行靜態分離，按照分崗設權原則，對校園管理、科學研究和社會服務環節中各類權力范圍和邊界進行清晰界定，通過崗位牽制約束權力運行，完善權力制衡機制。

4.5 實現績效與預算管理一體化

遵循公辦高校教育行業特點和教育經費使用規律，堅持權責對等、強化約束，硬化預算和績效“雙約束”，強化預算執行進度和績效目標實現程度“雙監控”，通過深度融合預算管理和績效管理兩個系統為一體，實現績效引領預算、績效控制預算，在管理流程、信息系統、實施主體等方面實現一體化，從而達到績效為預算管理服務、提高預算管理水平的目標。績效與預算管理一體化流程[9]如圖2所示。

圖2 績效與預算管理一體化流程圖

4.6 加強信息化建設

一是建立數據信息交互共享平臺，通過AI能力、大數據等先進技術實時采集信息，打破傳統的信息渠道閉合的局面，提高信息獲取便捷性、完整性和及時性，消除人為傳遞導致的延遲和失真，提高業務部門溝通效率，為科學決策提供信息支撐。二是實現業務流程信息化，運用信息技術手段，將權力清單、授權審批、崗位管理等嵌入計算機程序，限制業務處理的隨意性變動和執行彈性，降低人為主觀因素影響和執行誤差，真正實現“互聯網+”新時代高等教育發展融合。

5 結論

由上對當前我國高校的內部控制體系現狀進行分析發現，其主要存在內部控制認知程度低、財務預算管控機制缺失、專業人才缺乏、風險意識淡薄、管理機制協同性差和信息溝通不暢等問題。因此，各高校必須重視內部控制對學校持續健康發展的重要性，積極優化內部控制環境，結合學校實際情況，建立以預算控制為核心和主線的內部控制體系，實現績效與預算管理一體化、建立風險評估機制和數據信息交互平臺，確保高校內部控制工作的依法合規開展，最終提高內控效率，進而有效適應當前我國公辦高校對高質量、現代化“內涵”式教育發展的現實要求。