“十四五”城鎮(zhèn)化理論準(zhǔn)備與戰(zhàn)略規(guī)劃

文｜何睿敏

當(dāng)前，“十四五”規(guī)劃研究已經(jīng)啟動，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，城市群相繼崛起，都市圈建設(shè)政策出臺，大灣區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，中心城市全國布局、快速交通網(wǎng)絡(luò)延伸拓展、城市經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動等等，都在重新塑造著中國城市面貌。在“2019 上海交通大學(xué)城市科學(xué)秋季論壇系列活動”上，多位專家就此作了主旨演講。

中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律

國務(wù)院發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎研究員認為，城市研究可以提出“第二次流動”的概念。從靜態(tài)來看，改革開放40年來，城鎮(zhèn)空間發(fā)展有四個發(fā)展階段。小城鎮(zhèn)興起階段、城市數(shù)量增加階段、城市群發(fā)展初期階段、中心城市與城市群加速階段。而從動態(tài)來看，則有兩個重要時期。第一個時期是由鄉(xiāng)到城的流動。第二個時期是城市之間的流動。第一次流動將中國的城鎮(zhèn)化率推到50%以上，中國變成了城市型社會，這為小康社會奠定了基礎(chǔ)。第二次流動則處于中國城鎮(zhèn)化的下半程，試圖構(gòu)建以中心城市、城市群為新動力源的發(fā)展空間，目的是要為實現(xiàn)現(xiàn)代化高質(zhì)量的空間支撐。第一次流動具有明顯的問題導(dǎo)向性質(zhì)，第二次流動目標(biāo)導(dǎo)向性質(zhì)更明顯。

國務(wù)院發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長 馮奎

上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長沈開艷聚焦大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律與趨勢。當(dāng)一個地區(qū)城鎮(zhèn)化率在小于70%的時候，它處于一個快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化階段。但是當(dāng)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到或者超過70%以后，該地區(qū)基本上就開始進入到逆城市化的發(fā)展階段。在這一階段，很多的要素資源開始向郊區(qū)移動。就大都市郊區(qū)發(fā)展趨勢而言，其一農(nóng)村地位可能會得到進一步的調(diào)整，功能也會更趨多元化；其二以都市農(nóng)業(yè)為核心，推動一二三產(chǎn)融合發(fā)展；其三強化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技應(yīng)用，大力發(fā)展科技農(nóng)業(yè)。

華東師范大學(xué)終身教授寧越敏從城鎮(zhèn)化的動力機制來考察中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。政府、企業(yè)和個人作為城鎮(zhèn)化過程中的三個行為主體，他們存在不同利益的考量。從政府的角度來講，其主要是把城鎮(zhèn)化作為發(fā)展的重要舉措。從企業(yè)的角度來講，企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，其擴張可提供大量的就業(yè)機會，是拉動城鎮(zhèn)化的直接因素，而其投資區(qū)位則影響城鎮(zhèn)化的空間格局。從個人的角度來講，人口的自由遷徙是城鎮(zhèn)化的決定性條件。

國家地理空間信息中心戰(zhàn)略與規(guī)劃中心副主任 劉敏

上海社科院經(jīng)濟研究所所長 沈開艷

“十四五”時期城鎮(zhèn)化的理論準(zhǔn)備

國家地理空間信息中心戰(zhàn)略與規(guī)劃中心副主任、副研究員劉敏基于政策制定和文化研究的角度，認為十四五期間，文化研究與政策的關(guān)注點主要包括以下幾個角度：第一點，文化研究與區(qū)域政策。文化研究整體有一個提升的過程，不再聚焦于單一的文化研究領(lǐng)域，而是跟整個區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展銜接。具體包括：最高層次的以文化為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其中，關(guān)于大運河的綱要是中國第一個以文化為引領(lǐng)的區(qū)域規(guī)劃；以文化政策作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要的內(nèi)容和支撐；聚焦文化領(lǐng)域單獨的一些區(qū)域文化政策。

第二點，文化根植于城市研究。主要聚焦幾個問題：一是文化根植與城市的起源，關(guān)注城市為什么出現(xiàn)在這里而不是其他地方；二是文化根植與城市規(guī)模、形態(tài)；三是文化根植與城市繁榮。

第三點，文化融合與新發(fā)展。一方面，文化融合激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展新動能。文化不僅僅是和旅游融合，它可能將更多地跟科技、金融等融合，而且附加值和產(chǎn)業(yè)效率會更高。未來，這一塊在經(jīng)濟發(fā)展中所占的比重也會越來越大。另一方面，文化融合需要多領(lǐng)域政策探索。目前文化領(lǐng)域的政策和科技領(lǐng)域的政策是有明顯裂痕的，從而使得文化和科技融合的效果受到影響。

“十四五”時期城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略規(guī)劃

1.加大投資發(fā)展城市群

馮奎研究員認為，社會流動是社會投資一個非常重要的信號，某種意義上說也是一個指南針。基于未來社會流動的趨勢，應(yīng)在城市群地區(qū)加大有效投資力度。

在城市群地區(qū)加大有效投資力度，是順勢而為，推進逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措。其基于四個方面的需要：一是提高承載力的需要。中心城市和城市群是人口經(jīng)濟活動最為密集的地區(qū)，承載力不足；二是趨勢投資的需要。中心城市和城市群是未來趨勢，投資趨勢永遠正確；三是拉動投資穩(wěn)增長的需要。經(jīng)濟下行壓力大，其中主要問題是投資下降；四是引導(dǎo)社會投資的需要。在城市群投資，形態(tài)集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，有利于形成超大規(guī)模經(jīng)濟體，避免將有限資源過度分散。

此外，在城市群地區(qū)有效投資，在以下幾個方面非常有價值：一是改善區(qū)域設(shè)施環(huán)境的投資方向。通過有效投資，推動城市群地區(qū)硬環(huán)境、軟環(huán)境有總體、系統(tǒng)的提升；二是發(fā)揮直接投資對社會投資方向布局的引導(dǎo)作用，促進區(qū)域公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)人口合理均衡布局；三是市場不能有效配置資源的投資方向，因此要發(fā)揮直接投資對社會投資活動的支撐性作用。最后，政府有效投資要避免對市場的擠出效應(yīng)、避免隱性債務(wù)風(fēng)險。

華東師大終身教授 寧越敏

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部 李江濤

2.助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

沈開艷所長以上海郊區(qū)為例，認為未來大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興要以“四區(qū)五高地”作為重要的戰(zhàn)略目標(biāo)，在城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、社會和生態(tài)不斷融合中走出一條既符合全球城市發(fā)展規(guī)律又具有區(qū)域特色的國際大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興之路。其中四區(qū)是指全國鄉(xiāng)村振興的示范區(qū)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的先行區(qū)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樣板區(qū)，涉農(nóng)制度創(chuàng)新的引領(lǐng)區(qū)。五高地是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力高地，生態(tài)環(huán)境功能高地、文化傳承弘揚高地、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化高地，還有居民生活的品質(zhì)高地。

具體來說，其一，“十四五”期間上海郊區(qū)要在更高水平上加強鄉(xiāng)村振興示范村和示范鎮(zhèn)建設(shè)，連點成線、連線成面、連面成片，整體成為鄉(xiāng)村振興的示范區(qū)；其二，要推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，著力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)，促進一二三產(chǎn)有效融合，優(yōu)化完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；其三，要實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的有機互動，加強城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌，在規(guī)劃形成“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”四級城鄉(xiāng)體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善郊野空間單元，推進特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、土地及自然資源、風(fēng)貌空間格局的有序發(fā)展及管控；其四，要促進涉農(nóng)相關(guān)體制機制和政策體系的創(chuàng)新完善，推動涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐、土地保障和財政投入，實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。

3.促進流動人口社會融合

寧越敏教授認為在城鎮(zhèn)化行為主體中，流入城市的農(nóng)民工無疑處于最弱勢的地位。雖然市場經(jīng)濟的發(fā)展為他們參與城市經(jīng)濟活動提供了一條新的途徑，但市場經(jīng)濟本身以及制度性的障礙使他們作為個體難以完全“嵌入”城市社會，形成“脫嵌”的現(xiàn)象。對新生代農(nóng)民工而言，由于既難以融入農(nóng)村又難以融入城市，形成“雙重脫嵌” 。因此，新型城鎮(zhèn)化需要解決的首要問題就是農(nóng)民工在城市中的社會融合問題。

為此，十八大、十九大提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化”。所謂市民化，一是改革戶籍制度，二是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的均等化。而推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的均等化的成本需要政府、企業(yè)、個人三個城鎮(zhèn)化行為主體共同承擔(dān)。其中，政府在政策制定、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和布局、社會保障方面的財政支出等方面起主導(dǎo)作用。

4.構(gòu)建推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

國家行政學(xué)院教授李江濤認為，聚焦到城鎮(zhèn)化，有十個方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分重要。“十三五”期間，雖有一部分取得了長遠發(fā)展，但有些則發(fā)展得較為滯后。如保障性住宅產(chǎn)業(yè)、水資源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)等。未來應(yīng)推動上述產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展，從而構(gòu)建推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。